內(nèi)部治理視角下獨(dú)立學(xué)院章程文本的比較分析

陳冬

[摘 要]課題組通過(guò)對(duì)江蘇省10所獨(dú)立學(xué)院章程文本內(nèi)容進(jìn)行梳理和比較分析，研究和探討了獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理問(wèn)題，并嘗試對(duì)獨(dú)立學(xué)院章程建設(shè)與內(nèi)部治理提出一些思考。

[關(guān)鍵詞]獨(dú)立學(xué)院;內(nèi)部治理;高校章程

[中圖分類號(hào)] G64 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 2095-3437（2020）12-0023-06

隨著高校擴(kuò)招和高等教育大眾化、普及化的推進(jìn)，我國(guó)獨(dú)立學(xué)院作為高等教育的重要組成部分得到了快速發(fā)展。江蘇是最早開(kāi)始探索獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)模式的省份之一。2017年，江蘇省共有獨(dú)立學(xué)院25所，數(shù)量居全國(guó)第一。2017年江蘇省《關(guān)于加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院規(guī)范發(fā)展的意見(jiàn)》要求獨(dú)立學(xué)院完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范合作辦學(xué)協(xié)議，修訂完善章程，這與黨的十九大提出的“加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”不謀而合。

獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理就是通過(guò)把高校內(nèi)部政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力等權(quán)力體系進(jìn)行合理分配，追求高校發(fā)展與治理過(guò)程中利益主體的共同參與，妥善解決相關(guān)問(wèn)題，推動(dòng)高校發(fā)展。獨(dú)立學(xué)院章程是進(jìn)行內(nèi)部治理的先決條件和條例規(guī)范，強(qiáng)化獨(dú)立學(xué)院章程建設(shè)對(duì)深化獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理機(jī)制改革，促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院依法辦學(xué)、建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度、健康持續(xù)發(fā)展都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。2008年《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》就明確提出獨(dú)立學(xué)院要依法設(shè)立章程，2018年《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）》又一次重申舉辦者要依法制定學(xué)校章程。因此，現(xiàn)今獨(dú)立學(xué)院章程建設(shè)現(xiàn)狀怎樣，如何通過(guò)獨(dú)立學(xué)院章程建設(shè)來(lái)完善其內(nèi)部治理值得研究。

一、江蘇省獨(dú)立學(xué)院章程的公開(kāi)情況

以2019年7月為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，筆者進(jìn)入江蘇省25所獨(dú)立學(xué)院官網(wǎng)，搜索公開(kāi)信息、制度匯編等內(nèi)容，章程的查詢情況如表1所示。能找到章程名目并能成功下載的有10所學(xué)校，占比40%，剩余15所學(xué)校要不是沒(méi)有章程下載名目就是有名目卻無(wú)法正常下載閱讀，占比60%。同時(shí)，筆者還通過(guò)官網(wǎng)查詢了南京大學(xué)、東南大學(xué)、南京理工大學(xué)、南京林業(yè)大學(xué)、常州大學(xué)、蘇州科技大學(xué)等江蘇省25所一本高校，找到章程名目并能成功下載的有24所，占比96%，只有南京審計(jì)大學(xué)能看到章程名目但未能正常下載。

由此分析，從章程的網(wǎng)上信息公開(kāi)情況來(lái)看，江蘇省獨(dú)立學(xué)院官網(wǎng)公開(kāi)程度低，明顯落后于一般重點(diǎn)公辦院校。很多獨(dú)立學(xué)院的章程建設(shè)一直處于“停滯”狀態(tài)，除了學(xué)校申報(bào)用一下后就被束之高閣。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為其是機(jī)密文件，不得公開(kāi)翻閱，更別談按章程辦事，因此導(dǎo)致章程的功用未能發(fā)揮。

二、江蘇省10所獨(dú)立學(xué)院章程綱目的比較分析

鑒于江蘇全省25所獨(dú)立學(xué)院的數(shù)量過(guò)大，網(wǎng)上搜索也只查詢到10所學(xué)校公開(kāi)了章程，故本文選取該10所學(xué)院作為主要的調(diào)查樣本，以小見(jiàn)大分析江蘇省獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理中的章程建設(shè)情況。具體樣本對(duì)象為：東南大學(xué)成賢學(xué)院（簡(jiǎn)稱成賢學(xué)院）、南京信息工程大學(xué)濱江學(xué)院（簡(jiǎn)稱濱江學(xué)院）、南京師范大學(xué)中北學(xué)院（簡(jiǎn)稱中北學(xué)院）、南京師范大學(xué)泰州學(xué)院（簡(jiǎn)稱南師泰院）、南京財(cái)經(jīng)大學(xué)紅山學(xué)院（簡(jiǎn)稱紅山學(xué)院）、南京醫(yī)科大學(xué)康達(dá)學(xué)院（簡(jiǎn)稱康達(dá)學(xué)院）、江蘇師范大學(xué)科文學(xué)院（簡(jiǎn)稱科文學(xué)院）、江蘇大學(xué)京江學(xué)院（簡(jiǎn)稱京江學(xué)院）、蘇州科技大學(xué)天平學(xué)院（簡(jiǎn)稱天平學(xué)院）、蘇州大學(xué)應(yīng)用技術(shù)學(xué)院（簡(jiǎn)稱蘇大應(yīng)用），10所獨(dú)立學(xué)院章程綱目統(tǒng)計(jì)情況詳見(jiàn)表2。

由此分析，部分學(xué)院的章程內(nèi)容設(shè)置過(guò)于簡(jiǎn)單、內(nèi)容不夠全面，一些非常重要的內(nèi)容未體現(xiàn)在章節(jié)中或者一筆帶過(guò)，在章程正文中亦不曾提起。

三、江蘇省10所獨(dú)立學(xué)院章程中治理決策方面的比較分析

獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理內(nèi)容主要分為決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督4個(gè)部分。10所獨(dú)立學(xué)院在章程中明確表示董事會(huì)（理事會(huì)）為本校的決策機(jī)構(gòu)。

1.董事會(huì)（理事會(huì)）人員組成的情況。據(jù)表3可知，1所學(xué)校未規(guī)定董事會(huì)（理事會(huì)）成員總數(shù)，2所學(xué)校未規(guī)定董事會(huì)（理事會(huì)）成員的來(lái)源構(gòu)成。董事會(huì)（理事會(huì)）的成員組成主要有舉辦者（包括出資者）、院長(zhǎng)、黨委書(shū)記、教職工代表、社會(huì)中立人士，有些學(xué)校規(guī)定得非常明確，有些學(xué)校則規(guī)定得較寬泛。

2.董事會(huì)（理事會(huì)）職權(quán)的情況。從表4可得知，10所學(xué)院全部都對(duì)董事會(huì)（理事會(huì)）審議本校計(jì)劃、制度、院長(zhǎng)管理、編制預(yù)決算職權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，60%～90%的學(xué)院規(guī)定了章程修訂、學(xué)院變更終止、機(jī)構(gòu)設(shè)置、罷免增補(bǔ)理事、制訂報(bào)酬等職權(quán)，30%～40%的學(xué)院還設(shè)置了管理層考評(píng)、資產(chǎn)管理、籌借辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、教育教學(xué)問(wèn)題管理的職權(quán)。

由此分析，整體看，有些院校對(duì)董事會(huì)（理事會(huì)）的組成規(guī)定不夠全面、明確和細(xì)化，職權(quán)表述大同小異，甚至還存在如章程修訂、學(xué)院變更終止、機(jī)構(gòu)設(shè)置等部分重要職權(quán)缺失的情況。

四、江蘇省10所獨(dú)立學(xué)院章程中治理執(zhí)行方面的比較分析

1.院長(zhǎng)（校長(zhǎng)）管理層。10所獨(dú)立學(xué)院章程中的執(zhí)行高層機(jī)構(gòu)全部采用院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，中北學(xué)院、南師泰院、天平學(xué)院還專門(mén)設(shè)置了管理層條目，規(guī)定學(xué)院管理層由院長(zhǎng)、書(shū)記、副書(shū)記、副院長(zhǎng)及其他主要管理人員組成，是董事會(huì)（理事會(huì)）下設(shè)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)學(xué)院的業(yè)務(wù)工作和運(yùn)行管理。由表5可知，90%以上高校都賦予院長(zhǎng)組織實(shí)施董事會(huì)（理事會(huì)）決議、實(shí)施發(fā)展規(guī)劃、制訂實(shí)施工作計(jì)劃、日常教學(xué)行政管理工作、任免教職員工的權(quán)限，總結(jié)的14項(xiàng)職權(quán)中有11項(xiàng)職權(quán)70%以上的學(xué)院都進(jìn)行了設(shè)置，部分學(xué)院還設(shè)置了代表學(xué)院簽署相關(guān)文件、特別裁決權(quán)和處置權(quán)。

2.其他部門(mén)。以院長(zhǎng)（校長(zhǎng)）為核心的管理層之外還有很多執(zhí)行部門(mén)，部分高校在章程中進(jìn)行了明確規(guī)定，尤以南師泰院、中北學(xué)院、康達(dá)學(xué)院3所高校凸顯。南師泰院章程規(guī)定設(shè)置黨政管理機(jī)構(gòu)（中國(guó)共產(chǎn)黨基層黨組織）、群團(tuán)組織（工會(huì)、共青團(tuán)、學(xué)生會(huì)）、教學(xué)單位（二級(jí)院、系、部）和其他機(jī)構(gòu)（行政、黨委工作專門(mén)領(lǐng)導(dǎo)小組或?qū)ｉT(mén)委員會(huì)），并細(xì)化相關(guān)要求。中北學(xué)院章程規(guī)定建立、加強(qiáng)與健全中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)的基層組織，成立學(xué)生會(huì)，設(shè)置由各學(xué)科專家和相關(guān)管理干部組成的學(xué)術(shù)委員會(huì)、教學(xué)委員會(huì)、學(xué)位評(píng)定委員會(huì)、職稱評(píng)定委員會(huì)等學(xué)術(shù)組織，建立教職工代表大會(huì)制度，舉辦黨政聯(lián)席會(huì)與院長(zhǎng)辦公會(huì)，設(shè)立內(nèi)部行政管理機(jī)構(gòu)。

由此分析，少部分學(xué)院章程文本專門(mén)設(shè)置了執(zhí)行管理層或管理體制的章節(jié)綱目，介紹也相對(duì)詳細(xì)，非常重視內(nèi)部治理的管理層和職能部門(mén)，但有很多學(xué)院并無(wú)專門(mén)的章節(jié)，對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)、教學(xué)委員會(huì)、學(xué)位評(píng)定委員會(huì)、職稱評(píng)定委員會(huì)等學(xué)術(shù)組織的重視度也不夠，只有30%的院校重點(diǎn)規(guī)定了這部分組織。

五、江蘇省10所獨(dú)立學(xué)院章程中其他治理參與主體的情況

1.黨組織。2014年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)和明確黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是黨對(duì)國(guó)家舉辦的高校實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的根本制度。同樣，獨(dú)立學(xué)院的黨組織定位也值得研究，從表6可知，50%的學(xué)院在章程中提及黨組織的設(shè)置、定性與職權(quán)等，但還有50%的院校對(duì)此并無(wú)相關(guān)規(guī)定。

2.教職工與學(xué)生。教職工與學(xué)生，是獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理中非常重要的主體，是決策最基層的執(zhí)行力量，更是決策執(zhí)行的直接反饋。如何提高學(xué)生與教職工的參與度、參與效果、參與滿意度等，直接反映該校內(nèi)部治理水平與效果。

在10所獨(dú)立學(xué)院章程文本中，60%的學(xué)院并未提及教職工主體，只有中北學(xué)院、南師泰院、康達(dá)學(xué)院、蘇大應(yīng)用、成賢學(xué)院4個(gè)院校在章程中體現(xiàn)。其中南師泰院、康達(dá)學(xué)院的章程中對(duì)教職工主體規(guī)定的內(nèi)容最為詳細(xì)，既涉及學(xué)院對(duì)教職工的重視態(tài)度、管理制度，也重點(diǎn)提到教職工的權(quán)利與義務(wù)。如康達(dá)學(xué)院章程中提到：“教師是康達(dá)學(xué)院辦學(xué)的主體，學(xué)院應(yīng)尊師重教，以提高教師素質(zhì)，改善教師的工作條件和生活待遇為重點(diǎn)，做好教師職務(wù)評(píng)聘、教職工聘用考核等管理制度，積極維護(hù)學(xué)術(shù)民主和學(xué)術(shù)自由，弘揚(yáng)優(yōu)良校風(fēng)、教風(fēng)和學(xué)風(fēng)，堅(jiān)決反對(duì)和制止各種形式、各種程度的學(xué)術(shù)腐敗和學(xué)術(shù)不正之風(fēng)。”特別值得一提的是，南師泰院、康達(dá)學(xué)院在教職工權(quán)利中規(guī)定“可以知悉學(xué)校改革、建設(shè)和發(fā)展及關(guān)涉切身利益的重大事項(xiàng)，可以參與民主管理和民主監(jiān)督，對(duì)學(xué)校工作提出意見(jiàn)和建議”，這對(duì)獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理的開(kāi)展具有重要的意義，詳見(jiàn)表7。

從表8梳理情況看，與教職工主體情況有些類似，只有中北學(xué)院、南師泰院、康達(dá)學(xué)院、蘇大應(yīng)用四所學(xué)院對(duì)學(xué)生主體權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。其中有2所學(xué)院提到學(xué)生的概念界定，提到學(xué)生是指享有學(xué)籍的。只有1所學(xué)院規(guī)定學(xué)生可以參與學(xué)校管理，對(duì)學(xué)校與學(xué)生權(quán)益相關(guān)事務(wù)享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3.監(jiān)事會(huì)。要想獨(dú)立學(xué)院依法治校，依章治校，缺少不了組織監(jiān)督和民主監(jiān)督。監(jiān)事會(huì)是獨(dú)立學(xué)院最直接的、權(quán)力最高的專門(mén)監(jiān)督部門(mén)，是分權(quán)與制衡的核心部門(mén)，是防止獨(dú)立學(xué)院滋生腐敗最直接有力的武器。

從表9可以看出，80%的學(xué)院設(shè)置了監(jiān)事會(huì)，監(jiān)事人數(shù)與組成規(guī)定不一，其中成賢學(xué)院、康達(dá)學(xué)院對(duì)組成人群及數(shù)量有明確規(guī)定，濱江學(xué)院、紅山學(xué)院、科文學(xué)院都提到“監(jiān)事在舉辦者（包括出資者）、本單位從業(yè)人員或有關(guān)單位推薦的人選中產(chǎn)生”，但文中提到的“有關(guān)單位”并不明確。中北學(xué)院提到的“監(jiān)事由舉辦者委派、學(xué)院職工中產(chǎn)生或更換”，但后又提到“監(jiān)事中的教職工代表、學(xué)生代表不少于 1 人”，有一定的歧義，不過(guò)其是唯一提到監(jiān)事中有學(xué)生代表的。從表10可知，各學(xué)院關(guān)于監(jiān)事會(huì)職權(quán)規(guī)定都是大同小異，都提到了前3個(gè)職權(quán)，只有成賢學(xué)院、康達(dá)學(xué)院沒(méi)有規(guī)定監(jiān)事會(huì)可以列席董事會(huì)（理事會(huì)）會(huì)議，同時(shí)成賢學(xué)院還規(guī)定對(duì)違反法律、法規(guī)、學(xué)院章程或舉辦方指令的董事、院長(zhǎng)，監(jiān)事會(huì)有提出罷免建議的權(quán)力。

綜上可知，江蘇省獨(dú)立學(xué)院章程中對(duì)黨組織主體的重視度不夠，很多高校并未提及。在教職工與學(xué)生參與主體這塊，重視性也非常差，保障內(nèi)容不夠全面，程序保障性也較低。但可喜的是，還有少部分學(xué)院的章程中非常重視教職工與學(xué)生在高校內(nèi)部治理中的參與價(jià)值，并明確了相關(guān)參與權(quán)利。在監(jiān)事會(huì)主體方面，大部分院校都明確了機(jī)構(gòu)、人員和職權(quán)，但也發(fā)現(xiàn)部分院校并未按照國(guó)家和高校內(nèi)部治理的需要設(shè)置，或是設(shè)置了卻只是個(gè)擺設(shè)。

六、江蘇省10所獨(dú)立學(xué)院章程中資產(chǎn)管理方面的比較分析

經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)管理制度是獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理客體的重要內(nèi)容，決定著高校教育、教學(xué)、科研、教職工待遇、廉政等方面的發(fā)展。

從表11看，10所學(xué)院都對(duì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源、財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理制度、稅務(wù)會(huì)計(jì)監(jiān)督、教職工待遇4個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定，80%的學(xué)院對(duì)經(jīng)費(fèi)用途規(guī)定“不得分紅、換屆或更換法定代表人之前進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)”進(jìn)行了要求。只有20%的學(xué)院規(guī)定了舉辦者是否可以要求取得回報(bào)，如康達(dá)學(xué)院規(guī)定“舉辦者不要求取得回報(bào)”，成賢學(xué)院規(guī)定“學(xué)院在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他必需的費(fèi)用后，舉辦方可以根據(jù)國(guó)家的相關(guān)規(guī)定從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”，蘇大應(yīng)用雖未規(guī)定，但是明確要求“學(xué)院在學(xué)費(fèi)收入中提取不少于5%的資金用于教師隊(duì)伍建設(shè)，提取10%的資金作為學(xué)院發(fā)展基金，用于學(xué)校的建設(shè)、維護(hù)和教學(xué)設(shè)備的添置、更新”。另外，濱江學(xué)院、 科文學(xué)院提到“捐贈(zèng)人有權(quán)查詢捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)使用、管理情況并提出意見(jiàn)和建議”，成賢學(xué)院還提到“學(xué)院不得以學(xué)院財(cái)產(chǎn)為任何單位或個(gè)人提供任何形式的擔(dān)?！薄?/p>

由此分析，江蘇省獨(dú)立學(xué)院章程中財(cái)產(chǎn)管理方面對(duì)相關(guān)基本問(wèn)題都有規(guī)定，部分學(xué)院非常重視學(xué)院發(fā)展，非常詳細(xì)地規(guī)定了辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的比率保證教育教學(xué)。但也還存在一定問(wèn)題，如“對(duì)舉辦者是否可以要求取得回報(bào)”這一涉及獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)性質(zhì)和分類轉(zhuǎn)型的重要問(wèn)題并未規(guī)定。

七、內(nèi)部治理視角下推動(dòng)獨(dú)立學(xué)院章程文本建設(shè)的思考

通過(guò)對(duì)江蘇省獨(dú)立學(xué)院章程文本建設(shè)現(xiàn)狀的比較分析，筆者有些淺薄的思考。獨(dú)立學(xué)院在快速發(fā)展與轉(zhuǎn)設(shè)的轉(zhuǎn)折期，內(nèi)部治理的問(wèn)題急需解決，可從重視、更新完善、公開(kāi)章程并按章程管理執(zhí)行著手，多元利益主體參與，優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，保障師生權(quán)益，加強(qiáng)監(jiān)督，提高學(xué)院聲譽(yù)，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立學(xué)院的內(nèi)涵式發(fā)展。

1.獨(dú)立學(xué)院須提高對(duì)章程的重視。制定章程是法律規(guī)范的強(qiáng)硬規(guī)定，同時(shí)也是獨(dú)立學(xué)院發(fā)展前進(jìn)的必經(jīng)之路與重要制度保障，獨(dú)立學(xué)院須提高對(duì)高校這一“憲法”的重視，從制度上引導(dǎo)高校治理優(yōu)化，從戰(zhàn)略上推動(dòng)創(chuàng)建省一流或國(guó)家一流高校。

2.獨(dú)立學(xué)院須更新、完善章程，明確辦學(xué)性質(zhì)，凸顯自身特色。獨(dú)立學(xué)院應(yīng)該根據(jù)最新國(guó)家政策要求，遵循社會(huì)發(fā)展和教育新趨勢(shì)，在高校分類管理背景下，明確辦學(xué)是營(yíng)利性還是非營(yíng)利性的性質(zhì)，進(jìn)而相應(yīng)調(diào)整內(nèi)部治理管理規(guī)定，突出重點(diǎn)，凝練本校特色。

3.獨(dú)立學(xué)院須公開(kāi)章程，突出保障師生權(quán)益，嚴(yán)格依章治校，加強(qiáng)監(jiān)督規(guī)范內(nèi)部治理。在信息化的社會(huì)中，遮遮掩掩保守的態(tài)度已經(jīng)被社會(huì)所鄙棄，也不符合法律條文規(guī)定，章程屬于機(jī)密文件的思想不應(yīng)再出現(xiàn)。師生在獨(dú)立學(xué)院中占絕對(duì)數(shù)量，獨(dú)立學(xué)院在后續(xù)更新完善章程時(shí)必須重視師生權(quán)益條款的規(guī)定，并加強(qiáng)程序化保障。同時(shí)，對(duì)于決策和執(zhí)行主體，獨(dú)立學(xué)院要實(shí)施上下內(nèi)外結(jié)合，監(jiān)督其是否依章而行，并建設(shè)完善的反饋、調(diào)查、修正和懲罰機(jī)制。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

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