林下經(jīng)濟專項資金管理問題研究

周前輝

摘要：2012年起，國家財政拿出專項資金用于扶持林下經(jīng)濟的發(fā)展，各地因地制宜，組織實施了一大批有助于保護生態(tài)，鼓勵林農(nóng)“不砍樹、也致富”的林下經(jīng)濟項目，取得了明顯得成效。本文就加強林下經(jīng)濟資金管理，改善林下經(jīng)濟專項資金使用效益不高等問題，進一步完善林下經(jīng)濟資金管理制度和方法，優(yōu)化林下經(jīng)濟建設(shè)人才隊伍結(jié)構(gòu)等，最終提高林下經(jīng)濟專項資金的使用成效，促進林下經(jīng)濟健康有序的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：林下經(jīng)濟;項目資金;資金管理

引言

林下經(jīng)濟專項資金是指為保護生態(tài)，改變傳統(tǒng)經(jīng)營模式，尋求“不砍樹，能致富”的經(jīng)營新模式，由財政預算安排用于林下種植、林下養(yǎng)殖、林產(chǎn)品采集加工等項目的補助資金。隨著林下經(jīng)濟專項資金的投入，林下經(jīng)濟發(fā)展已初俱規(guī)模，各地因地制宜，組織實施了一大批有助于保護生態(tài)環(huán)境、增加林農(nóng)收入的林下經(jīng)濟項目，除了傳統(tǒng)的林下種植、林下養(yǎng)殖外，還有新起的森林康養(yǎng)和森林景觀利用等。加強林下經(jīng)濟項目資金管理問題的研究，將為夯實各地林下經(jīng)濟基礎(chǔ)，促進林業(yè)產(chǎn)業(yè)升級換代做出積極的貢獻。本文將從林下經(jīng)濟項目資金的特點及管理必要性、現(xiàn)狀及存在問題以及如何改善林下經(jīng)濟項目資金管理三個方面進行探討，從而強化對落地項目的日常管理，選擇優(yōu)質(zhì)的林下經(jīng)濟項目，完善林下經(jīng)濟補貼政策，優(yōu)化林下經(jīng)濟建設(shè)人才隊伍結(jié)構(gòu)，建立健全項目檔案管理制度，最終提高林下經(jīng)濟專項資金的使用成效，促進林下經(jīng)濟健康有序發(fā)展。

一、林下經(jīng)濟項目資金的特點及管理必要性

（一）林下經(jīng)濟項目資金的特點

1.堅持生態(tài)優(yōu)先，適度利用

堅持生態(tài)優(yōu)先原則，適度利用，找到經(jīng)濟發(fā)展與保護生態(tài)環(huán)境最佳平衡點，尤其注意一些雖然經(jīng)濟效益良好，但對林地有破壞或者對環(huán)境容易造成污染的項目不予以扶持。

2.堅持因地制宜，突出特色

堅持因地制宜原則，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況（氣候、土壤、生產(chǎn)習性等），充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，盡量扶持當?shù)貧v史悠久，發(fā)展相對成熟的產(chǎn)業(yè)，起到帶頭示范的輻射作用，逐步形成“一縣一業(yè)、一村一品”的發(fā)展格局。

3.堅持機制創(chuàng)新，循環(huán)發(fā)展

堅持機制創(chuàng)新原則，推動林業(yè)循環(huán)發(fā)展，在提升森林生態(tài)價值的同時，使林農(nóng)能夠在較短的生產(chǎn)周期內(nèi)，以較少的投入獲取較高的收益，真正做到“不砍樹、也致富”。

（二）林下經(jīng)濟項目資金管理的必要性

1.提高資金使用效益，實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展

加強林下經(jīng)濟項目資金的管理，大力發(fā)展林下經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，是增加林農(nóng)收入的有效途徑，將有效的縮短林業(yè)生產(chǎn)的周期，增加林業(yè)的附加值，在較短的時間內(nèi)實現(xiàn)較好的收益，加大對森林資源的保護力度，實現(xiàn)林業(yè)的可持續(xù)和再循環(huán)發(fā)展。

2.規(guī)范資金使用 ，防范違規(guī)違紀行為

加強林下經(jīng)濟項目資金的管理，明確資金分配原則、使用范圍、申報執(zhí)行程序等，將規(guī)范林下項目資金的使用，防范各種舞弊違規(guī)行為。

二、林下經(jīng)濟項目資金管理的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）項目實施不及時，資金存在跨年度支付情況

目前，雖然林下經(jīng)濟項目儲備量較為充足，但等到項目通過審批落實后，部分項目經(jīng)營單位卻不能及時開展項目建設(shè)，或項目已施工，但因完成質(zhì)量差而無法通過驗收，導致資金在林業(yè)部門賬上滯留，錯過項目有效實施時間，資金作用得不到充分發(fā)揮，影響林業(yè)部門的資金績效評價。

（二）項目產(chǎn)出效益低 ，資金使用效益不佳

經(jīng)過幾年的宣傳，各地負責林下經(jīng)濟的業(yè)務(wù)部門都在林下經(jīng)濟項目儲備工作上下了一定功夫，一般不會再出現(xiàn)林下經(jīng)濟項目實施初期發(fā)生資金滯留、無項目可對接的情況。但是，在項目儲備數(shù)量上去的同時，項目產(chǎn)出效益卻不理想，甚至部分項目在補助后一兩年即銷聲匿跡，比如2017年我縣補助了3家紫山藥引種建設(shè)項目，到2019年回訪時，因我縣雨季較長的氣候原因?qū)е伦仙剿幦菀赘癄€，而不再繼續(xù)生產(chǎn)。

（三）補助標準更新不及時，存在偏高或偏低現(xiàn)象

一般省級林業(yè)經(jīng)濟專項資金管理辦法明確了資金重點扶持對象及主要用途等，并要求縣級林業(yè)部門必須加強專項資金管理，會同財政部門結(jié)合實際情況制定專項資金管理實施辦法，對資金補助范圍、補助對象、補助程序、補助方法等各方面作出具體規(guī)定，但是有些縣級主管部門資金管理實施辦法制定后就一直未修改，因市場變化等因素，補助標準和實際投資成本之間會存在一定差距，造成業(yè)主參與積極性不高或部分業(yè)主變相套取項目資金的現(xiàn)象。

（四）參與人員結(jié)構(gòu)單一，技術(shù)力量薄弱

目前林下經(jīng)濟項目資金一般歸口各級林業(yè)部門管理，而資金補助的對象除了有傳統(tǒng)的林下種植外，還補充了林下養(yǎng)殖、林產(chǎn)品采集加工和森林景觀利用，項目的經(jīng)營模式由原來單一的利用樹木的模式轉(zhuǎn)向樹木、林地、森林景觀等綜合利用的模式，僅靠林業(yè)科技人員難以適應目前林下經(jīng)濟發(fā)展的需求，無法對項目業(yè)主提供科學有效的技術(shù)指導，不利于林下產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。以我縣為例，目前發(fā)展比較好的林下養(yǎng)殖主要為林下養(yǎng)蜂、林下種植主要為仿野生狀態(tài)下的金線蓮、鐵皮石斛、黃精和竹蓀，其他項目則較為零散，經(jīng)營水平處在較低的水平。

（五）部分項目檔案資料缺失，保管不完善

涉及林下經(jīng)濟發(fā)展項目的申報、復核、批復、公示、具體實施方案、實施方案變更、現(xiàn)場調(diào)查、實施合同以及竣工驗收等檔案部分資料缺失，沒能及時完整收集并規(guī)范裝檔，所存檔案資料不能反體現(xiàn)整個建設(shè)項目的實施全過程，無法佐證林業(yè)項目資金使用的合法性和真實性。

三、完善林下經(jīng)濟項目資金管理的對策

（一）強化對落地項目的日常管理，建立企業(yè)信用評級制度

應加強落地項目的日常管理，定期檢測項目的實施進度，對項目進行全程跟蹤和監(jiān)督，了解項目存在的問題，及時反饋，針對建設(shè)進度偏慢的項目查找原因，尋求對策，使項目在有效實施時間內(nèi)順利完工，避免資金的滯留。同時可對企業(yè)建立信用評級制度，除不可抗力因素外，對未能在年度內(nèi)完成項目建設(shè)并通過驗收的責任單位進行定級，將定級為差評的企業(yè)列入失信企業(yè)名單，并取消其三年內(nèi)林業(yè)項目申報資格，加大其拖延施工進度的違約成本。

（二）加強項目篩選，嚴格把控項目質(zhì)量

選擇優(yōu)質(zhì)的林下經(jīng)濟項目，是林下經(jīng)濟發(fā)展成功的關(guān)鍵，加強篩選，嚴格把控，力求入庫項目都能“有投必有產(chǎn)，有產(chǎn)必有效”?；鶎恿謽I(yè)部門在充足林下經(jīng)濟備選項目的同時，應該加強入庫項目的篩選工作，做好專項資金管理的事前控制 。具體需要把握以下幾個要求 ：1.結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，盡量扶持當?shù)貧v史悠久，發(fā)展相對成熟的林下特色產(chǎn)業(yè);2.對引進新品種項目，應持謹慎態(tài)度，盡量在試驗成功的基礎(chǔ)上予以考慮入庫;3.選擇易復制，可推廣項目，為林農(nóng)增產(chǎn)增收起到示范作用;4.平衡經(jīng)濟效益和生態(tài)發(fā)展之間的關(guān)系，盡管部分項目經(jīng)濟效益良好，但對環(huán)境有一定破壞的項目應予以取消。

在嚴控入庫關(guān)的基礎(chǔ)上，對入庫項目按照發(fā)展?jié)摿M行科學排序，建立動態(tài)管理機制，既充分利用林下資源，鼓勵林農(nóng)從事林下經(jīng)濟發(fā)展，有效實現(xiàn)林業(yè)資源的共享、循環(huán)發(fā)展、增加林業(yè)產(chǎn)出、提高林農(nóng)收入，又高度重視生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，保護生態(tài)資源不被破壞，使林下項目資金發(fā)揮最佳效益。

（三）完善林下經(jīng)濟補貼政策，及時更新具體項目補助標準

根據(jù)省級以上林業(yè)資金管理辦法和林下經(jīng)濟專項資金管理辦法，縣級財政和林業(yè)林業(yè)部門應該每年制定具體的林下經(jīng)濟項目實施方案，明確補助對象、補助方法獎代補、項目申報條件、項目申報程序、補助標準、檢查驗收及資金撥付程序。同時資金補助方案年限一般不宜超過兩年，特別是具體項目的補助標準，應根據(jù)市場的變化，及時調(diào)整年度細化的單項補助標準金額，盡量做到既能促進項目業(yè)主的積極性，又防止部分業(yè)主“為資金而項目”，變相套取項目資金的問題。

（四）組建跨部門科技人員隊伍，加強技術(shù)支持

建議由縣里出臺政策，組建跨部門科技人才隊伍，針對林下經(jīng)濟復合經(jīng)營的模式，邀請林業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游、住建等多部門的專業(yè)技術(shù)人才加入到林下經(jīng)濟的指導隊伍中來，除了加強對現(xiàn)有林業(yè)技術(shù)人員進行培訓和繼續(xù)教育外，還要引入新的如森林康養(yǎng)、森林旅游、特種養(yǎng)殖等新領(lǐng)域人才補充進來，爭取林下經(jīng)濟項目建設(shè)一個，成功一個，不斷壯大林下企業(yè)經(jīng)濟實力，取到帶頭示范和輻射的作用，切實提高林下經(jīng)濟效益，增加林農(nóng)的收入。

（五）建立健全項目檔案管理制度，專人保管

縣級林業(yè)部門必須建立健全林下經(jīng)濟項目檔案管理制度，做到專人保管，同時對相關(guān)人員進行檔案管理培訓和指導，確保項目資料完整、規(guī)范地進行歸檔，能夠體現(xiàn)整個建設(shè)項目的實施全過程，對資金使用的真實性和合規(guī)性提供有力證據(jù)。需要特別注重對項目申報材料、項目批復、公示、實施方案、項目資金管理實施辦法、變更設(shè)計、現(xiàn)場勘驗、實施合同以及竣工驗收等資料的整理建檔和保管工作。

四、結(jié)論

本文闡述了林下經(jīng)濟項目資金的特點及管理必要性，針對目前林下經(jīng)濟項目資金管理中存在的項目實施不及時、產(chǎn)出效益低、補貼標準更新不及時、技術(shù)力量薄弱、項目檔案資料的保管不完善等問題，本文從五個方面提出對策，具體包括強化對落地項目的日常管理，建立企業(yè)信用評級制度;加強篩選，嚴格把控，提高入庫項目質(zhì)量;完善林下經(jīng)濟補貼政策，及時更新具體項目補助標準;組建跨部門科技人員隊伍，加強技術(shù)支持;建立健全項目檔案管理制度 ，專人保管。總之，加強林下經(jīng)濟項目資金的管理，必將提高林下經(jīng)濟專項資金的使用效益，促進林業(yè)可循環(huán)發(fā)展，提升森林生態(tài)價值。

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（作者單位：屏南縣林業(yè)局）