后疫情時(shí)代地方政府深化預(yù)算績(jī)效管理改革的目標(biāo)、特征與對(duì)策

何文盛 包睿男

摘 ?要： 后疫情時(shí)代的新形勢(shì)新挑戰(zhàn)，對(duì)地方政府施行預(yù)算績(jī)效管理是阻力還是推力，深化預(yù)算績(jī)效改革的目標(biāo)較疫情前產(chǎn)生了哪些變化，采用怎樣的針對(duì)性對(duì)策以匹配后疫情時(shí)代的預(yù)算管理新特征，值得深入探討。疫情引致的財(cái)政收支張力能夠轉(zhuǎn)換為推動(dòng)地方政府重視預(yù)算績(jī)效的動(dòng)力，有助于地方政府進(jìn)一步重視財(cái)政資金的配置效率與使用效益，預(yù)算績(jī)效管理在后疫情時(shí)代更具有實(shí)行的價(jià)值和必要性。在新動(dòng)力引擎的作用下，地方政府需要對(duì)深化預(yù)算績(jī)效管理改革的思路進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)后疫情時(shí)代的社會(huì)局面變化，同時(shí)進(jìn)一步提升我國(guó)預(yù)算績(jī)效改革成效與治理效能。

關(guān)鍵詞： 后疫情時(shí)代;預(yù)算績(jī)效管理;必要性;思路調(diào)整;治理效能

引 ?言

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)增大的形勢(shì)下，2020年初爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情無(wú)疑雪上加霜，沖擊了從中央到各級(jí)地方政府的財(cái)政能力。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2020年2月，我國(guó)制造業(yè)PMI僅為35.7%，比上月同比下降14.3%;非制造業(yè)PMI僅為29.6%，比上月下降24.5%;綜合PMI為28.9%，比上月下降24.1%[1]。三項(xiàng)數(shù)據(jù)均大幅下跌，對(duì)經(jīng)濟(jì)、生活、社會(huì)運(yùn)行秩序的沖擊遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了2003年的“非典”。此外，由于疫情擴(kuò)散正值中國(guó)傳統(tǒng)新春佳節(jié)，以往在此階段處于黃金期的旅游、交通、餐飲等行業(yè)遭遇“滑鐵盧”。2月底，全國(guó)服務(wù)業(yè)生產(chǎn)指數(shù)同比下降13個(gè)百分點(diǎn)，下屬行業(yè)中除金融業(yè)、信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)等少數(shù)行業(yè)正增長(zhǎng)外，其余行業(yè)均不同程度下降。經(jīng)濟(jì)沖擊不僅來(lái)源于內(nèi)部環(huán)境，也受外部因素的影響。與中國(guó)經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的很多國(guó)家，包括美國(guó)、日本、韓國(guó)、意大利、伊朗等疫情蔓延趨勢(shì)愈演愈烈，截至九月中旬，美國(guó)新冠肺炎確診人數(shù)已經(jīng)超六百萬(wàn)例，是我國(guó)累計(jì)確診人數(shù)的幾十倍。這些國(guó)家作為我國(guó)中間品和資本品進(jìn)口的主要來(lái)源國(guó)，生產(chǎn)的相當(dāng)一部分產(chǎn)品在短期內(nèi)很難被替代，全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈循環(huán)受損等外部環(huán)境也會(huì)影響中國(guó)的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

相較以往的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，這次新冠疫情對(duì)各行各業(yè)產(chǎn)生巨大的沖擊，短期內(nèi)形成的經(jīng)濟(jì)下滑趨勢(shì)為改革開(kāi)放40年以來(lái)所罕見(jiàn)，來(lái)自國(guó)內(nèi)外的沖擊對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的影響具有較強(qiáng)的時(shí)間延滯。朱軍等利用動(dòng)態(tài)隨機(jī)一般均衡模型（DSGE）預(yù)測(cè)，新冠疫情將造成30期內(nèi)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下降10%[2]。在各種經(jīng)濟(jì)不利因素同期疊加的影響下，我國(guó)地方財(cái)政正面臨著財(cái)政收入增速銳減、財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)、地方債務(wù)規(guī)模顯著擴(kuò)張、隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控難度加劇、財(cái)政可持續(xù)發(fā)展后勁不足等一系列艱巨挑戰(zhàn)，并突出地表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，以稅收收入為主要來(lái)源的地方性公共財(cái)政受到直接影響，財(cái)政汲取能力大幅降低;另一方面，要利用有限的公共預(yù)算資金支持受到疫情嚴(yán)重影響的行業(yè)復(fù)蘇?！耙粶p一加”使得原本就比較突出的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)矛盾更趨緊張。因此，后疫情時(shí)代我國(guó)各級(jí)地方政府在面臨“收入減少、支出增加”的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的同時(shí)，還要確保中央為應(yīng)對(duì)疫情沖擊、加快經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇制定的“六穩(wěn)六保”政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，這對(duì)我國(guó)的地方政府預(yù)算管理提出了新的目標(biāo)與要求。

發(fā)展環(huán)境越是嚴(yán)峻復(fù)雜，越要堅(jiān)定不移深化改革[3]。面對(duì)后疫情時(shí)代逐漸顯現(xiàn)的地方財(cái)政危機(jī)，切準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的阻點(diǎn)和痛點(diǎn)，在有限的公共財(cái)力支撐下運(yùn)用科學(xué)方法用好每一分錢(qián)，提高財(cái)政資金的使用效益極為必要。面對(duì)前所未有的挑戰(zhàn)，地方政府不僅要對(duì)支出進(jìn)行更為精細(xì)化管理與控制，更要對(duì)公共財(cái)政支出的綜合效果負(fù)責(zé)，通過(guò)全面深化預(yù)算管理體制機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)“精打細(xì)算”“提質(zhì)增效”的目標(biāo)，以此次疫情為契機(jī)加快地方政府全面實(shí)施績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算分配與管理模式。后疫情時(shí)代預(yù)算績(jī)效管理除了是一種對(duì)支出效率進(jìn)行評(píng)估的工具，更成了助力地方財(cái)政回暖、維持社會(huì)健康穩(wěn)定的催化劑[4]。不僅不能以財(cái)力減少為借口，使初步建立的預(yù)算績(jī)效管理模式流于形式乃至倒退，更要使其在更大范圍內(nèi)、更高層次上發(fā)揮應(yīng)有的功能以體現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理改革的基本價(jià)值與實(shí)踐必要性。甚而，全面預(yù)算績(jī)效管理將在某種程度上成為彰顯后疫情時(shí)代的地方政府治理效能、加快財(cái)政治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要機(jī)制?；诖?，本文力圖探索后疫情時(shí)代背景下如何通過(guò)深化預(yù)算績(jī)效管理改革構(gòu)建績(jī)效預(yù)算的基本途徑，幫助地方政府有效破解我國(guó)預(yù)算管理中長(zhǎng)期存在的結(jié)構(gòu)性矛盾，以預(yù)算績(jī)效管理為“切口”，加快實(shí)現(xiàn)推動(dòng)財(cái)政治理能力提升的基本目標(biāo)。

一、疫情前我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革回顧與現(xiàn)狀

績(jī)效預(yù)算改革是我國(guó)繼部門(mén)預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)集中收付體制改革和政府采購(gòu)改革之后開(kāi)展的最重要、也是持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的財(cái)政預(yù)算改革。盡管目前從改革成效看與美國(guó)、英國(guó)、新西蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家仍存在一定差距，但考慮到績(jī)效預(yù)算改革在西方已推行接近半個(gè)世紀(jì)，而我國(guó)績(jī)效預(yù)算從2003年中央提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”算起僅有十多年的歷史，無(wú)論從改革的整體設(shè)計(jì)、目標(biāo)、方式、力度還是成效上都取得了長(zhǎng)足發(fā)展，體現(xiàn)出典型的“中國(guó)特色”與“中國(guó)速度”。部分東部發(fā)達(dá)省市如廣東、江蘇、上海等地不斷通過(guò)探索新模式，以績(jī)效結(jié)果反饋提升財(cái)政資金使用效益，使預(yù)算管理從之前的“人分錢(qián)”變?yōu)椤爸贫确皱X(qián)”，促進(jìn)了民主理財(cái)，積累了一定先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并在全國(guó)范圍內(nèi)得到了推廣[5]。目前，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理制度體系已初步建成，績(jī)效目標(biāo)已經(jīng)覆蓋了一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算中所有中央部門(mén)本級(jí)項(xiàng)目和中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，以及部分中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算項(xiàng)目，并建立了比較全面規(guī)范的績(jī)效指標(biāo)體系[6]。預(yù)算績(jī)效管理的加快鋪開(kāi)不僅明顯提升了財(cái)政資金的使用效益，減少了以往只注重資金投入而忽視預(yù)算管理過(guò)程和最終結(jié)果的傾向，而且逐漸內(nèi)化為各部門(mén)進(jìn)行內(nèi)部預(yù)算管理、提升預(yù)算實(shí)效的有效工具。2018年開(kāi)始，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》明確提出，要“加快建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”，標(biāo)志著我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理開(kāi)始從快速發(fā)展的單車(chē)道轉(zhuǎn)入評(píng)價(jià)覆蓋范圍持續(xù)拓展、預(yù)算績(jī)效管理實(shí)際效果逐漸擴(kuò)大的多車(chē)道，預(yù)算績(jī)效管理改革也逐步由事后績(jī)效評(píng)價(jià)延伸至全過(guò)程、全覆蓋，在縱向與橫向、深度與廣度上均得到了加強(qiáng)，我國(guó)下一步預(yù)算績(jī)效管理改革的方向得到進(jìn)一步的確認(rèn)。

Aaron Wildavsky認(rèn)為，“決定將稀缺資源分配給活動(dòng)A而非活動(dòng)B這一行為的本身就是一個(gè)政治過(guò)程”[7]。隨著我國(guó)新的預(yù)算績(jī)效管理改革步驟的不斷深化，預(yù)算績(jī)效管理遭遇到“瓶頸”，一些地方政府只講政績(jī)、不講效益，上有政策、下有對(duì)策的應(yīng)對(duì)方式造成了預(yù)算績(jī)效管理改革政策的懸浮與執(zhí)行的“內(nèi)卷化”。出現(xiàn)這種情況的原因一是由于我國(guó)績(jī)效預(yù)算改革遵循自上而下的路徑造成了地方政府被動(dòng)適應(yīng)改革的局面，存在著對(duì)于傳統(tǒng)預(yù)算管理的路徑依賴(lài)和對(duì)預(yù)算分配模式重構(gòu)的內(nèi)在抗力;二是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)在遵循基本事實(shí)的基礎(chǔ)上，必然會(huì)影響整個(gè)財(cái)政盤(pán)子的分配結(jié)構(gòu)，因此可能會(huì)遭遇來(lái)自某些既得利益者的阻力，表現(xiàn)為以財(cái)政能力弱無(wú)法深入推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理模式、質(zhì)疑第三方評(píng)價(jià)結(jié)果、部門(mén)內(nèi)部缺乏專(zhuān)業(yè)人才等為由推諉搪塞，抑制預(yù)算績(jī)效管理的應(yīng)有成效。上述種種原因造成了績(jī)效信息傳導(dǎo)有效性的逐級(jí)衰減，減弱了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算決策之間的關(guān)聯(lián)性，從而難以將預(yù)算績(jī)效管理的核心理念貫穿預(yù)算規(guī)劃和實(shí)施的全過(guò)程。

2020年2月，針對(duì)新冠肺炎疫情對(duì)我國(guó)影響逐步凸顯的現(xiàn)狀，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，宏觀政策重在逆周期調(diào)節(jié)，節(jié)奏和力度要能夠?qū)_疫情影響，防止經(jīng)濟(jì)運(yùn)行滑出合理區(qū)間，防止短期沖擊演變成趨勢(shì)性變化。此后，中央陸續(xù)出臺(tái)了一系列積極財(cái)政政策。今年5月，李克強(qiáng)總理在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上對(duì)后疫情時(shí)代的各項(xiàng)工作進(jìn)行了部署，再次強(qiáng)調(diào)基層政府會(huì)面臨因財(cái)稅收入銳減所導(dǎo)致的財(cái)政收支矛盾。此背景下，我們認(rèn)為，雖然此次新冠疫情對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了無(wú)法估量的負(fù)面影響，但地方政府可以通過(guò)創(chuàng)新理念轉(zhuǎn)“?！睘椤皺C(jī)”，把疫情影響下的財(cái)稅收入銳減困境轉(zhuǎn)化為加速地方政府全面深化預(yù)算績(jī)效管理改革的契機(jī)。通過(guò)體現(xiàn)中央財(cái)政政策的意圖，發(fā)揮各類(lèi)財(cái)政管理工具的作用，不斷促使地方政府提升預(yù)算績(jī)效管理的綜合能力，在既有的財(cái)政基礎(chǔ)上，形成后疫情時(shí)代我國(guó)地方政府全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的新思路與新路徑，進(jìn)而加快地方政府預(yù)算績(jī)效管理的改革進(jìn)程。

二、后疫情時(shí)代地方政府深化預(yù)算績(jī)效管理改革的目標(biāo)與必要性分析

有學(xué)者通過(guò)靜態(tài)推演分析，認(rèn)為新冠疫情的發(fā)生至少對(duì)我國(guó)各地財(cái)政經(jīng)濟(jì)形成了5波沖擊：對(duì)疫情初期的春節(jié)消費(fèi)的沖擊，沖擊波由春節(jié)消費(fèi)擴(kuò)大到一般消費(fèi)，再由消費(fèi)擴(kuò)大到生產(chǎn)（需求沖擊到供給沖擊的轉(zhuǎn)變），由企業(yè)到家庭的逆向沖擊（生產(chǎn)與需求同時(shí)下降），再由國(guó)內(nèi)到國(guó)際（隨后國(guó)際到國(guó)內(nèi)逆向沖擊）[8]。這些沖擊波造成2020年1至2月我國(guó)一般公共預(yù)算收入同比下降9.9%，對(duì)地方財(cái)政形成了巨大的挑戰(zhàn)?？梢哉f(shuō)，當(dāng)前財(cái)政收入規(guī)模擴(kuò)張率大幅下降使地方政府必須向支出績(jī)效管理要收入，不深化績(jī)效預(yù)算過(guò)不了日子。因此，這種挑戰(zhàn)既是一種壓力，也是一種動(dòng)力，催生出的預(yù)算改革思路，能夠倒逼地方政府運(yùn)用創(chuàng)新型的預(yù)算績(jī)效管理工具實(shí)現(xiàn)后疫情時(shí)代三大財(cái)政目標(biāo)：削減不必要的預(yù)算安排、實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出的精準(zhǔn)性、確保財(cái)政政策目標(biāo)的達(dá)成，即解決錢(qián)從哪里來(lái)、到哪里去、如何去的問(wèn)題。預(yù)算績(jī)效管理已然成為后疫情時(shí)代地方政府改革預(yù)算管理的必然選擇，地方政府進(jìn)一步深化預(yù)算績(jī)效管理改革的內(nèi)在邏輯如圖1所示。

圖1 后疫情時(shí)代地方政府深化預(yù)算績(jī)效改革必要性?xún)?nèi)在邏輯架構(gòu)

資料來(lái)源：作者自制（注：政策話(huà)語(yǔ)池中的表述摘錄自2020年5月22日李克強(qiáng)總理在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議《政府工作報(bào)告》中的講話(huà)。

1.深化預(yù)算績(jī)效管理是應(yīng)對(duì)財(cái)政收入銳減困境的必然要求

近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)增大，2019年我國(guó)一般公共預(yù)算收入同比增長(zhǎng)僅3.8%，比2018年同期增幅減少了2.4個(gè)百分點(diǎn)。疫情疊加影響更是造成一二月份全國(guó)范圍內(nèi)的停工停產(chǎn)，湖北等疫情重災(zāi)區(qū)除了醫(yī)療救助、生活供給外經(jīng)濟(jì)幾乎處于癱瘓狀態(tài)，一般公共預(yù)算收入同比負(fù)增長(zhǎng)31.3%[9]。事實(shí)上，除浙江、云南等個(gè)別省份實(shí)現(xiàn)了正增長(zhǎng)以外，其他所有省、直轄市、自治區(qū)在一二月份均處于負(fù)增長(zhǎng)階段。

面對(duì)地方政府財(cái)政收入降低等不利局面，“勒緊褲腰帶過(guò)日子”“把錢(qián)用在刀刃上”就成了財(cái)政托底的基本指針。收支張力轉(zhuǎn)換為倒逼地方政府重視績(jī)效預(yù)算的新動(dòng)力，除了開(kāi)源節(jié)流、培植財(cái)源，緩解財(cái)政收支壓力外，更要將目光轉(zhuǎn)向支出，通過(guò)支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，體現(xiàn)出財(cái)政資金的效用。疫情的影響對(duì)財(cái)政資金的配置效率和運(yùn)作效率提出了更高的要求，促使地方政府必須要重視績(jī)效評(píng)價(jià)，根據(jù)支出項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)來(lái)進(jìn)行預(yù)算分配，后疫情時(shí)代公共財(cái)政資金使用的新目標(biāo)與新要求恰好契合了績(jī)效預(yù)算理念。作為提高資金分配效率與使用效率的財(cái)政管理工具，績(jī)效預(yù)算本質(zhì)上就是根據(jù)投入—產(chǎn)出關(guān)系和項(xiàng)目的預(yù)期績(jī)效來(lái)確定資金分配。2020年，為緩沖疫情對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的沖擊，幫助地方政府和各個(gè)行業(yè)提振經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的信心，中央決定財(cái)政赤字規(guī)模比去年多增長(zhǎng)1萬(wàn)億，同時(shí)發(fā)行1萬(wàn)億元特別國(guó)債，2萬(wàn)億元全部通過(guò)特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制直達(dá)地方，目的就是在特殊時(shí)期利用特殊舉措扶持地方財(cái)政。這些有限的資金不僅需要用在亟待解決的難題上，還要產(chǎn)生盡可能高的效益來(lái)實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給最優(yōu)化。花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算資金使用的有效監(jiān)督和績(jī)效管理成為當(dāng)下經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的必由之路。

2.預(yù)算績(jī)效管理是確定重點(diǎn)領(lǐng)域扶持優(yōu)先級(jí)順序的重要依據(jù)

后疫情時(shí)代百業(yè)待興，除了“互聯(lián)網(wǎng)+”類(lèi)行業(yè)乘勢(shì)得到發(fā)展外，大多數(shù)行業(yè)都遭受了不小的沖擊，其中以交通運(yùn)輸、餐飲旅游、酒店住宿、電影院線(xiàn)等群體性消費(fèi)領(lǐng)域損失最為慘重，疫情對(duì)各行業(yè)的影響分析如表1所示。在這些行業(yè)領(lǐng)域中的各類(lèi)市場(chǎng)主體，首當(dāng)其沖的就是中小企業(yè)，它們既沒(méi)有大型企業(yè)雄厚的資本積累，又需要承擔(dān)停工期間員工工資、店鋪?zhàn)饨鸬雀黝?lèi)“沉沒(méi)成本”。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署對(duì)我國(guó)企業(yè)受疫情影響程度的調(diào)研評(píng)估報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，接近30%的中小企業(yè)上半年?duì)I業(yè)收入同比下降超50%，而這一情況僅發(fā)生在3.77%大中型企業(yè)身上①。因此，在巨大財(cái)政支出壓力的影響下，地方政府必須對(duì)資金流向有所區(qū)分，在將特別資金安排投入市場(chǎng)時(shí)要優(yōu)先解決突出矛盾，扶持受創(chuàng)最嚴(yán)重的行業(yè)和市場(chǎng)主體。這就需要在預(yù)算的編制階段對(duì)預(yù)期目標(biāo)績(jī)效進(jìn)行論證，引入事前合理性與優(yōu)先級(jí)評(píng)價(jià)作為重點(diǎn)領(lǐng)域財(cái)政支出決策的依據(jù)。以醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)為例，加大后疫情時(shí)代公共衛(wèi)生建設(shè)投入需要同時(shí)考慮行業(yè)間與行業(yè)內(nèi)預(yù)算分配的優(yōu)先級(jí)排序。疫情前，部分地方政府“GDP主義”傾向嚴(yán)重，醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)經(jīng)常由于與GDP掛鉤不緊密而得不到重視，間接造成了此次疫情中暴露出的醫(yī)療物資戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備不足、高安全等級(jí)醫(yī)學(xué)研究實(shí)驗(yàn)室缺乏等問(wèn)題。疫情后，需要地方政府根據(jù)問(wèn)題的尖銳程度和緩急程度來(lái)重新確定如何將財(cái)政資金在醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)與其他行業(yè)間“分盤(pán)子”。同時(shí)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部也面臨著“切蛋糕”的問(wèn)題，每個(gè)醫(yī)療單位都想得到政府的扶持，爭(zhēng)取到盡可能多的資源，這在紅十字會(huì)疫情防控捐贈(zèng)款資的分配中表現(xiàn)尤為突出。只有以績(jī)效信息為依據(jù)，綜合考慮各領(lǐng)域需求與公共效益產(chǎn)出，才能保證分配結(jié)果的客觀公正。

表1 疫情對(duì)各行業(yè)的影響情況

資料來(lái)源：作者根據(jù)上海交通大學(xué)行業(yè)研究院2020年2月發(fā)布的《新冠肺炎疫情對(duì)若干行業(yè)的影響分析》整理而成。

3.預(yù)算績(jī)效管理是加速補(bǔ)足產(chǎn)業(yè)短板、扶植企業(yè)“新貴”的重要指向

某種意義上，疫情的考驗(yàn)可以視為一次全國(guó)范圍內(nèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)估了包括應(yīng)急響應(yīng)能力、經(jīng)濟(jì)抗壓能力以及國(guó)家治理能力在內(nèi)的多維度指標(biāo)，得到的績(jī)效結(jié)果可以充分運(yùn)用到后疫情時(shí)代的預(yù)算分配上。一方面，針對(duì)“疫情答卷”中的失分點(diǎn)，政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)化傳統(tǒng)的預(yù)算資金分配結(jié)構(gòu)，著重建設(shè)短板項(xiàng)。例如，由于我國(guó)重大公共衛(wèi)生疫情初期科學(xué)防控預(yù)案缺乏，藥物研發(fā)速度無(wú)法匹配病毒的快速傳播速度，直到中央政府實(shí)行果斷措施后才有效抑制了疫情的蔓延。因此，后疫情時(shí)代要用好用精財(cái)政手段以加強(qiáng)我國(guó)的公共危機(jī)體系建設(shè)，尤其是在新冠疫苗研發(fā)、治療性特效藥物甄選和病毒快速檢測(cè)技術(shù)等方面加大預(yù)算。另一方面，一些在疫情中產(chǎn)出大于預(yù)期績(jī)效的新模式、新技術(shù)，也應(yīng)當(dāng)加大資金扶持力度。比較有代表性的有智能制造、遠(yuǎn)程醫(yī)療、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等相關(guān)領(lǐng)域，這些科技“新貴”在“抗疫戰(zhàn)”中大顯身手，形成的大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)在不影響人們正常生活的情況下大大減少了防控救治難度。因此，推進(jìn)制造業(yè)升級(jí)與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造數(shù)字經(jīng)濟(jì)新優(yōu)勢(shì)，也應(yīng)該成為后疫情時(shí)代政府和財(cái)政部門(mén)的政策與資金預(yù)算支持的重心之一。

三、后疫情時(shí)代深化地方政府預(yù)算績(jī)效管理改革的對(duì)策

在新推力的作用下，預(yù)算績(jī)效管理在后疫情時(shí)代更能發(fā)揮提高財(cái)政資金使用效益、助力經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的作用。實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理，是保證財(cái)政發(fā)展的需要，是防止沖動(dòng)決策的需要，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)理財(cái)?shù)男枰?，也是提高政府運(yùn)作效率的需要[10]。伴隨著后疫情時(shí)代財(cái)政局面和發(fā)展環(huán)境特征的深刻變化，績(jī)效預(yù)算的重心也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適度調(diào)整，從績(jī)效目標(biāo)的建立到績(jī)效結(jié)果的運(yùn)用，各個(gè)管理環(huán)節(jié)需要進(jìn)行一定優(yōu)化以匹配后疫情時(shí)代的新特征。下面，本文在預(yù)算績(jī)效流程管理的基礎(chǔ)上，從“績(jī)效目標(biāo)—項(xiàng)目支出—績(jī)效實(shí)施—績(jī)效產(chǎn)出—績(jī)效結(jié)果”五個(gè)維度分析后疫情時(shí)代深化地方政府預(yù)算績(jī)效管理改革的相關(guān)對(duì)策建議。優(yōu)化框架如圖2所示。

圖2 后疫情時(shí)代地方政府預(yù)算績(jī)效管理優(yōu)化框架

資料來(lái)源：作者自制。

1.在疫情尚未完全遏制的“非常態(tài)”下保持財(cái)政預(yù)算的適度柔性

后疫情時(shí)代仍然存在境外輸入、病毒變異、無(wú)癥狀感染者等各類(lèi)突發(fā)性和不確定性因素，疫情發(fā)展趨勢(shì)仍不明朗，在預(yù)算制定時(shí)應(yīng)當(dāng)采用常態(tài)化制度安排與階段性政策措施相結(jié)合的方式“放水養(yǎng)魚(yú)”。第一，要保證績(jī)效目標(biāo)的靈活性、適度性。各項(xiàng)財(cái)政支出會(huì)隨著學(xué)校開(kāi)學(xué)、工廠復(fù)工產(chǎn)生變化，要根據(jù)后疫情時(shí)代的局勢(shì)變化合理編制預(yù)算，綜合運(yùn)用各種柔性政策手段，實(shí)現(xiàn)“六穩(wěn)六保”目標(biāo)。多地對(duì)于疫情防控專(zhuān)項(xiàng)資金實(shí)行暫不指定具體用途、績(jī)效目標(biāo)后期補(bǔ)報(bào)的做法就是保證預(yù)算資金靈活性的體現(xiàn)。第二，要強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)的階段性。疫情后期各地方政府均出臺(tái)了各類(lèi)調(diào)整市場(chǎng)機(jī)制、恢復(fù)市場(chǎng)運(yùn)作的政策，伴隨著這些政策必然會(huì)產(chǎn)生資金需求。這些政策到底效果如何，投入的資金績(jī)效產(chǎn)出如何，這些都有待現(xiàn)實(shí)檢驗(yàn)。因此要盡量保證預(yù)算的階段性以隨時(shí)根據(jù)績(jī)效結(jié)果反饋進(jìn)行調(diào)整。我國(guó)將6月前到期的各類(lèi)減稅降費(fèi)、降低成本政策執(zhí)行期限延長(zhǎng)至今年年底，就是在綜合研判當(dāng)前中小微企業(yè)發(fā)展形勢(shì)后做出的決定。第三，要保證績(jī)效目標(biāo)的梯次性。地方政府需要對(duì)疫情走勢(shì)進(jìn)行分階段推演，論證清楚每一個(gè)階段的預(yù)算要解決什么社會(huì)問(wèn)題，要用到多少財(cái)政資金，針對(duì)哪一類(lèi)市場(chǎng)主體等問(wèn)題，將各階段規(guī)劃漸序推出，根據(jù)形勢(shì)變化不斷完善，保證預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的梯次性，有序恢復(fù)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)然，保持財(cái)政預(yù)算柔性并不意味著朝令夕改、反復(fù)無(wú)常，同時(shí)也要兼顧政策力度與可持續(xù)性，在穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤(pán)的前提下使地方財(cái)政部門(mén)擁有預(yù)算突破的權(quán)力。

2.消解財(cái)政結(jié)構(gòu)性支出的固化，形成適應(yīng)疫情需要的新支出格局

從投入產(chǎn)出的視角出發(fā)，項(xiàng)目預(yù)算是最適合進(jìn)行績(jī)效管理的預(yù)算類(lèi)型[11]。自1994年我國(guó)開(kāi)始分稅制改革之后，以“項(xiàng)目”形式分配的財(cái)政資金成了地方政府最主要的財(cái)政支出手段[12]。然而早在2017年，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院發(fā)布的一份研究報(bào)告中就指出我國(guó)各級(jí)政府存在財(cái)政支出項(xiàng)目只增不減、存量固化的現(xiàn)象，直到現(xiàn)在此類(lèi)問(wèn)題仍然存在②。這在一方面造成地方政府預(yù)算空間狹小、缺少?gòu)椥?另一方面也導(dǎo)致了財(cái)政支出的績(jī)效損失，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度與預(yù)期存在較大差距[13]。傳統(tǒng)項(xiàng)目預(yù)算無(wú)論是被“人”綁架，還是被“事”綁架，都會(huì)使得財(cái)政支出盤(pán)子鐵板一塊，難以撼動(dòng)。后疫情時(shí)代，地方政府收支矛盾更加突出，預(yù)算項(xiàng)目的重心向關(guān)鍵領(lǐng)域傾斜，是中央政府的硬性規(guī)定以及經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的必然要求。因此，地方政府要響應(yīng)中央政府過(guò)“緊日子”的財(cái)政倡導(dǎo)，打破財(cái)政支出項(xiàng)目固化格局，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，為這些非必要非緊要的預(yù)算項(xiàng)目“松綁”。同時(shí)，地方政府也可以反過(guò)來(lái)借助“六穩(wěn)六?！钡纫幌盗杏埠苏摺澳サ妒?，揮舞績(jī)效預(yù)算“工具刀”，砍掉一批由于利益固化而生成的預(yù)算項(xiàng)目，為受疫情沖擊影響較大的行業(yè)領(lǐng)域爭(zhēng)取到更多的資金支持，切實(shí)提高財(cái)政資金支出項(xiàng)目的精準(zhǔn)度與實(shí)際績(jī)效產(chǎn)出。

3.強(qiáng)化預(yù)算過(guò)程與政策過(guò)程的適應(yīng)性與匹配度

我國(guó)地方政府預(yù)算存在著明顯的預(yù)算過(guò)程與政策過(guò)程相分離現(xiàn)象，由此滋生了一系列不確定不可控的因素，嚴(yán)重影響了財(cái)政部門(mén)的預(yù)算管理[14]。一方面，績(jī)效預(yù)算的目的是根據(jù)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行預(yù)算安排，然而實(shí)際情況卻是各部門(mén)往往在每年七八月份就開(kāi)始了預(yù)算編制，地方經(jīng)濟(jì)會(huì)議卻通常在年底召開(kāi)，由此導(dǎo)致了根據(jù)績(jī)效確定的資金安排很可能在部門(mén)二上時(shí)不得不進(jìn)行修改，這種滯后嚴(yán)重影響了預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施。另一方面，“批條子”式政策制定也會(huì)降低預(yù)算分配的客觀程度，打亂預(yù)算安排部署與實(shí)施進(jìn)度。在后疫情時(shí)代財(cái)政資金緊缺且對(duì)使用效益具有特殊要求的情況下，更要防止由于預(yù)算過(guò)程與政策過(guò)程不匹配以及政策制定的隨意性而造成的資金配置效率低下情況的發(fā)生，使特殊預(yù)算匹配積極政策，特殊舉措有特別預(yù)算保障。一種思路是地方政府領(lǐng)導(dǎo)人（省委書(shū)記、省長(zhǎng)、分管財(cái)政的副省長(zhǎng)等）嚴(yán)格約束疫情后影響財(cái)政部門(mén)資金分配的政策的制定權(quán)，設(shè)立明確的戰(zhàn)略重心來(lái)引導(dǎo)政策目標(biāo)。例如，財(cái)政資金優(yōu)先用于保居民就業(yè)、?；久裆⒈Ｊ袌?chǎng)主體等，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的針對(duì)性，減少各種名義的政策成本。另一種思路是將預(yù)算績(jī)效管理的評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)置于政策制定之前，呈現(xiàn)出“關(guān)口前移”的特征，對(duì)政策的科學(xué)性與合理性進(jìn)行事前分析，并用預(yù)算過(guò)程來(lái)追蹤約束政策執(zhí)行過(guò)程中的偏差，保證預(yù)算能夠產(chǎn)出一些真正用于緩沖疫情影響的績(jī)效。

[7]WILDAVSKY A， DIRSMITH M W. The new politics of the budgetary process[M]. Beijing： Peking University Press， 2006：93-117.

[8]馮俏彬，韓博.新冠肺炎疫情對(duì)我國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的影響及其應(yīng)對(duì)之策[J].財(cái)政研究，2020（04）：15-21.

[9]湖北省2020年1-2月統(tǒng)計(jì)月報(bào)[EB/OL].湖北省統(tǒng)計(jì)局（2020-03-27） [2020-07-28]. http：//tjj.hubei.gov.cn/tjsj/sjkscx/tjyb/tjyb2020/

[10]王延杰，鄭思海. 關(guān)于建立我國(guó)績(jī)效預(yù)算制度的思考[J]. 河北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）， 2006， 31（5）：44-47.

[11]吳少龍，牛美麗.理解中國(guó)公共預(yù)算改革的方向[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2010，63（06）：836-844.

[12]周飛舟.財(cái)政資金的專(zhuān)項(xiàng)化及其問(wèn)題 ?兼論“項(xiàng)目治國(guó)”[J].社會(huì)，2012，32（01）：1-37.

[13]鄭方輝，鄧霖，林婧庭.補(bǔ)助性財(cái)政政策績(jī)效目標(biāo)為什么會(huì)走樣？——基于廣東三項(xiàng)省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效第三方評(píng)價(jià)[J].公共管理學(xué)報(bào)，2016，13（03）：122-134;159.

[14]馬駿，侯一麟.中國(guó)省級(jí)預(yù)算中的政策過(guò)程與預(yù)算過(guò)程：來(lái)自?xún)墒〉恼{(diào)查[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2005（05）：64-72.

[15]牛美麗. 地方政府績(jī)效預(yù)算改革[M]. 上海：格致出版社， 2012：38-42.

[16]王紅梅，李佳鵬，曹堂哲.中西方政府預(yù)算績(jī)效管理體系的共性與差異——基于1990—2018年的文獻(xiàn)考察[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2020（04）：15-25.

Goal， Direction and Countermeasures of Deepening Budget Performance Management Reform

in Chinas Local Governments in the Post-epidemic Era

He Wensheng / Bao Ruinan

Abstract： The situation of prevention and control of COVID-19 in China is generally positive， but the negative economic impact of the epidemic on the local government's financial economy will continue for a long time. Facing the new situation and new challenges in the post-epidemic era， is it resistance or thrust for the implementation of local government's budget performance management， what changes have been produced in the objectives of deepening performance budget reform compared to pre-epidemic age， and how to adopt targeted countermeasures to match the new characteristics of budget management in the post-epidemic Era， which is worthy of further discussion. Based on the thinking and response to such problems， this paper thinks that the tension of financial revenue and expenditure caused by the epidemic can be converted into the motive power that promote local governments to focus on performance budgeting， which is helpful for local governments to pay more attention to the allocation efficiency and use efficiency of financial funds， budget performance management is more valuable and necessary in the post-epidemic era. Accordingly， under the role of new power engine， local governments need to adjust the idea of performance budget management optimization， so as to adapt to the changes of social situation in the post- epidemic era， and further improve the effectiveness of performance budget reform and national governance.

Keywords： Post-epidemic Era; Budget Performance Management; Reform Ideas; Governance Effectiveness

（責(zé)任編輯 ? 矯海霞）

本文系國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“財(cái)政能力、部門(mén)博弈與組織文化對(duì)中國(guó)地方政府預(yù)算績(jī)效管理改革的影響機(jī)理研究”（71974087） 、教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“基于公共價(jià)值的地方政府財(cái)政支出績(jī)效損失——以財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金為例”（19YJA630024） 、甘肅省社科規(guī)劃項(xiàng)目“甘肅省營(yíng)商環(huán)境重塑和提升研究”（19YB054）、甘肅省服務(wù)地方社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目“基于大規(guī)模數(shù)據(jù)調(diào)查分析的甘肅省營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化研究”（2019-FWZX-09）的階段性成果。

收稿日期：2020-5-5

作者簡(jiǎn)介：何文盛 ?男 ?（1974- ?） ?蘭州大學(xué)管理學(xué)院教授 ?博士生導(dǎo)師 ?院長(zhǎng)

包睿男 ?男 ?（1992- ?） ?蘭州大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生