農(nóng)村宅基地退出機(jī)制探討

李振華 李文杰 劉志強(qiáng) 陳俊宇

摘要：探索農(nóng)村宅基地退出機(jī)制是實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的重要一步，宅基地的正確合理退出對于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民生活水平有著重要意義。在黨的十九大會(huì)議中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要階段，對于農(nóng)村宅基地制度的改革應(yīng)當(dāng)更加深入，而在“振興鄉(xiāng)村”戰(zhàn)略的背景下從安徽、湖北宜城等各個(gè)省市逐漸開始了試點(diǎn)。湖北省宜城市，是中國農(nóng)村宅基地改革的三十三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)之一，在改革實(shí)踐中，形成了一套符合宜城實(shí)情的改革方案。本文基于宜城農(nóng)村宅基地退出過程中的退出方法，退出后農(nóng)戶權(quán)益保障作為重點(diǎn)，以及對退出過程中的部分問題作出分析，希望能對后續(xù)改革中的制度建設(shè)有所幫助。

關(guān)鍵詞：宅基地退出：資格權(quán)：鄉(xiāng)村振興

現(xiàn)今，中西部農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力向東部沿海地區(qū)流動(dòng)，農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力資源空心化嚴(yán)重。農(nóng)村宅基地資源大量閑置，兩湖（湖南、湖北）地區(qū)平原空置廢棄占比高達(dá)19.64%，違背了憲法和土地管理辦法中保障農(nóng)民居住權(quán)的相關(guān)內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，2015年2月全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，授權(quán)包括宜城在內(nèi)的三十三個(gè)試點(diǎn)行政地區(qū)開展農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)工作①。宜城作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度上低于東部沿海地區(qū)，高于西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的中部地區(qū)，其改革更能體現(xiàn)出中國大部分農(nóng)村地區(qū)的改革現(xiàn)狀，也為其他地區(qū)的宅基地改革提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)和借鑒意義。

一、宜城市農(nóng)村宅基地改革概況

（一）宜城市簡況

宜城市坐落于湖北省西北部，屬于襄陽市管轄的縣級城市。截止到2019年，總面積為2115平方公里，全市總?cè)丝趯⑦_(dá)到61萬，其中包括八個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，兩個(gè)街道辦事處，一個(gè)工業(yè)園區(qū)和一個(gè)省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。是我國的糧食生產(chǎn)強(qiáng)縣（市），在2006年-2008年問連續(xù)三年榮獲“中國最具投資潛力中小城市百強(qiáng)縣市”稱號，也被列為首批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)。被選為2018年國家投資潛力百強(qiáng)縣市、全國新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量百強(qiáng)縣市，在2019年10月，人選該年度全國新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量百強(qiáng)縣市。全市有耕地面積110萬畝，地形以丘陵為主，海拔在50至150米之間的丘陵面積共有1622.9平方公里，占總面積的76.8%。

（二）宜城市農(nóng)村宅基地改革狀況

宜城市改革始于2015年，到2019年已經(jīng)持續(xù)了四年的時(shí)間，在此期間宜城市通過全市動(dòng)員，全民參與，穩(wěn)步推動(dòng)宅基地制度改革試點(diǎn)工作，在宅基地改革工作中堅(jiān)持“國家土地公有性質(zhì)不變，三億畝耕地紅線不突破，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)利益不受損”三條底線。

改革總結(jié)了四個(gè)主要內(nèi)容：（1）完善宅基地權(quán)益保障和獲取方式;（2）摸索宅基地自愿有償退出機(jī)制;（3）探尋宅基地有償使用制度;（4）完善宅基地管理制度。在此基礎(chǔ)上，宜城市根據(jù)因地制宜的方針，對不同地區(qū)將有償退出與無償退出兩種方式相結(jié)合，，并制定村規(guī)民約將閑置宅基地進(jìn)行利用，從而點(diǎn)石成金喚醒沉睡的資源，將其變成流動(dòng)的活資本。

二、宜城市農(nóng)村宅基地退出的實(shí)踐

退出機(jī)制作為宅基地流轉(zhuǎn)入市交易的必要前提，在整個(gè)宅基地“三權(quán)分置”改革中起著關(guān)鍵的作用。截止到2019年8月1日，我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革在農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)33個(gè)縣市中，比較成功的如浙江義烏，寧夏平羅;在浙江義烏改革實(shí)踐中，通過全國人大的特別授權(quán)以及基層的獨(dú)立探索，建立了“政府管理，村集體組織，村民協(xié)商”的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場;平羅在改革實(shí)踐中，將農(nóng)村土地制度改革和綜合改革互為促進(jìn)、相得益彰，為地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收開拓出新空間，為農(nóng)村治理、鄉(xiāng)村振興增添了新動(dòng)力，為資源節(jié)約、創(chuàng)新管理構(gòu)建出新機(jī)制。

（一）宅基地退出的基本規(guī)定

我國宜城市在對農(nóng)村宅基地改革的過程中結(jié)合國家政策規(guī)定對本地區(qū)宅基地面積進(jìn)行劃分，在宜城市農(nóng)村宅基地制度改革宣傳冊中表示，宜城市政府按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和行政級別對宅基地面積進(jìn)行了三個(gè)檔次的劃分。（1）在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，建設(shè)農(nóng)民公寓和住宅小區(qū)的，每戶平均用地面積不得超過90平方米;（2）鎮(zhèn)政府所在地，傳統(tǒng)集鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中建設(shè)，宅基地面積不超過140平方米;（3）在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，丘陵山區(qū)等不宜集中統(tǒng)建地區(qū)，人均耕地小于或等于1畝的，每戶宅基地平均面積不得超過160平方米，人均耕地大于1畝，小于2畝的，宅基地面積不得超過1 80平方米的，人均耕地面積大于2畝，宅基地面積不得超過200平方米。政策影響的人民群眾主要集中于在這三檔標(biāo)準(zhǔn)中第二檔次與第三檔次。并以此規(guī)定作為宅基地是否應(yīng)該無償退出或有償使用的裁判標(biāo)準(zhǔn)。

（二）宅基地退出程序

1.退出申請。使用人或占用人退出宅基地時(shí)，向當(dāng)?shù)氐拇逦瘯?huì)遞交紙質(zhì)申請。

2.宅基地核查。村委會(huì)同國土資源所，村鎮(zhèn)服務(wù)中心等單位在15個(gè)工作日對退出的宅基地進(jìn)行權(quán)源確認(rèn)，現(xiàn)狀調(diào)查，面積勘測等實(shí)地核查工作。

3.協(xié)商訂約。村委會(huì)與宅基地退出人就宅基地退出補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)事宜商議一致，村內(nèi)公示7日無異議后，雙方簽訂《宅基地自愿退出協(xié)議書》。

4.退地付款。村委會(huì)按協(xié)議約定向退出人支付宅基地退出補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用，收回土地和房屋產(chǎn)權(quán)證書，辦理土地變更登記。

5.收儲(chǔ)待整。村委會(huì)收儲(chǔ)的宅基地，留待日后村莊集中整治。

（三）有償退出的情形

城市郊區(qū)和合適的農(nóng)業(yè)地區(qū)宅基地退出。宜城市在鼓勵(lì)超出宅基地標(biāo)準(zhǔn)的村民和在外定居村民自愿騰退宅基地的同時(shí)，也對自愿進(jìn)行有償退出村民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。在退出協(xié)定時(shí)間內(nèi)移交給當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)土地的，則另按法定面積補(bǔ)費(fèi)20%予以自愿退出獎(jiǎng)勵(lì)。村民委員會(huì)可根據(jù)資金狀況對補(bǔ)償金額進(jìn)行0.5到1.5倍之間的浮動(dòng)調(diào)整補(bǔ)償，擴(kuò)大了村民的自治權(quán)。在對宜城市鶯河村的走訪調(diào)查中我們了解到，該村在沒有進(jìn)行宅基地退出之前共轄6個(gè)村民小組、574戶、共計(jì)2180人、耕地面積7760畝。近幾年來由于城鄉(xiāng)發(fā)展差距加大，鶯河村出現(xiàn)大量人口外流，宅基地空置率較高的現(xiàn)狀。在鶯河村的宅基地退出過程中，宜城市政府主動(dòng)放權(quán)給當(dāng)?shù)卮迕裎瘑T會(huì)，由村民委員會(huì)出面與村民進(jìn)行對接，村集體對有償退出的宅基地進(jìn)行集中管理，聘請專業(yè)團(tuán)隊(duì)對村莊進(jìn)行整體規(guī)劃建造大型農(nóng)家樂和兒童親子樂園，帶動(dòng)當(dāng)?shù)卮迕癜l(fā)展特色農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)增收。

郊外發(fā)展滯后的鄉(xiāng)村住房的宅基地退出。在偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱，交通條件十分不便的情況下，宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值小，改善基礎(chǔ)設(shè)施成本高成為了改革過程中的重大難題。宜城市在面對這類村落的宅基地退出問題時(shí)采用了全村集體搬遷的方式，進(jìn)行多戶聯(lián)建，集中建設(shè)的方針。以胡坪壩村為例，該村共有542戶，宅基地624宗，耕地面積7143畝，人均耕地面積3.15畝。針對該村單獨(dú)院落多，宅基地面積大的特點(diǎn)，在胡坪壩村宅基地退出工作展開前，宜城市政府對該村進(jìn)行調(diào)查摸底，80%的被調(diào)查農(nóng)戶有搬遷意愿，在此基礎(chǔ)上最終確定了對該村落實(shí)行整體搬遷的計(jì)劃。對于搬遷后遺留的宅基地和耕地進(jìn)行整合流轉(zhuǎn)至企業(yè)進(jìn)行特色農(nóng)業(yè)開發(fā)，讓宅基地資源重新得到利用，提高土地利用率。

（四）無償退出的因素

在宜城市宅基地退出改革進(jìn)程中，大部分村莊都實(shí)行了有償退出政策，按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對宅基地進(jìn)行退出。但也存在部分村莊村民自發(fā)進(jìn)行的宅基地?zé)o償退出，將自己超過標(biāo)準(zhǔn)宅基地面積的土地?zé)o償退出給村集體。在分析這部分村莊的自愿退出時(shí)，應(yīng)將外部的經(jīng)濟(jì)因素和內(nèi)在的文化因素結(jié)合。經(jīng)濟(jì)因素：（1）此類村莊多位于城鎮(zhèn)輻射圈的中部地帶，此類村莊宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值受城市影響小于城郊鄉(xiāng)村;（2）超過標(biāo)準(zhǔn)的宅基地如若不執(zhí)行退出政策需要繳納有償使用超出部分宅基地相關(guān)費(fèi)用，有償使用費(fèi)用實(shí)行分段式收費(fèi);（3）村莊內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較完備，道路建設(shè)已基本實(shí)現(xiàn)村村通，路燈、污水處理設(shè)備、水利灌溉設(shè)備建設(shè)齊全。文化因素：（1）村莊普遍制定了較為完善的村規(guī)民約;（2）村莊內(nèi)文化氛圍濃郁，村內(nèi)建有村民閱覽室、村民廣場。村民業(yè)余生活豐富，村內(nèi)少有出現(xiàn)打麻將、賭博等不良行為;（3）村民法制意識(shí)較強(qiáng)，在村莊的多個(gè)人村口和顯眼處都布設(shè)有普法標(biāo)語和宅基地退出的宣傳海報(bào);（4）村民個(gè)人素質(zhì)較高，重視教育、尊重傳統(tǒng)文化、孝敬長輩、睦鄰友好。內(nèi)外多種因素相輔相成，涌現(xiàn)了以民主村為典型代表的自愿無償退出村落，對于此類個(gè)案的分析也能為今后的鄉(xiāng)村建設(shè)提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。

三、宅基地退出中遇到的問題

（一）宅基地資格權(quán)認(rèn)定和權(quán)屬登記問題

宜城市在改革實(shí)踐過程，在宅基地資格權(quán)認(rèn)定中存在以下問題（1）對于宅基地的權(quán)屬認(rèn)定缺少公證，部分村民宅基地分配過于簡單。上個(gè)世紀(jì)分配的宅基地在村委會(huì)及相關(guān)機(jī)關(guān)備案不明確，形成一戶多宅的現(xiàn)象;（2）農(nóng)村宅基地政策方針的變動(dòng)導(dǎo)致權(quán)力歸屬不明確。從建國至現(xiàn)今我國的農(nóng)村宅基地政策共經(jīng)歷了四次大的變動(dòng)，1986-1996年問準(zhǔn)許城鎮(zhèn)居民占有宅基地到1997年禁止城鎮(zhèn)居民占有農(nóng)村宅基地目，政策的變動(dòng)使部分宅基地權(quán)力實(shí)現(xiàn)困難;（3）宅基地隱匿流轉(zhuǎn)現(xiàn)象頻繁，在1997年禁止城鎮(zhèn)居民占有宅基地后隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)樓市價(jià)格持續(xù)走高，部分城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村向農(nóng)戶購買宅基地建造房屋的情況時(shí)有發(fā)生，近年來更是多次被相關(guān)媒體曝光，該類行為屢禁不止;（4）農(nóng)戶私拉亂建現(xiàn)象，更是嚴(yán)重導(dǎo)致宅基地面積確定困難，在村民委員會(huì)分配宅基地后仍有部分農(nóng)戶未經(jīng)審批私自建造農(nóng)舍、豬圈擅自加高房屋高度。

（二）村民退出意愿不高

宜城市作為中西部地區(qū)典型的農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)戶在多年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程會(huì)中對土地產(chǎn)生強(qiáng)烈的依賴，所以農(nóng)戶對于宅基地騰退的意愿普遍不高?？陀^來看主要是以下三個(gè)方面的原因（1）農(nóng)村環(huán)境相對封閉，村落多由血親氏族組成小型村落多為單一姓氏構(gòu)成，以血親為紐帶互幫互助加上傳統(tǒng)的安土重遷、落葉歸根思想村民不愿向外搬遷;（2）城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村青壯年大量外出務(wù)工，導(dǎo)致大部分村落存在“空心化”和“老齡化”的現(xiàn)象。農(nóng)村在年齡結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)上窄下寬的倒金字塔狀，年輕人適應(yīng)了城市的生活方式不愿意回到農(nóng)村，老一輩又無法適應(yīng)城市環(huán)境只能留在農(nóng)村，而騰退宅基地相當(dāng)于掠奪了獨(dú)居老人最后的保障;（3）農(nóng)村宅基地上升潛力大，城鎮(zhèn)化過程中城市面積不斷擴(kuò)張，逐漸形成新的城郊村和城中村，這兩者宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值在原有基礎(chǔ)上不斷攀升。農(nóng)戶在有償退出與宅基地價(jià)值上升的未來預(yù)期中選擇后者，將宅基地作為一種投資手段。

（三）村民的法律意識(shí)淡薄

（1）在宅基地的退出工作中有部分村民固守祖宅思想，對于宅基地的權(quán)力分辨不清，認(rèn)為自身擁有對宅基地的所有權(quán)，權(quán)屬意識(shí)淡薄;（2）同村的宅基地轉(zhuǎn)讓過程中，村民多用口頭承諾達(dá)成契約，這類口頭契約極易產(chǎn)生糾紛。在相關(guān)的宅基地轉(zhuǎn)讓合同中容易出現(xiàn)記載不明、分割不清的情況，村民缺少基本的法律常識(shí);（3）部分村民對自家超過宅基地標(biāo)準(zhǔn)面積的部分，在簽訂有償使用協(xié)議或有償退出協(xié)議后，既不有償使用也不進(jìn)行騰退在政策面前耍無賴。

四、農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的完善

（一）加強(qiáng)宅基地調(diào)查，完善權(quán)屬登記制度

宜城市政府曾在2015年春節(jié)期間組織1200多名干部進(jìn)村入戶，開展“兩張表”調(diào)查（宅基地情況調(diào)查明細(xì)表、入戶問卷調(diào)查表）摸排調(diào)查每戶的宅基地狀況，聘請專業(yè)團(tuán)隊(duì)對每戶宅基地面積進(jìn)行丈量，確保宅基地改革的順利實(shí)施。2019年頒布的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》中將宅基地納入不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證辦理的范圍之內(nèi)，對農(nóng)戶宅基地進(jìn)行公證發(fā)放不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證②，農(nóng)民有了產(chǎn)權(quán)證，好比吃了定心丸，同時(shí)村民可憑借不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證到銀行進(jìn)行貸款，這無異于是擴(kuò)大了村民的權(quán)益范圍。

（二）完善宅基地配套法律法規(guī)

新出臺(tái)的《中華人民共和國土地管理辦法》和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》不斷地對農(nóng)村土地改革法律法規(guī)進(jìn)行完善，隨著土地管理辦法的實(shí)行，我國土地管理制度，尤其是農(nóng)村土地管理制度相應(yīng)的配套制度，文件，操作規(guī)范將先后逐一的得到調(diào)整，修改和細(xì)化。同時(shí)，我們應(yīng)該對我國農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)程及相關(guān)實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的積累進(jìn)行整理分析和討論，通過人大和人大常委會(huì)立法機(jī)構(gòu)，對后續(xù)出現(xiàn)的法律程序問題進(jìn)行立法調(diào)整和司法解釋，給宅基地退出流程給予法律層面的支持和保護(hù)。宜城市在改革過程中，遇到問題積極的結(jié)合實(shí)情和法律法規(guī)，在合法范圍內(nèi)靈活解決。

（三）建立統(tǒng)一宅基地市場交易平臺(tái)

農(nóng)村土地制度改革，尤其是土地退出機(jī)制，將農(nóng)村沉睡的資產(chǎn)變成可活動(dòng)的活資本。農(nóng)村村民在宅基地制度改革中可以將住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款，將宅基地流轉(zhuǎn)和租賃，在這個(gè)獲取資產(chǎn)的過程中，需要政府成立一個(gè)統(tǒng)一的宅基地市場交易平臺(tái)，并依照相應(yīng)的法律法規(guī)對其進(jìn)行監(jiān)督和管理。政府作為執(zhí)法者，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)交易行為，保障農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)成功和農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)利益，農(nóng)戶作為市場出售者，可以放心便捷的將其宅基地進(jìn)行市場交易，相關(guān)利害人作為購買者，在交易平臺(tái)內(nèi)篩選購入符合自己需求的宅基地。

（四）建立全國統(tǒng)一的宅基地信息數(shù)據(jù)

我國農(nóng)村分布廣，基數(shù)大，數(shù)量多，面對農(nóng)村土地改革的推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)的建立農(nóng)村的宅基地信息數(shù)據(jù)中心和平臺(tái)，對全國范圍內(nèi)的宅基地信息進(jìn)行規(guī)范化，數(shù)據(jù)化和信息化。宅基地改革嚴(yán)格遵守一戶一宅的原則，而一個(gè)統(tǒng)一的信息中心和平臺(tái)，可以較好的規(guī)避宅基地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)屬歸屬的糾紛，便捷利害相關(guān)人對宅基地信息查詢。

五、結(jié)語

我國的耕地資源在主體上呈現(xiàn)出：人均耕地面積小、分布不均等特點(diǎn)，農(nóng)村宅基地的退出對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化有著重大意義。湖北宜城市的改革過程在第一批試點(diǎn)的33個(gè)縣市中對全國的改革具有借鑒意義，在地理位置與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的雙重影響下，宜城的鄉(xiāng)村面貌更加貼合我國中部廣大的農(nóng)村地區(qū)，同時(shí)宜城出現(xiàn)的改革問題也在我國農(nóng)村其他地區(qū)普便存在，土地流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范，土地權(quán)屬登記不清等問題還有待解決。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)一步實(shí)行，農(nóng)業(yè)規(guī)?；厔萑找骘@著，通過對農(nóng)村宅基地的退出來集中利用農(nóng)村土地形成規(guī)模效益，重點(diǎn)保障農(nóng)民利益，落實(shí)各項(xiàng)工作優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境也是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要一步。