南水北調(diào)中線綠色發(fā)展的難點(diǎn)及對策

[摘要] 近年來，南水北調(diào)中線相關(guān)區(qū)域加大污染治理，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，綠色發(fā)展取得了一定成效，工程綜合效益日益顯現(xiàn)。但整體來看，沿線綠色發(fā)展仍面臨水源區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、農(nóng)村面源污染依然突出、涉污企業(yè)和項(xiàng)目退出難、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展較慢、部分地區(qū)節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)等問題。加快南水北調(diào)沿線地區(qū)綠色發(fā)展，需要加大水污染防治力度，保護(hù)綠色源頭;加強(qiáng)生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)，鑄牢綠色屏障;建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，增強(qiáng)綠色動(dòng)力;加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì);推動(dòng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，凝聚綠色共識(shí)。

[關(guān)鍵詞] 綠色發(fā)展 ? 南水北調(diào) ? 生態(tài)保護(hù) ? 水資源利用

[中圖分類號] F127 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? [文章編號] 1004-6623（2020）06-0106-07

[基金項(xiàng)目] 國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目：新時(shí)代促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的利益補(bǔ)償機(jī)制研究（18ZDA040）;河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目：以綠色創(chuàng)新推動(dòng)河南經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的路徑研究（2018BJJ031）。

[作者簡介] 苗潔，河南省社會(huì)科學(xué)院副研究員，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

“綠水青山就是金山銀山”，既是對生態(tài)文明建設(shè)的形象概括，也是指導(dǎo)南水北調(diào)中線工程充分發(fā)揮效益最核心的思想，對促進(jìn)沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、增進(jìn)沿線群眾民生福祉具有重要的指導(dǎo)意義。首先，堅(jiān)持綠色發(fā)展是防控水體污染、確保水質(zhì)安全的重要保證。提升用水品質(zhì)、增強(qiáng)水資源保障能力，是改善受水區(qū)群眾生活質(zhì)量、增加群眾獲得感的必然要求。南水北調(diào)中線干線全長1432公里，基本都是明渠，工程穿過了平原農(nóng)區(qū)、城鎮(zhèn)區(qū)、灘區(qū)、丘陵區(qū)及工礦區(qū)等，有近一半的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，貧困人口較多，生態(tài)環(huán)境脆弱，水質(zhì)污染的潛在威脅較大。離開了綠色發(fā)展，南水北調(diào)中線工程就無法真正取得成效。其次，堅(jiān)持綠色發(fā)展是改善沿線生態(tài)環(huán)境、提升城市發(fā)展質(zhì)量的重要途徑。近年來，生態(tài)環(huán)境在人民群眾生活幸福指數(shù)中的權(quán)重不斷提高。踐行綠色發(fā)展理念，不斷改善南水北調(diào)中線生態(tài)環(huán)境條件，充分保護(hù)和發(fā)揮林地、農(nóng)田、水域和人工綠地的生態(tài)功能，對提升沿線環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境容量，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)，滿足沿線群眾對良好生態(tài)環(huán)境的期盼和向往，具有重要的基礎(chǔ)性作用。再次，堅(jiān)持綠色發(fā)展是加快相關(guān)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求?！熬G水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念打破了把發(fā)展與保護(hù)對立起來的思維束縛，可以將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為生態(tài)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，支撐沿線經(jīng)濟(jì)得到可持續(xù)發(fā)展，尤其是可以促進(jìn)水源區(qū)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，更好地保障和改善當(dāng)?shù)厝罕娚钏健．?dāng)前，如何正確處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系，探索協(xié)同推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展新路子，是南水北調(diào)中線工程沿線地區(qū)面臨的重大現(xiàn)實(shí)問題。

一、南水北調(diào)中線工程沿線綠色發(fā)展實(shí)踐

南水北調(diào)中線工程是實(shí)現(xiàn)我國水資源優(yōu)化配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、保障和改善民生的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施，也是節(jié)約水資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)沿線綠色發(fā)展的重大示范工程。近年來，沿線有關(guān)省市及相關(guān)部門堅(jiān)持“先節(jié)水后調(diào)水、先治污后通水、先環(huán)保后用水”的原則，加大污染治理，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，綠色發(fā)展取得了一定成效，工程綜合效益日益顯現(xiàn)。

1. 開展環(huán)境綜合整治，治理水污染

全面整治水源區(qū)及干渠沿線工業(yè)點(diǎn)源、旅游業(yè)餐飲、農(nóng)業(yè)面源污染等各類環(huán)境問題，中線水質(zhì)穩(wěn)定保持在Ⅱ類以上，南水北調(diào)工程成為流域治污的典范。一是在水源區(qū)縣級以上城市和重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建污水處理廠和垃圾處理場，積極開展生活污染源治理。水源區(qū)污水直排和垃圾亂扔亂倒現(xiàn)象逐步得到改善，對保護(hù)水質(zhì)起到了關(guān)鍵作用。二是關(guān)停并轉(zhuǎn)礦物采選及冶煉、化工、汽車電鍍、黃姜皂素、特色中草藥加工等涉污企業(yè)，積極開展工業(yè)點(diǎn)源污染治理。三是取締網(wǎng)箱養(yǎng)魚、整治畜禽養(yǎng)殖業(yè)，積極防治農(nóng)業(yè)面源污染。盡管畜禽養(yǎng)殖和網(wǎng)箱養(yǎng)殖已成為庫區(qū)不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的主要收入來源，但為了保障水質(zhì)安全，河南南陽關(guān)閉、取締、搬遷養(yǎng)殖戶1000余家，取締養(yǎng)魚網(wǎng)箱5萬多個(gè)。此外，水源區(qū)還大力推廣施用生物有機(jī)肥，減少化肥和農(nóng)藥使用量。

2. 加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，構(gòu)筑生態(tài)屏障

通過營造高標(biāo)準(zhǔn)防護(hù)林帶、農(nóng)田林網(wǎng)，以及在干渠兩側(cè)劃定一二級生態(tài)保護(hù)區(qū)，阻隔和分解部分污染物，降低南水北調(diào)干渠周邊對水質(zhì)的污染威脅。一是建設(shè)環(huán)庫周生態(tài)隔離帶。河南于2014年啟動(dòng)環(huán)庫生態(tài)隔離帶建設(shè)，在沿庫周向外500～800米或第一山脊線范圍內(nèi)，全部營造生態(tài)林、經(jīng)濟(jì)林。二是打造干渠兩側(cè)生態(tài)廊道。根據(jù)《南水北調(diào)中線一期工程干線生態(tài)帶建設(shè)規(guī)劃》要求，生態(tài)建設(shè)寬度為20～60米。河南按照《河南林業(yè)生態(tài)省建設(shè)提升工程規(guī)劃》要求，干渠兩側(cè)各建設(shè)100米以上的生態(tài)帶;鄭州市則在南水北調(diào)中線市區(qū)段干渠兩側(cè)各200米范圍，規(guī)劃建設(shè)南水北調(diào)生態(tài)文化公園，總建筑面積17.04平方公里。三是劃定水源保護(hù)區(qū)。干渠兩側(cè)按照完全封閉式輸水渠道、非完全封閉式輸水渠道、建筑物段三種不同工程類型劃定了一級保護(hù)區(qū)和二級保護(hù)區(qū)。如河北南水北調(diào)總干渠兩側(cè)劃定一級水源保護(hù)區(qū)面積為112平方公里，二級水源保護(hù)區(qū)面積為110平方公里;河南劃定了3054.43平方公里的水源保護(hù)區(qū)，其中一級保護(hù)區(qū)203.17平方公里，二級保護(hù)區(qū)2851.26平方公里，并分別對保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止從事的建設(shè)項(xiàng)目和開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行了明確規(guī)定。

3. 調(diào)結(jié)構(gòu)，促轉(zhuǎn)型，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)

近年來，為了盡力實(shí)現(xiàn)發(fā)展增量不增污，中線工程沿線區(qū)域不斷加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，逐步限制、淘汰高耗水、高污染的建設(shè)項(xiàng)目，構(gòu)建新型生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系。以中線工程面積最大的縣級水源區(qū)河南西峽縣為例，在農(nóng)業(yè)方面，大力發(fā)展“果（獼猴桃）、藥（山茱萸）、菌（香菇）”三特產(chǎn)業(yè)，對全縣農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、農(nóng)民人均純收入的貢獻(xiàn)份額均達(dá)60%以上;在工業(yè)方面，努力打造“綠色農(nóng)產(chǎn)品—農(nóng)產(chǎn)品精深加工—廢棄物利用”“資源加工（冶金輔料、特鋼）—產(chǎn)品深加工（鋼構(gòu)、汽配）—廢棄物再利用（水泥建材）”“藥材種植—中藥制藥—藥渣生產(chǎn)有機(jī)肥”等循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈;在旅游方面，著力打造“水墨龍鄉(xiāng)、生態(tài)西峽”旅游品牌，成為中國生態(tài)旅游大縣、全國旅游標(biāo)準(zhǔn)化示范縣。目前河南水源區(qū)有12大類300萬畝無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地通過省級認(rèn)定，促進(jìn)了生態(tài)資源的保護(hù)性開發(fā)。

4. 實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展

為了解決水源區(qū)水質(zhì)保護(hù)、生態(tài)建設(shè)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，2008年國家開始對南水北調(diào)中線工程水源地實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，補(bǔ)償資金主要用于涉及民生的基本公共服務(wù)領(lǐng)域。截至2017年，財(cái)政部下達(dá)河南省丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金70.36億元，這些資金在促進(jìn)水源地污染企業(yè)的“關(guān)、停、轉(zhuǎn)、調(diào)”，補(bǔ)償安置企業(yè)下崗工人，保持社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)水源區(qū)生態(tài)環(huán)境設(shè)施建設(shè)等方面發(fā)揮了積極作用。

5. 加強(qiáng)節(jié)水補(bǔ)水，提高環(huán)境承載力

一是南水北調(diào)中線工程堅(jiān)持“先節(jié)水后調(diào)水”原則，實(shí)行區(qū)域內(nèi)用水總量控制，加強(qiáng)用水管理。目前，工程實(shí)行基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)組成的兩部制水價(jià)，且按成本核定水價(jià)，在推動(dòng)受水區(qū)水價(jià)改革的基礎(chǔ)上不斷提高用水效率和效益。天津?qū)⑼庹{(diào)水與地表水、地下水、再生水和淡化海水進(jìn)行差別定價(jià)、優(yōu)水優(yōu)用，是全國首個(gè)省級節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)。河北在全國率先啟動(dòng)水資源稅改革，“三高”行業(yè)用水稅率從高設(shè)定，以稅收杠桿促節(jié)水。二是大力壓采地下水，通過用丹江水置換超采的地下水，提高地下水源涵養(yǎng)和恢復(fù)功能。2015—2017年，河南計(jì)劃壓采地下水27000萬立方米，實(shí)際壓采40733.11萬立方米，全省受水區(qū)淺層地下水平均升幅1.14米，中深層地下水平均升幅1.88米。北京多年來超采嚴(yán)重的密云、懷柔、順義地下水水位下降趨勢得到緩解，據(jù)北京市水務(wù)局統(tǒng)計(jì)，2018年底北京市平原區(qū)地下水埋深為23.03米，與上一年同期相比回升1.94米。天津、河北地下水水位也不同程度有所回升。三是南水北調(diào)工程在豐水期向沿線受水區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)水，增強(qiáng)了水體自凈能力，促進(jìn)了城市生態(tài)水系建設(shè)。這幾年中線工程通過向沿線30多條河流進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)水，大大緩解了河流“饑渴”狀態(tài)，河流水量明顯增加、水質(zhì)明顯改善，如鄭州市補(bǔ)水河道基本消除黑臭水體，安陽市安陽河、湯河水質(zhì)由補(bǔ)水前的IV類、V類提升為Ⅲ類水。在豐水期開展生態(tài)補(bǔ)水，已經(jīng)成為落實(shí)國家生態(tài)文明建設(shè)的重要部署和充分發(fā)揮南水北調(diào)工程效益的重要舉措。

二、南水北調(diào)中線工程沿線綠色發(fā)展的難點(diǎn)

南水北調(diào)中線工程通過調(diào)水和治污工程的實(shí)施，在加快沿線地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)安全保障，倒逼沿線地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，但整體來看，工程沿線地區(qū)實(shí)施綠色發(fā)展仍存在較多困難。尤其在生態(tài)治理和保護(hù)以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等的過程中，還涉及到水源區(qū)群眾生活、生產(chǎn)、就業(yè)、補(bǔ)償?shù)让裆鷨栴}，使得南水北調(diào)中線綠色發(fā)展面臨的情況更為復(fù)雜。

1. 水源區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，抵御自然災(zāi)害能力有限

南水北調(diào)中線工程水源區(qū)大多處于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的山地或丘陵地帶，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主，多為粗放型生產(chǎn)，尤其是水源區(qū)上游的秦巴山地區(qū)是我國集中連片特困區(qū)之一，正所謂“農(nóng)民不飽，生態(tài)治理搞不好”“群眾不富，水土流失治不住”，土地的不合理利用加速了生態(tài)環(huán)境的惡化。一是水土流失現(xiàn)象比較嚴(yán)重，治理難度大。以河南淅川縣為例，全縣水土流失面積1400多平方公里，目前仍有約300平方公里需要治理。水源區(qū)地形復(fù)雜，植被稀疏，土層松散，遇雨極易形成大面積流蝕，加上當(dāng)?shù)剞r(nóng)民為了生計(jì)大量開墾荒山，毀林造田，加劇了水土流失程度。二是石漠化面積大。若不及時(shí)有效治理將造成水土流失、土地退化、水質(zhì)降低，甚至嚴(yán)重影響丹江口水庫的使用壽命。目前國家尚未將丹江口庫區(qū)石漠化治理納入國家生態(tài)工程建設(shè)范圍。三是宜林荒山面積大。南陽市尚有近百萬畝的宜林荒山需要造林綠化，其中水源區(qū)三縣達(dá)40多萬畝，但地方財(cái)力有限，實(shí)施造林綠化缺乏資金支持。

2. 農(nóng)村面源污染依然突出，保水質(zhì)任務(wù)艱巨

近幾年，雖然丹江口水庫穩(wěn)定維持在國家地表水II類標(biāo)準(zhǔn)，但仍存在一些影響水質(zhì)的因素。從庫區(qū)及入庫支流水質(zhì)監(jiān)測、匯水區(qū)土壤污染監(jiān)測等情況來看，影響水質(zhì)的主要因素是農(nóng)村面源污染。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，每年進(jìn)入土壤及水體中的化肥和農(nóng)藥流失量分別為9.2萬噸和200噸，而且?guī)靺^(qū)消落地仍有種植糧食作物現(xiàn)象，這就導(dǎo)致水質(zhì)中總氮濃度偏高。此外，雖然水源區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活垃圾處理廠和污水處理廠全部建成，但由于配套設(shè)施不健全、垃圾清運(yùn)體系不完善、運(yùn)行機(jī)制未確定、運(yùn)行費(fèi)用無保障等原因，不少垃圾和污水處理廠仍處于試運(yùn)行或間歇性運(yùn)行狀態(tài)，存在由分散污染變成集中污染的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，村級垃圾污水處理設(shè)施建設(shè)尚未啟動(dòng)，據(jù)有關(guān)部門測算，丹江口庫區(qū)農(nóng)村需建村級無動(dòng)力污水處理設(shè)施1500處，費(fèi)用約3億元，年垃圾清運(yùn)費(fèi)用約1100萬元。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政還是村集體經(jīng)濟(jì)，都無力建設(shè)相關(guān)設(shè)施并保障正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3. 涉污企業(yè)和項(xiàng)目退出難，補(bǔ)償機(jī)制不健全

水源區(qū)和干渠涉污企業(yè)退出補(bǔ)償機(jī)制尚未明確，給后續(xù)整治工作帶來了較大困難，網(wǎng)箱養(yǎng)魚取締、畜禽養(yǎng)殖整治任務(wù)艱巨。以西峽和淅川二縣為例，西峽禁養(yǎng)區(qū)和限養(yǎng)區(qū)養(yǎng)殖場全部關(guān)停所需的補(bǔ)償費(fèi)用，上級尚未出臺(tái)相關(guān)政策，地方財(cái)政無力承擔(dān);淅川對庫區(qū)網(wǎng)箱要全部予以取締，也需要網(wǎng)箱補(bǔ)償、漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)和存魚處理等資金支持，目前尚未出臺(tái)關(guān)停補(bǔ)償費(fèi)用的相關(guān)政策。同時(shí)，為防治畜禽養(yǎng)殖污染水質(zhì)，淅川對禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)300多家養(yǎng)殖場進(jìn)行了取締整治，整個(gè)工作需要養(yǎng)殖場（戶）補(bǔ)貼、存欄處理、新建養(yǎng)殖小區(qū)和養(yǎng)殖戶轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)等資金3億元左右，僅靠縣級財(cái)力難以保障。由于補(bǔ)償資金有限，難以彌補(bǔ)養(yǎng)殖場（戶）的經(jīng)濟(jì)損失，不僅影響了搬遷關(guān)閉進(jìn)度，也導(dǎo)致養(yǎng)殖場（戶）有抵觸情緒，產(chǎn)生社會(huì)問題。

4.“生態(tài)性”制約嚴(yán)重，轉(zhuǎn)型發(fā)展困難

一是大量土地被占用，相關(guān)區(qū)域農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位受到削弱，人地矛盾更加突出。南水北調(diào)中線工程耕地占用數(shù)量大，不少地區(qū)宜耕土地后備資源匱乏，補(bǔ)充耕地困難。水源區(qū)大量良田被淹沒，淹沒線上剩余的耕地大多干旱貧瘠，留置群眾就業(yè)機(jī)會(huì)少，生活普遍困難。雖然臨時(shí)占用耕地進(jìn)行簡單平整后會(huì)返還農(nóng)民，但據(jù)反映，一些返還的土地土質(zhì)比以前差很多，難以達(dá)到復(fù)耕要求。二是企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)，財(cái)政減收增支因素增加，加大了地方財(cái)政壓力。以西峽縣為例，據(jù)不完全估算，2004—2014年10年間，西峽平均每年地方財(cái)政和水源區(qū)農(nóng)民綜合損失多達(dá)15億元。同時(shí)，一系列的補(bǔ)償、賠償以及水利設(shè)施建設(shè)、污水處理、生態(tài)修復(fù)與保護(hù)等工程的實(shí)施，造成財(cái)政支出壓力加大。三是嚴(yán)格的環(huán)保準(zhǔn)入，在一定程度上制約了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如近幾年河南南水北調(diào)系統(tǒng)受理水源保護(hù)區(qū)內(nèi)新建擴(kuò)建項(xiàng)目1000余個(gè)，大多數(shù)都因存在污染風(fēng)險(xiǎn)被否決。此外，由于污水、氣體、粉塵等排放標(biāo)準(zhǔn)提高，直接加大了企業(yè)治污投資和成本。四是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級困難較多，高質(zhì)量發(fā)展底氣不足。為了更好地保護(hù)庫區(qū)水質(zhì)安全，水源區(qū)及干渠兩側(cè)保護(hù)區(qū)農(nóng)業(yè)需要進(jìn)一步調(diào)整種植、養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)，工業(yè)需要加快轉(zhuǎn)型升級步伐。盡管已經(jīng)發(fā)展了一些生態(tài)產(chǎn)業(yè)，但前期投資大、收效慢，需要政府大力引導(dǎo)和扶持，調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型、保發(fā)展任務(wù)依然艱巨。

5. 缺乏資金補(bǔ)助和用地支持，影響生態(tài)帶建設(shè)進(jìn)展

南水北調(diào)工程生態(tài)帶建設(shè)投資主要分為兩部分，紅線內(nèi)投資納入主體工程建設(shè)范圍，屬于國家投資，紅線外則以地方投入為主。各地在推進(jìn)生態(tài)帶建設(shè)過程中，在資金支持和用地政策方面還存在不少困難。一是生態(tài)建設(shè)尤其是林業(yè)建設(shè)前期投入大、回收期長，吸引投資的難度大。如南陽市丹江口庫區(qū)水源區(qū)及干渠沿線共有租地造林面積3.6萬畝，每年畝均租金約1000元，畝均投入造林資金約6000～8000元，如果沒有足夠的資金來源或者政府補(bǔ)貼扶持，一般企業(yè)或個(gè)人難以承受。二是國家補(bǔ)助政策尚不明晰。紅線外生態(tài)帶建設(shè)以地方投入為主，雖然會(huì)給予補(bǔ)助，但補(bǔ)助多少，中央、省、市、縣各級分別承擔(dān)多少，沒有出臺(tái)具體的政策措施，影響了有關(guān)資金的及時(shí)發(fā)放。三是土地流轉(zhuǎn)難度大。主要原因是政策依據(jù)不足。一些地方在生態(tài)帶建設(shè)方面標(biāo)準(zhǔn)高、林地規(guī)模大，涉及到部分基本農(nóng)田，如何通過土地置換或其他辦法變更為造林用地，國家沒有作出明確規(guī)定，也影響了生態(tài)帶建設(shè)進(jìn)展。

6. 部分地區(qū)節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)，用水效率比較低

南水北調(diào)中線工程調(diào)水在一定程度上緩解了受水區(qū)水資源短缺問題，但工程調(diào)水量畢竟有限，很難從根本上改變?nèi)A北人均水資源短缺的格局。當(dāng)前，部分受水市縣“先節(jié)水后調(diào)水、先環(huán)保后用水”貫徹不到位，節(jié)水意識(shí)較弱，節(jié)水力度不夠，水資源利用方式粗放，家庭用水循環(huán)利用率和污水處理再利用率不高，適于飲用的南水北調(diào)水被用于洗衣服、沖廁所，甚至一些城市街道灑水降塵用的都是自來水管網(wǎng)中的南水北調(diào)水，造成優(yōu)質(zhì)水資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。此外，還有不少受水區(qū)公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)仍存在大量自備井，造成南水北調(diào)配套水廠供水量較少，無法達(dá)到設(shè)計(jì)供水規(guī)模，且自備井無計(jì)劃開采地下水，也使得地下水資源遭到破壞、得不到涵養(yǎng)，不利于水資源的可持續(xù)利用。

三、促進(jìn)南水北調(diào)中線工程

沿線地區(qū)綠色發(fā)展的對策建議

堅(jiān)持綠色發(fā)展是保障南水北調(diào)工程平穩(wěn)運(yùn)行并充分發(fā)揮綜合效益的前提條件和根本途徑。南水北調(diào)中線相關(guān)區(qū)域既是生態(tài)共同體，又是經(jīng)濟(jì)共同體，正逐漸成為大家的共識(shí)。針對目前面臨的困難和存在的問題，迫切需要準(zhǔn)確把握綠色發(fā)展理念實(shí)質(zhì)，統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)、民生改善與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，做到在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)，讓南水北調(diào)工程不僅僅是簡單的“輸水線”，更要成為促進(jìn)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的“生態(tài)線”，造福沿線人民的“經(jīng)濟(jì)線”。總的來說，南水北調(diào)沿線綠色發(fā)展應(yīng)包含以下幾方面內(nèi)容：一是加大污染治理，保證一江清水永續(xù);二是修復(fù)和改善沿線生態(tài)環(huán)境;三是科學(xué)合理有效利用水資源;四是解決工程運(yùn)行、環(huán)境保護(hù)與沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的矛盾;五是以增進(jìn)民生福祉為根本動(dòng)力和目的，堅(jiān)持在綠色發(fā)展中保障和改善民生，讓工程發(fā)揮更大作用和效益，促進(jìn)沿線區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)百姓富與生態(tài)美有機(jī)統(tǒng)一。

（一）加大污染防治力度，保護(hù)綠色源頭

南水北調(diào)成敗在水質(zhì)，如果讓污水北上，就喪失了跨流域調(diào)水的意義。因?yàn)榭偢汕捎萌忾]全立交，防止了客水污染渠道，所以保水質(zhì)最主要的就是保源頭。

一是減少源頭排污量。對規(guī)模小、污染重、無力承擔(dān)污染處理的工廠，要淘汰、關(guān)閉;對經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為重要但具有污染的企業(yè)，可以搬遷到距離庫區(qū)較遠(yuǎn)的地方，并改進(jìn)污水凈化技術(shù)，提高排放標(biāo)準(zhǔn)。大力推廣農(nóng)業(yè)無公害生產(chǎn)技術(shù)，減少農(nóng)藥、化肥使用量，加強(qiáng)禽畜養(yǎng)殖廢棄物資源化利用，降低農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染。加快出臺(tái)污染企業(yè)退出補(bǔ)償政策，優(yōu)先解決搬遷企業(yè)的用地問題;對限養(yǎng)區(qū)畜禽養(yǎng)殖場污染治理給予資金支持，對禁養(yǎng)區(qū)畜禽養(yǎng)殖場搬遷關(guān)閉費(fèi)用給予政策性補(bǔ)償。

二是加強(qiáng)庫區(qū)污水、垃圾處理設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營。目前，水源區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地均已建成污水處理廠，但絕大部分農(nóng)村，特別是較大、較集中的村落污水和垃圾收集處理仍處于空白。源頭治理工程措施和項(xiàng)目資金不到位，對水質(zhì)安全影響較大。建議設(shè)立專項(xiàng)資金，對水源區(qū)鄉(xiāng)村生活垃圾和污水處理設(shè)施建設(shè)及運(yùn)行管理費(fèi)用給予補(bǔ)貼，徹底改變當(dāng)?shù)剞r(nóng)村“垃圾靠風(fēng)刮，污水靠蒸發(fā)”的現(xiàn)狀。

三是成立庫區(qū)水質(zhì)保護(hù)綜合執(zhí)法局。庫區(qū)保水護(hù)水任務(wù)艱巨，僅靠臨時(shí)從相關(guān)部門抽調(diào)人員來開展工作，收效甚微，建議從國家層面盡快立法，批準(zhǔn)成立庫區(qū)水質(zhì)保護(hù)綜合執(zhí)法局，統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)管理，從健全組織機(jī)構(gòu)、建立巡察制度、實(shí)施綜合整治、提高應(yīng)急處置能力等方面，完善保水質(zhì)長效機(jī)制。加快制定實(shí)施丹江口庫區(qū)及上游水污染防治規(guī)劃，協(xié)調(diào)水源地共同治水護(hù)水，避免“同飲一渠水”卻“各掃門前雪”，統(tǒng)籌相關(guān)區(qū)域加強(qiáng)環(huán)境共治和生態(tài)共建。

（二）加強(qiáng)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)，鑄牢綠色屏障

南水北調(diào)兼具自然流域和人工流域雙重特征，受水區(qū)、水源區(qū)和干渠沿線以工程為紐帶形成了獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)。要以保障水質(zhì)安全為核心，加強(qiáng)生態(tài)綜合防治和寬防護(hù)林帶、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)，構(gòu)筑生態(tài)保護(hù)屏障。

一是綜合治理水土流失。對水土流失重點(diǎn)區(qū)，25度以上的坡耕地全部實(shí)施退耕還林，25度以下的坡耕地進(jìn)行坡改梯。加快推進(jìn)水源區(qū)退耕還林、水土保持工程建設(shè)，將渠首丹江庫區(qū)石漠化治理納入國家生態(tài)工程建設(shè)范圍，盡早啟動(dòng)石漠化治理項(xiàng)目。

二是加快推進(jìn)生態(tài)帶建設(shè)。對水源區(qū)及干渠沿線租地造林的土地費(fèi)用及造林資金予以補(bǔ)貼，出臺(tái)更加靈活的政策，引導(dǎo)各地通過新增用材林、經(jīng)濟(jì)林等方式增加收益。同時(shí)，在不違反現(xiàn)有法律規(guī)定、尊重農(nóng)民意愿的前提下，賦予各地更大的操作空間，將干渠兩側(cè)生態(tài)帶范圍內(nèi)的基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)予以核減，允許生態(tài)帶建設(shè)中涉及的基本農(nóng)田通過置換等方式變更為造林用地。

（三）建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，增強(qiáng)綠色動(dòng)力

生態(tài)補(bǔ)償有利于形成財(cái)政激勵(lì)，促進(jìn)水源區(qū)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。就目前的生態(tài)轉(zhuǎn)移補(bǔ)償情況來看，不僅資金數(shù)量偏少，分配方法也不合理，水源區(qū)防治任務(wù)與所得補(bǔ)助資金份額并不匹配，必須進(jìn)一步明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加大補(bǔ)償力度，增強(qiáng)補(bǔ)償對象的針對性和補(bǔ)償方法的合理性。

一是盡快明確生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。南水北調(diào)中線水源地居民為了保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境喪失了發(fā)展機(jī)會(huì)，本著“誰受益，誰補(bǔ)償”原則，受水區(qū)有義務(wù)承擔(dān)水源區(qū)在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面付出的成本，對為保護(hù)水質(zhì)做出犧牲的地區(qū)給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這本身也是一種社會(huì)分工和利益互補(bǔ)。要進(jìn)一步完善資源環(huán)境評價(jià)體系，科學(xué)評估水源區(qū)生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行成本和受水區(qū)收益，按比例分?jǐn)偔h(huán)境成本。

二是建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定增長機(jī)制。健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的可行路徑與相關(guān)法規(guī)。加大對南水北調(diào)核心水源區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，探索建立符合區(qū)域主體功能定位的財(cái)政政策導(dǎo)向機(jī)制，逐年增加生態(tài)補(bǔ)償資金數(shù)額。加強(qiáng)對水源區(qū)市縣的一系列相關(guān)幫扶措施，在資金、項(xiàng)目上對水源區(qū)進(jìn)行傾斜支持，加快解決水源區(qū)市縣面臨的雙重矛盾與資金困境。

三是合理分配生態(tài)補(bǔ)償資金。為了增強(qiáng)水質(zhì)保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的積極性，分配生態(tài)補(bǔ)償資金時(shí)，不僅要考慮人口數(shù)量，還要與水源區(qū)面積、治理任務(wù)掛鉤，資金要向“調(diào)水犧牲大、水質(zhì)影響大、防治任務(wù)重”的市縣傾斜，避免出現(xiàn)“小污小補(bǔ)”“大污大補(bǔ)”，甚至 “越污越補(bǔ)”“越補(bǔ)越污”的現(xiàn)象，逐步建立對生態(tài)補(bǔ)償方的監(jiān)管、評估和激勵(lì)機(jī)制。

（四）推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)

將綠色發(fā)展理念內(nèi)化于生產(chǎn)實(shí)踐，找準(zhǔn)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的結(jié)合點(diǎn)，加快發(fā)展低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)，培育綠色產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)南水北調(diào)中線生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展綠色化。同時(shí)，綠色發(fā)展也是改善民生的基礎(chǔ)和前提，要大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色工業(yè)以及生態(tài)文化旅游業(yè)，尤其要關(guān)注水源區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為當(dāng)?shù)厝罕娚?jì)、就業(yè)提供強(qiáng)有力的支撐，打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點(diǎn)，尋找持續(xù)改善民生的著力點(diǎn)，使綠色發(fā)展與改善民生有效對接，同步提升生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，讓水源區(qū)群眾共享綠色發(fā)展成果。

一是大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。積極推廣“生態(tài)養(yǎng)殖+沼氣+綠色種植”“農(nóng)業(yè)廢棄物—有機(jī)肥—無公害農(nóng)產(chǎn)品”生態(tài)循環(huán)模式。發(fā)揮沿線不同區(qū)域良好的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，建設(shè)區(qū)域特色鮮明的綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，打造綠色食品安全示范區(qū)，適應(yīng)人民群眾不斷提高的農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求，實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境與促進(jìn)農(nóng)民增收雙贏。

二是加快發(fā)展綠色工業(yè)。南水北調(diào)中線工程沿線許多地方是資源型工業(yè)密集區(qū)，污染比較嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境約束趨緊。要以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、園區(qū)為載體，大力推進(jìn)清潔生產(chǎn)，積極采用新技術(shù)、新工藝，改造提升高污染、高能耗的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育壯大新能源、新科技、新材料等新興產(chǎn)業(yè)。促進(jìn)平頂山、焦作、鶴壁、安陽、保定、廊坊等沿線傳統(tǒng)資源型城市的綠色轉(zhuǎn)型，鼓勵(lì)其發(fā)展高效、清潔、低碳、循環(huán)的綠色工業(yè)。

三是積極發(fā)展生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)。南水北調(diào)中線工程沿線地區(qū)歷史文化深厚，地貌類型多樣，旅游資源豐富。要以南水北調(diào)中線干渠為紐帶，依托丹江口大壩、陶岔渠首、穿黃工程等工程景觀，圍繞庫區(qū)及沿線自然資源、歷史文脈與鄉(xiāng)村民俗，建設(shè)生態(tài)文化旅游帶，設(shè)計(jì)合理的旅游發(fā)展路徑，打造別具特色的干渠旅游品牌，提升沿線城市品位，增強(qiáng)城市發(fā)展后勁。

四是加大對水源區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的扶持力度。對水源區(qū)工業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整給予重點(diǎn)支持，避免當(dāng)?shù)匾虼笈髽I(yè)和生產(chǎn)項(xiàng)目關(guān)停并轉(zhuǎn)而出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)“塌陷”。水源區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)，但在自然資源、勞動(dòng)力、部分特色產(chǎn)業(yè)等方面具有一定優(yōu)勢，受水區(qū)水資源短缺，但在資金、技術(shù)、人才、市場等方面優(yōu)勢突出。要緊抓京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和北京非首都核心功能疏解機(jī)遇，依據(jù)資源環(huán)境承載能力和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，支持和引導(dǎo)水源區(qū)及沿線地區(qū)有序承接京津地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。創(chuàng)建南水北調(diào)中線綠色發(fā)展協(xié)作區(qū)，加快京津冀豫協(xié)同發(fā)展。構(gòu)建綠色高質(zhì)量發(fā)展的考核評價(jià)體系。

（五）加快建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，凝聚綠色共識(shí)

通過南水北調(diào)中線工程調(diào)水是緩解沿線城市缺水的重大舉措，但建設(shè)節(jié)水型社會(huì)才是解決華北地區(qū)缺水狀況的根本措施。要加快南水北調(diào)中線工程沿線節(jié)水型社會(huì)和水生態(tài)文明城市建設(shè)，保障水資源的可持續(xù)利用和發(fā)展。

一是建立節(jié)水型生產(chǎn)生活方式。改變工業(yè)生產(chǎn)用水方式和工藝，加強(qiáng)水的循環(huán)利用，提高用水效率。發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)，大力推廣噴灌、滴灌等科學(xué)節(jié)水方式，禁止大水漫灌的粗放灌溉方式。優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，講究分層次用水、優(yōu)水優(yōu)用，把優(yōu)質(zhì)丹江水用到最需要的地方。開展家庭節(jié)水行動(dòng)，鼓勵(lì)家庭生活用水收集和重復(fù)利用，推行節(jié)水器具，減少水資源浪費(fèi)和污廢水排放。重視南水北調(diào)沿線城鎮(zhèn)污水的收集、處理和資源化利用。

二是健全節(jié)水管理機(jī)制。變“以需定水”為“以水定需”，完善南水北調(diào)用水管理機(jī)制，明確用水主體水資源使用權(quán)指標(biāo)。通過控制用水指標(biāo)，提高水利用效率，達(dá)到節(jié)水目標(biāo)。積極推進(jìn)水資源稅改革，合理提高水價(jià)、征收水資源費(fèi)和污水排放費(fèi)，充分發(fā)揮市場機(jī)制對節(jié)水的作用。加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊違法開采地下水的行為。

三是強(qiáng)化公眾節(jié)水意識(shí)。講好南水北調(diào)故事，并積極借鑒天津節(jié)水工作經(jīng)驗(yàn)，廣泛開展多種形式的水生態(tài)文明宣傳教育活動(dòng)，普及節(jié)水常識(shí)和節(jié)水技術(shù)，讓廣大人民群眾深刻認(rèn)識(shí)到南水北調(diào)水來之不易和節(jié)約用水的必要性，進(jìn)一步增強(qiáng)節(jié)約用水的積極性、主動(dòng)性和自覺性，營造科學(xué)用水、文明用水、節(jié)約用水的良好環(huán)境和社會(huì)氛圍。

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