醫(yī)療美容領(lǐng)域行政公益訴訟實(shí)踐初探

王利民 邵怡

摘 要：醫(yī)療美容行業(yè)在快速發(fā)展的同時(shí)，也面臨著行政監(jiān)管不足以及相應(yīng)制度規(guī)范滯后等問(wèn)題，致使社會(huì)公共利益持續(xù)受到侵害。檢察機(jī)關(guān)探索開(kāi)展醫(yī)療美容領(lǐng)域行政公益訴訟工作具有必要性與可行性。建議加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮檢察建議的作用，持續(xù)監(jiān)督檢察建議的落實(shí)情況，維護(hù)醫(yī)療美容領(lǐng)域公共利益。

關(guān)鍵詞：醫(yī)療美容 行政公益訴訟 檢察建議 “回頭看”機(jī)制

近年來(lái)，醫(yī)療美容（以下簡(jiǎn)稱“醫(yī)美”）行業(yè)快速發(fā)展。有數(shù)據(jù)顯示，2018年，中國(guó)醫(yī)美市場(chǎng)規(guī)模達(dá)2245億元，其中，非手術(shù)治療項(xiàng)目發(fā)展迅速，增長(zhǎng)率達(dá)40%。截至2018年底，中國(guó)成為全球第三大醫(yī)療美容市場(chǎng)，占全球市場(chǎng)的10%。[1]僅以上海市黃浦區(qū)為例，截止到2017年底，本區(qū)域內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)共計(jì)284家，其中，非營(yíng)利性（非政府辦）醫(yī)療機(jī)構(gòu)51家，非營(yíng)利性（政府辦）醫(yī)療機(jī)構(gòu)71家，營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)162家;美容美發(fā)場(chǎng)所704家。而在醫(yī)美行業(yè)迅速發(fā)展的同時(shí)，由于行政機(jī)關(guān)對(duì)醫(yī)美行業(yè)監(jiān)督管理不足且相應(yīng)制度規(guī)范滯后，醫(yī)療事故和醫(yī)美糾紛頻繁發(fā)生，而這也凸顯了醫(yī)美行業(yè)行政公益訴訟的重要性。

一、醫(yī)美領(lǐng)域行政公益訴訟的必要性和可行性

（一）醫(yī)美領(lǐng)域行政公益訴訟的必要性

根據(jù)《2017中國(guó)醫(yī)美行業(yè)黑皮書(shū)》統(tǒng)計(jì)顯示，在眾多的醫(yī)美機(jī)構(gòu)中，藏匿著數(shù)量眾多、無(wú)資質(zhì)認(rèn)可的非法醫(yī)美機(jī)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)黑診所數(shù)量已超60000家，是正規(guī)診所的6倍，其中，管理和監(jiān)督落后是導(dǎo)致非法行醫(yī)行為多發(fā)的重要原因。具體表現(xiàn)為：（1）美容行業(yè)的藥物缺乏相應(yīng)的質(zhì)量檢驗(yàn)和價(jià)格機(jī)制，價(jià)格不透明，定價(jià)無(wú)明確標(biāo)準(zhǔn);（2）醫(yī)美行業(yè)規(guī)范相對(duì)較少，且部分規(guī)范制定的時(shí)間較早，存在滯后性;（3）病例管理混亂，一些醫(yī)療機(jī)構(gòu)病歷書(shū)寫(xiě)不規(guī)范，甚至存在隱藏病歷的情況，以致發(fā)生糾紛后，就診者維權(quán)難度大。以上亂象在醫(yī)美領(lǐng)域頻繁出現(xiàn)，而受內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、相關(guān)責(zé)任部門(mén)之間協(xié)調(diào)跟進(jìn)效率較低等問(wèn)題掣肘，行政機(jī)關(guān)未能依法全面履職，致使社會(huì)公共利益長(zhǎng)期處于受侵害狀態(tài)。而個(gè)人收集證據(jù)的能力又相對(duì)有限，以致一旦出現(xiàn)醫(yī)美糾紛，個(gè)人維權(quán)難度極大。

（二）醫(yī)美領(lǐng)域行政公益訴訟的可行性

在現(xiàn)有的法律框架下，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起行政公益訴訟的案件范圍包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等。張軍檢察長(zhǎng)在2020年1月召開(kāi)的全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，不僅要把法律明確賦權(quán)的“4+1”領(lǐng)域案件辦好、辦扎實(shí)，還要以高度負(fù)責(zé)的精神，積極辦理群眾反映強(qiáng)烈的其他領(lǐng)域公益訴訟案件，為健全完善立法提供實(shí)踐依據(jù)。[2]近年來(lái)，醫(yī)美行業(yè)呈現(xiàn)跨越式發(fā)展，受利益驅(qū)使，該行業(yè)內(nèi)部違法經(jīng)營(yíng)、規(guī)避法律和逃避監(jiān)管等行為普遍存在。醫(yī)美領(lǐng)域行政管理問(wèn)題已經(jīng)引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，人民群眾反映強(qiáng)烈，針對(duì)因行政機(jī)關(guān)違法履職或不作為，致使醫(yī)美領(lǐng)域國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到侵害的情形，檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟，發(fā)揮行政公益訴訟檢察職能作用。

二、醫(yī)美領(lǐng)域行政公益訴訟的實(shí)踐探索

為解決醫(yī)美領(lǐng)域行政監(jiān)管不力亂象，上海市黃浦區(qū)人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“黃浦區(qū)院”）自2017年以來(lái)，多次深入基層進(jìn)行追蹤和調(diào)查。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在醫(yī)療機(jī)構(gòu)中“使用非衛(wèi)生技術(shù)人員從事醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)工作”在各違法行為中占比最高，其次是“違規(guī)發(fā)布醫(yī)療廣告”“診療活動(dòng)超出登記范圍”。2017年，黃浦區(qū)醫(yī)政類行政處罰案由使用數(shù)量最多的是“使用非衛(wèi)生技術(shù)人員從事醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)工作”;2018年、2019年無(wú)證行醫(yī)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。除此之外，黃浦區(qū)院公益訴訟辦案組還專門(mén)對(duì)涉及醫(yī)療糾紛的部分訴訟案件進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)黃浦區(qū)部分民營(yíng)診所和醫(yī)美機(jī)構(gòu)在提供醫(yī)療服務(wù)過(guò)程中，存在病歷管理混亂和停業(yè)整頓期間仍擅自執(zhí)業(yè)等不合規(guī)行為，導(dǎo)致就診者合法權(quán)益無(wú)法得到有效保護(hù)。

針對(duì)這些違規(guī)問(wèn)題，黃浦區(qū)院積極與原區(qū)衛(wèi)計(jì)委進(jìn)行溝通，2018年11月，先后向原區(qū)衛(wèi)計(jì)委制發(fā)《滬黃檢行公建[2018]04號(hào)》《滬黃檢行公建[2018]05號(hào)》檢察建議書(shū)，針對(duì)上海市多家口腔門(mén)診部及醫(yī)美部停業(yè)期間擅自執(zhí)業(yè)、不書(shū)寫(xiě)或不規(guī)范書(shū)寫(xiě)病歷等問(wèn)題提出了加強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)范病歷管理，及時(shí)公示有關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)停業(yè)、執(zhí)業(yè)的行政許可等建議，以切實(shí)保障就診者的合法權(quán)益。

首先，病歷是醫(yī)生對(duì)就診者進(jìn)行的包括檢查、診斷、治療等醫(yī)療活動(dòng)的真實(shí)記錄，反映了就診者疾病發(fā)生、發(fā)展、轉(zhuǎn)歸等情況，也是就診者醫(yī)療健康檔案的重要內(nèi)容。就診者有權(quán)知曉自己的治療過(guò)程，醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)規(guī)范書(shū)寫(xiě)并妥善保管病歷資料。而在實(shí)踐中，部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)不按規(guī)定書(shū)寫(xiě)病歷或者病歷不給到就診者，以致發(fā)生糾紛后，就診者要頗費(fèi)周折地搜集證據(jù)來(lái)證明就診事實(shí)，維權(quán)難度極大。對(duì)此，黃浦區(qū)院對(duì)原區(qū)衛(wèi)計(jì)委提出建議如下：（1）依照《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》的規(guī)定，及時(shí)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)病歷書(shū)寫(xiě)、管理等方面的違規(guī)行為予以查處;（2）強(qiáng)化對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)日常執(zhí)業(yè)的常態(tài)化監(jiān)管，通過(guò)定期或不定期的現(xiàn)場(chǎng)檢查、向就診者調(diào)查等方式督促醫(yī)療機(jī)構(gòu)落實(shí)病歷書(shū)寫(xiě)、保管規(guī)定，切實(shí)保護(hù)雙方權(quán)益;（3）隨著電子病歷的推廣，可以嘗試與醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立信息共享機(jī)制，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)動(dòng)態(tài)監(jiān)管醫(yī)療機(jī)構(gòu)病歷書(shū)寫(xiě)等執(zhí)業(yè)行為。

其次，醫(yī)療機(jī)構(gòu)因法定事由申請(qǐng)停業(yè)或者被責(zé)令停業(yè)整頓后，只有待法定停業(yè)事由消除后經(jīng)申請(qǐng)恢復(fù)執(zhí)業(yè)才能從事醫(yī)療服務(wù)。然而，部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)在停業(yè)整頓期間，仍擅自對(duì)外執(zhí)業(yè)，在醫(yī)療設(shè)施或醫(yī)務(wù)人員尚未達(dá)標(biāo)的情況下就提供醫(yī)療服務(wù)，這也使就診者的生命健康權(quán)益受到侵害。對(duì)此，黃浦區(qū)院向原區(qū)衛(wèi)計(jì)委提出如下建議：（1）加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)停業(yè)期間行為的監(jiān)管，可督促醫(yī)療機(jī)構(gòu)在醫(yī)療場(chǎng)所醒目位置將停業(yè)情況以通知或告知形式予以公布，防止醫(yī)療機(jī)構(gòu)擅自執(zhí)業(yè)，保障就診者知情權(quán);（2）嚴(yán)格審核醫(yī)療機(jī)構(gòu)停、復(fù)業(yè)申請(qǐng)，督促醫(yī)療機(jī)構(gòu)在停業(yè)期間積極進(jìn)行整改。

收到檢察建議書(shū)后，原區(qū)衛(wèi)計(jì)委高度重視，積極對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行了核實(shí)，并開(kāi)展以下工作：（1）對(duì)被投訴門(mén)診部展開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查，對(duì)其法定代表人進(jìn)行詢問(wèn)調(diào)查;（2）及時(shí)向問(wèn)題門(mén)診部發(fā)出《衛(wèi)生監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)》《責(zé)令改正通知書(shū)》，要求門(mén)診部必須申請(qǐng)復(fù)業(yè)后方能開(kāi)展診療活動(dòng)，并規(guī)范書(shū)寫(xiě)病歷;（3）派監(jiān)督員對(duì)整改情況進(jìn)行跟蹤復(fù)查;（4）定期對(duì)轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)開(kāi)展許可后日常監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督，對(duì)處罰多、投訴多的醫(yī)療機(jī)構(gòu)增加監(jiān)管頻次和加強(qiáng)查處力度;（5）及時(shí)公示醫(yī)療機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)情況等。通過(guò)一系列監(jiān)管措施的落實(shí)，病歷管理不規(guī)范、違規(guī)執(zhí)業(yè)等問(wèn)題整改成效顯著。根據(jù)原區(qū)衛(wèi)計(jì)委2018年12月28日回函中內(nèi)容，其在對(duì)被監(jiān)管醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)檢查、抽查的過(guò)程中，暫未發(fā)現(xiàn)病歷管理、書(shū)寫(xiě)不規(guī)范，以及違規(guī)執(zhí)業(yè)等情況再次發(fā)生;與此同時(shí)，原區(qū)衛(wèi)計(jì)委也加強(qiáng)了法治教育宣傳工作，印制宣傳折頁(yè)、展板、海報(bào)等，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)宣傳、媒體宣傳等方式，向市民普及相關(guān)法律知識(shí)，營(yíng)造良好的社會(huì)監(jiān)督氛圍。因原區(qū)衛(wèi)計(jì)委積極履職并在期限內(nèi)回復(fù)，黃浦區(qū)院遂決定對(duì)此案作結(jié)案處理。

三、醫(yī)美領(lǐng)域行政公益訴訟的完善建議

（一）加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)

行政機(jī)關(guān)作為維護(hù)社會(huì)公共利益的主力軍，在促進(jìn)醫(yī)美領(lǐng)域的病例管理、行醫(yī)規(guī)范等方面發(fā)揮著重要作用。鑒于行政機(jī)關(guān)在醫(yī)美領(lǐng)域存在的監(jiān)管不足等問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在尊重行政自制的前提下，充分發(fā)揮公益訴訟督促、協(xié)同作用。行政公益訴訟制度是國(guó)家治理體系的重要組成部分，全面加強(qiáng)行政公益訴訟案件辦理是推動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在之義。[3] 因此，檢察機(jī)關(guān)在辦理醫(yī)美領(lǐng)域行政公益訴訟案件時(shí)，要充分貫徹依法、謙抑、有限監(jiān)督的基本原則，要將雙贏多贏共贏理念以及“在監(jiān)督中辦案、在辦案中監(jiān)督”的工作理念貫穿行政公益訴訟工作的全過(guò)程。[4]一方面，要突出問(wèn)題導(dǎo)向，通過(guò)調(diào)研，以及建立與行政機(jī)關(guān)互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)等方式深入掌握醫(yī)美領(lǐng)域行政執(zhí)法中還存在的問(wèn)題;另一方面，要構(gòu)建并完善同行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)作機(jī)制，規(guī)范并加強(qiáng)對(duì)涉醫(yī)美案件的線索移送、調(diào)查取證等工作的協(xié)作配合。

（二）充分發(fā)揮檢察建議的作用

首先，建立聯(lián)合調(diào)查機(jī)制。對(duì)于檢察建議制發(fā)過(guò)程中所遇到的涉及醫(yī)美領(lǐng)域的專業(yè)性問(wèn)題，可以與相應(yīng)的職能部門(mén)以及醫(yī)美領(lǐng)域的專業(yè)人士共同商討，從而提升醫(yī)美領(lǐng)域行政公益訴訟訴前檢察建議的專業(yè)性與說(shuō)服力。

其次，完善公開(kāi)聽(tīng)證制度。根據(jù)最高人民檢察院2020年10月20日發(fā)布的《人民檢察院審查案件聽(tīng)證工作規(guī)定》第4條內(nèi)容，人民檢察院辦理公益訴訟案件，在事實(shí)認(rèn)定、法律適用、案件處理等方面存在較大爭(zhēng)議，或者有重大社會(huì)影響，需要當(dāng)面聽(tīng)取當(dāng)事人和其他相關(guān)人員意見(jiàn)的，經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，可以召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。對(duì)醫(yī)美領(lǐng)域重大復(fù)雜案件進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證，有利于保障當(dāng)事人的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，廣泛聽(tīng)取社會(huì)意見(jiàn)，從而提高檢察建議事實(shí)認(rèn)定、法律適用的準(zhǔn)確性和對(duì)策建議的可行性，提升檢察建議的透明度和公信力。[5]此外，公開(kāi)聽(tīng)證也是有效落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制的重要方式。因醫(yī)美領(lǐng)域?qū)I(yè)性強(qiáng)，而就診者普遍風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，對(duì)于該領(lǐng)域了解較少，很容易出現(xiàn)損害自身合法權(quán)益的情形。通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證，就醫(yī)美領(lǐng)域亂象開(kāi)展普法宣傳，有利于提高民眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與維權(quán)意識(shí)。

最后，落實(shí)檢察建議“回頭看”機(jī)制。檢察建議“回頭看”機(jī)制是增強(qiáng)檢察建議剛性，推進(jìn)檢察建議落地見(jiàn)效的重要抓手。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)該機(jī)制持續(xù)監(jiān)督相關(guān)行政機(jī)關(guān)履職情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，督促整改。在黃浦區(qū)院開(kāi)展醫(yī)美領(lǐng)域檢察建議“回頭看”工作時(shí)，黃浦區(qū)院辦案人員前往醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)研，了解病例的建立和完善情況。在發(fā)現(xiàn)部分醫(yī)美機(jī)構(gòu)沒(méi)有及時(shí)建立和保留病例的情況下，黃浦區(qū)院及時(shí)聯(lián)系衛(wèi)健委，督促其積極落實(shí)。以醫(yī)美領(lǐng)域的治理成效而言，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)落實(shí)檢察建議“回頭看”機(jī)制推動(dòng)行政監(jiān)管機(jī)關(guān)依法全面履職，及時(shí)整治醫(yī)美領(lǐng)域中存在的一系列問(wèn)題，對(duì)于消除醫(yī)美行業(yè)所存在的諸如病歷管理混亂等亂象有著積極的作用，也有利于推動(dòng)醫(yī)美機(jī)構(gòu)朝著標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的方向發(fā)展，促進(jìn)醫(yī)美服務(wù)人員素質(zhì)提升，從根本上保證穩(wěn)定安全的醫(yī)美市場(chǎng)環(huán)境。 [6]

注釋：

[1]參見(jiàn)艾媒咨詢：《2018-2019中國(guó)醫(yī)療美容行業(yè)研究與產(chǎn)業(yè)鏈分析報(bào)告》，搜狐網(wǎng)https：//www.sohu.com/a/295459818_533924，最后訪問(wèn)日期：2020年10月23日。

[2]胡衛(wèi)列：《國(guó)家治理視野下的公益訴訟檢察制度》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第2期。

[3]參見(jiàn)楊春雷：《在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中充分彰顯行政公益訴訟制度效能》，《人民檢察》2020年第6期。

[4]同前注[3]。

[5]參見(jiàn)榮曉紅：《論我國(guó)檢察建議剛性建設(shè)》，《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第6期。

[6]參見(jiàn)《近5年醫(yī)療美容糾紛案件怎么破？上海首份醫(yī)美糾紛案件白皮書(shū)及風(fēng)險(xiǎn)提示案例發(fā)布》，《人民法院報(bào)》2020年5月30日。