PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制探討

王文銳

（中國(guó)葛洲壩集團(tuán)股份有限公司，湖北 武漢 430000）

一、引言

社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平不斷提升，社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施要求不斷提升，僅僅依賴于國(guó)家財(cái)政已經(jīng)無法滿足投資需求。因此，政府部門將目光防止在私人籌資上，所以，PPP 融資模式由此產(chǎn)生。PPP（PublicPrivate- Partnerships）是一種新型項(xiàng)目融資目標(biāo)，最早產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代初，在英國(guó)應(yīng)用，隨著時(shí)代發(fā)展，更多國(guó)家開始使用PPP融資模式。隨著PPP融資模式逐漸完善，成為政府公共投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目處理資金不足問題并控制風(fēng)險(xiǎn)的有效方法，得到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

二、ppp融資模式的內(nèi)涵概述

PPP（Public- Private- Partnerships））融資模式也就是指，私人營(yíng)利性企業(yè)及非營(yíng)利性企業(yè)根據(jù)某個(gè)項(xiàng)目形成合作關(guān)系的方法。在這種模式下，合作雙方能夠達(dá)到比獨(dú)立行動(dòng)更有利的效果。在20世紀(jì)90年代，PPP融資模式逐漸普及和推廣，在歐洲等國(guó)家廣泛應(yīng)用。隨著改革開放不斷深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，但是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金匱乏，給我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來直接影響。隨著PPP融資模式的完善，成為政府公共部門投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作的重要方法。通過實(shí)踐得知，在PPP項(xiàng)目建設(shè)中，風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有著直接影響，針對(duì)政府及私營(yíng)企業(yè)來說，應(yīng)該及時(shí)識(shí)別項(xiàng)目建設(shè)中存在的風(fēng)險(xiǎn)因素，從而保證風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合理性和專業(yè)性。

三、ppp融資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)成因

（一）ppp模式的自身特點(diǎn)

針對(duì)PPP模式來說，組織結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，不但包含營(yíng)利性企業(yè)、非營(yíng)利性企業(yè)，同時(shí)也包含公共非營(yíng)利性組織機(jī)構(gòu)。在合作過程中，難免會(huì)出現(xiàn)不同層級(jí)和類型的利益關(guān)系，只有政府和私人企業(yè)合作，才能讓合作分歧得到弱化，在求同存異的情況下，順利完成項(xiàng)目目標(biāo)。PPP模式中具備的主要特點(diǎn)在于把私人部門融入公共領(lǐng)域中，提高公共設(shè)施服務(wù)水平和效率，分擔(dān)政府投資風(fēng)險(xiǎn)，防止公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在超支、工期延長(zhǎng)等問題。

除此之外，公共部門采取PPP模式的主要目的在于，通過使用私人企業(yè)資金、管理以及技術(shù)等優(yōu)勢(shì)處理政府財(cái)政預(yù)算不充足、基金設(shè)施短缺等問題，在私人企業(yè)的配合下，提高項(xiàng)目建設(shè)效率，給社會(huì)創(chuàng)造更多的效益。但是，公共部門普遍認(rèn)為主要采取PPP模式，就等同于將項(xiàng)目中可能出現(xiàn)的各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到私人企業(yè)中；而私人企業(yè)則認(rèn)為PPP項(xiàng)目中比較長(zhǎng)的合同期限內(nèi)將會(huì)蘊(yùn)藏諸多風(fēng)險(xiǎn)，因此，私人企業(yè)更愿意獲得施工合同而不愿意經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施。

（二）運(yùn)作模式方面的因素

在PPP融資模式下，私人企業(yè)通過投資某個(gè)獨(dú)立商業(yè)實(shí)體以提供并經(jīng)營(yíng)公共產(chǎn)品，由正度部門對(duì)公共產(chǎn)品或者服務(wù)進(jìn)行管理，私人企業(yè)在長(zhǎng)時(shí)間經(jīng)營(yíng)中獲取一定收益，這種公共項(xiàng)目利益私有化運(yùn)行模式讓私人企業(yè)在PPP融資項(xiàng)目中承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)。并且，針對(duì)PPP融資項(xiàng)目來說，自身具有投資規(guī)模大、運(yùn)營(yíng)時(shí)間長(zhǎng)等特點(diǎn)，現(xiàn)階段，PPP融資模式比較適合應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政工程建設(shè)等公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中，這種類型的項(xiàng)目一般存在投資規(guī)模達(dá)、運(yùn)行周期長(zhǎng)等特征，使得風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生幾率升高。

四、PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

（一）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)該按照以下幾個(gè)原則進(jìn)行。首先，一方對(duì)某個(gè)風(fēng)險(xiǎn)具備最有控制力則表示其處于最有利位置，可以降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生幾率和風(fēng)險(xiǎn)帶來的影響，保證控制風(fēng)險(xiǎn)的一方用于控制風(fēng)險(xiǎn)消耗成本的最小化。并且，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)在某一方控制范疇內(nèi)，讓其有動(dòng)力控制各種封信。所以，在PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中，應(yīng)該按照對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方控制風(fēng)險(xiǎn)原則進(jìn)行管理。其次，PPP項(xiàng)目中含有部分雙方不具備控制能力的風(fēng)險(xiǎn)，如不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)過程中，需要綜合思考風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性、政府部門預(yù)留風(fēng)險(xiǎn)控制成本、政府減少風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生以后所造成的損失等，如果私人企業(yè)要求補(bǔ)償大于公共部門可以承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)支付成本，則公共部門無法接受，所以，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該和所得匯報(bào)相迎合，這是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)需要秉持的第二原則。最后，在合同實(shí)施過程中，項(xiàng)目部分風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)出現(xiàn)雙方無法預(yù)料的變化，或者風(fēng)險(xiǎn)造成的損失比預(yù)期多，在這種情況下，不能讓某一方獨(dú)自承擔(dān)這些風(fēng)險(xiǎn)，反之將會(huì)打消項(xiàng)目管理的積極性，因此，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)過程中，應(yīng)該秉持承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)有上限的原則。

（二）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的框架

1．項(xiàng)目公司方分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)

通常情況下，項(xiàng)目企業(yè)愿意承擔(dān)自己比較熟悉，并且易于控制的風(fēng)險(xiǎn)，如開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等，不愿意承擔(dān)無法量化，且控制難度大的風(fēng)險(xiǎn)，如國(guó)家政治變化風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等。

2．承包商分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)

在當(dāng)前PPP項(xiàng)目施工建設(shè)中，通常由項(xiàng)目企業(yè)和承包商簽署總承包合同來建設(shè)，承包商不僅需要對(duì)項(xiàng)目施工負(fù)責(zé)，還要對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工設(shè)備、材料采購(gòu)等工作負(fù)責(zé)。承包商面臨的風(fēng)險(xiǎn)一般是完工風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)因?yàn)楣纼r(jià)不合理而引發(fā)的成本超支風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槭┕そㄔO(shè)中失誤導(dǎo)致的竣工延期風(fēng)險(xiǎn)等，都由承包商負(fù)責(zé)。另外，在PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中，環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)也由承包商負(fù)責(zé)。

（三）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的方法

1．基于控制力不同的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

針對(duì)控制力原則下的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，也就是指PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)初步分擔(dān)。在此過程中，公共部門需要對(duì)項(xiàng)目可能會(huì)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，之后評(píng)估自身和私營(yíng)企業(yè)控制能力。針對(duì)處于雙方控制范疇內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，公共部門應(yīng)該對(duì)自己風(fēng)險(xiǎn)控制能力進(jìn)行判斷，評(píng)估哪些是自己可以控制的風(fēng)險(xiǎn)，哪些是私營(yíng)企業(yè)可以控制的風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)評(píng)估結(jié)果，把風(fēng)險(xiǎn)清單中各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行具體劃分，由上方一同承擔(dān)對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)處于雙方控制范疇外的風(fēng)險(xiǎn)，需要留待下一階段進(jìn)行分擔(dān)。

對(duì)于私人企業(yè)來說，在初步風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)評(píng)估過程中，需要對(duì)其現(xiàn)有資源數(shù)量進(jìn)行評(píng)估，以此判斷其對(duì)公共部門轉(zhuǎn)移給自己的風(fēng)險(xiǎn)是否在控制能力內(nèi)。如果私人企業(yè)通過自我評(píng)估確定可以對(duì)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，則制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)策。反之，將會(huì)返回到風(fēng)險(xiǎn)分析階段。雙方控制能力范疇內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，可以結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)要求進(jìn)行分擔(dān)處理。對(duì)于公共部門和私人企業(yè)控制能力外的風(fēng)險(xiǎn)，雙方經(jīng)過商量以后確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，之后私人企業(yè)將會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值進(jìn)行計(jì)算，并自我評(píng)估，主要是評(píng)估自己對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理情況和現(xiàn)有資源，之后根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值和自我評(píng)估結(jié)果確定風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償價(jià)格。如果公共部門可以接受，則雙方一同進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。反之，則需要重新交流，調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)計(jì)劃，良性循環(huán)，雙方達(dá)成統(tǒng)一意見。雙方控制能力內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)第二原則進(jìn)行處理。公共部門和私人企業(yè)雙方控制外的風(fēng)險(xiǎn)，在協(xié)商統(tǒng)一后，簽署相應(yīng)的合同，直到風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)完成。

2．根據(jù)各方收益的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

收益原則下的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)也就是指PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)協(xié)商分擔(dān)環(huán)節(jié)。在此過程中，公共部門所選擇的私營(yíng)企業(yè)應(yīng)該從兩方面進(jìn)行評(píng)估，一個(gè)是評(píng)估招標(biāo)文件中公共部門轉(zhuǎn)移給自己的風(fēng)險(xiǎn)，另一個(gè)是評(píng)估承擔(dān)這些風(fēng)險(xiǎn)可以獲得怎樣的收益，之后和公共部門協(xié)商交流。在公共部門與私人部門簽署合同以后，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)將會(huì)進(jìn)入到風(fēng)險(xiǎn)追蹤和再分擔(dān)階段。在此階段中，核心任務(wù)在于追蹤已經(jīng)分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)估是否會(huì)出現(xiàn)無法預(yù)測(cè)的變化或者之前沒有出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，之后再進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。如果存在沒有識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)初步分擔(dān)方法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。如果已經(jīng)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)雙方都沒有預(yù)料的變化，則需要分析這種變化對(duì)PPP項(xiàng)目帶來的影響，如果這種影響比較大，需要結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則適當(dāng)調(diào)整分擔(dān)機(jī)制內(nèi)容。如果風(fēng)險(xiǎn)變化對(duì)項(xiàng)目有利，則應(yīng)該對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行對(duì)稱性分擔(dān)。對(duì)稱性風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)也就是指根據(jù)合同內(nèi)容，如果項(xiàng)目周期出現(xiàn)變化所造成的正面影響，也就是創(chuàng)造收益時(shí)，雙方可以共同承擔(dān)該利益。

3．動(dòng)態(tài)原則下的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

動(dòng)態(tài)原則下的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)也就是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)追蹤和再分擔(dān)階段。PPP項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間比較饞，參與方比較多，即便在項(xiàng)目前期，公共部門已經(jīng)把可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和分擔(dān)，但是難免會(huì)存在遺漏，甚至也會(huì)產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)該對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行追蹤和再分擔(dān)。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中，不但要觀察分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是否存在新的變化，還要觀察是否存在新的風(fēng)險(xiǎn)，如果存在，應(yīng)及時(shí)評(píng)估和分擔(dān)，確保每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)都有對(duì)應(yīng)負(fù)責(zé)人進(jìn)行管理。

五、結(jié)束語(yǔ)

總而言之，在新形勢(shì)背景下，城市發(fā)展進(jìn)程加快，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施需求量增多。在這種情況下，PPP融資模式的應(yīng)用，有效緩解政府部門在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金壓力，減輕政府部門經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源科學(xué)分配，提高財(cái)政支出效率。但是，PPP模式并非萬能的，需要做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分擔(dān)工作。不管是公共部門，還是私營(yíng)企業(yè)，都要秉持共贏的目標(biāo)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和判斷。為了保證公共部門和私人企業(yè)權(quán)利平等，在合同中需要適當(dāng)調(diào)整內(nèi)容，在出現(xiàn)項(xiàng)目利益變化時(shí)，應(yīng)保證風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的對(duì)稱性。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是風(fēng)險(xiǎn)管理中重要內(nèi)容，應(yīng)滲透于項(xiàng)目合同整個(gè)周期中，公共部門和私人企業(yè)需要采取有效措施防范和控制風(fēng)險(xiǎn)，保證PPP項(xiàng)目順利運(yùn)行。