疫情防控背景下社區(qū)公共服務供給問題及破解路徑研究

夏苗苗

摘要：社區(qū)公共服務供給在此次新冠肺炎疫情防控中問題凸顯：社區(qū)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務明顯呈現(xiàn)出脆弱性，社區(qū)層面的應急管理服務能力不足，社區(qū)智能化、信息化服務供給技術層面還有所欠缺。改進社區(qū)公共服務供給，進一步提升社區(qū)治理能力，需要構建因地制宜的社區(qū)應急公共服務供給體系、加強“全民參與”式社區(qū)社會生活共同體建設、持續(xù)推進社區(qū)智能化、信息化、專業(yè)化服務供給。

關鍵詞：社區(qū);公共服務;社會參與;信息化

中圖分類號：C916.2? 文獻標志碼：A? 文章編號：1008-2991（2020）05-093-006

一、問題的提出

社區(qū)是社會的微觀組織細胞，是個體生產、生活和社交的重要場所，它既是民眾自我治理的單元，也是國家治理基層社會的重要載體。公共服務供給作為社區(qū)治理的重要內容，有效地體現(xiàn)了社區(qū)治理的現(xiàn)代化水平。社區(qū)公共服務供給的有效性直接關系到人民美好生活的需要。2020年年初新冠肺炎疫情的暴發(fā)將社區(qū)治理問題再一次提到了新的高度。如何在保證常態(tài)化公共服務供給前提下提升社區(qū)應急公共服務供給能力，是當前社區(qū)治理急需重視和解決的問題。

社區(qū)公共服務一般是指政府、社區(qū)、社會組織等社區(qū)公共服務的供給者通過一定的組織和形式，向社區(qū)成員提供的具有非排他性、非競爭性和福利性的物品和服務，目的是滿足社區(qū)居民的日常生活和工作所需。[1]在疫情防控的特殊時期，社區(qū)公共服務的供給強調的是在常態(tài)與非常態(tài)下靈活轉變社區(qū)公共服務供給機制，增加應急公共服務內容，盡可能滿足社區(qū)居民的服務需求。關于疫情防控背景下社區(qū)公共服務供給的研究，盧祖洵等強調加強基層衛(wèi)生服務體系建設，提升基層衛(wèi)生服務能力，調整基層公共衛(wèi)生服務內容和重點，推進疫情防控關口前移，是當前提升基層治理體系和治理能力建設的重要內容。[2]易外庚等認為“政府主導、基層組織及居民扮演角色主體是對疫情有效控制的關鍵因素，國家及地方性的政策制度和治理機制是社區(qū)治理有序的基礎，社區(qū)‘硬‘軟資源協(xié)調使用是治理的根本保障。”[3]任學軍等指出“應急志愿者、志愿服務組織能夠發(fā)揮其靈活、非強制、更具親和力等優(yōu)勢，完成溝通官方與民間關系、傳達國家法律與政策精神、緩和對立情緒、緊張關系和政民矛盾及整合、放大社會資源等工作?！盵4]從當前對疫情防控背景下社區(qū)公共服務供給的研究中可以看出，學者們對疫情防控期間如何提供社區(qū)公共服務提供了思路，而對于疫情給社區(qū)服務帶來的挑戰(zhàn)及背后的原因分析方面研究不足。因此，本研究將重點審視疫情防控下社區(qū)公共服務供給存在的問題，分析其背后的原因，并指出當前疫情防控背景下提升社區(qū)公共服務供給有效性的思路。

二、疫情防控背景下社區(qū)公共服務供給中存在的問題

（一）社區(qū)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務呈現(xiàn)脆弱性

社區(qū)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務面臨巨大壓力，很多社區(qū)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務現(xiàn)狀堪憂。首先，在醫(yī)療物資方面，社區(qū)層面面臨著醫(yī)療物資短缺、診療設備落后、藥品配備不足等問題。在疫情防控期間，對社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務的完善提出了更高的要求，很顯然，在一些社區(qū)特別是農村社區(qū)，村衛(wèi)生室診療條件差，醫(yī)療設備陳舊，特別是一些疾病防控的藥品短缺，無法滿足社區(qū)居民的健康服務要求。其次，社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務人員短缺。目前社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務仍面臨著醫(yī)療人才總體數量不足、水平偏低、隊伍不穩(wěn)定的現(xiàn)象，救治能力有限，遠遠不能適應社區(qū)群眾的需求。特別是對于公共衛(wèi)生應急知識和技能培訓有所欠缺，一旦出現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，在一定程度上無法在疫情期間及時的對“四類人員”做到“早發(fā)現(xiàn)、早報告”，無法及時發(fā)現(xiàn)、隔離、報告、轉診病人或疑似患者，進而延誤傳染病疫情防控工作的開展，社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務呈現(xiàn)出脆弱性。[2]此外，公共醫(yī)療衛(wèi)生服務能力的弱化早已出現(xiàn)，社區(qū)居民對于社區(qū)衛(wèi)生機構信任度不高。

（二）社區(qū)應急管理服務能力不足

首先，在服務主體方面，服務人員數量不足、能力有限。在社區(qū)封鎖的現(xiàn)實情境下，社區(qū)工作人員和社區(qū)自組織承擔起社區(qū)公共服務職能，包括社區(qū)人員排查、流動人員行跡調查、消毒殺菌工作、社區(qū)防疫抗疫知識宣傳、社區(qū)輿論引導等，社區(qū)服務人員要承擔的防疫任務過于繁重，全國很多地方的社區(qū)中出現(xiàn)了社區(qū)工作人員風險意識和服務意識缺乏、主觀認識不夠等問題，有些社區(qū)服務人員在為社區(qū)居民提供服務時的溝通方式和處理方式較為粗暴，完全沒有考慮到社區(qū)居民面對疫情的緊張情緒，造成社區(qū)居民對社區(qū)的好感度和信任度下降，使得本就個體化意識逐漸增強的居民個體對社區(qū)產生抵觸心理，甚至出現(xiàn)對社區(qū)服務工作不配合、不理會的態(tài)度，嚴重影響社區(qū)公共服務的正常供給。其次，在服務內容方面，無法滿足非常態(tài)下的應急公共服務內容。常態(tài)化的社區(qū)公共服務內容在疫情嚴防嚴控時期的非常態(tài)化背景下急需擴充，在很多社區(qū)，應急公共服務得不到滿足，包括加強對老年人、殘疾人、弱勢群體的關懷和照料，社區(qū)重點人員的防護、秩序的維護，在社區(qū)封鎖的前提下也需要滿足社區(qū)居民的便民服務需求，包括生活物資的采購、居民健康問題的實時監(jiān)控等。最后，在服務機制方面，社區(qū)應急公共服務沒有能夠形成一種高效的服務供給機制，特別是對于應急公共服務誰來供給、供給什么以及如何供給沒有形成一種完整的供給模式，包括政府、社區(qū)自組織、外部社會力量、市場之間在社區(qū)封鎖之下如何為居民提供服務、如何合作供給等方面的供給機制問題仍需進一步的完善。

（三）社區(qū)智能化與信息化服務供給技術欠缺

首先，在觀念層面，很多社區(qū)在疫情上報過程中嚴重依賴傳統(tǒng)的信息收集模式，在疫情防控工作和服務中仍然依靠傳統(tǒng)的人海戰(zhàn)術，強調人力密集型管理模式[5]，人工填表格、做數據統(tǒng)計、上訪，信息收集耗時長，見效慢，費人力，社區(qū)居民信息采集、日常體溫統(tǒng)計、流動人員行跡跟蹤調查、弱勢群體特殊時期的照料幫扶等在很多社區(qū)仍舊依靠社區(qū)工作人員挨家挨戶上門走訪調查，信息收集效率低下。社區(qū)工作人員將大部分時間和精力都浪費在這種傳統(tǒng)的信息收集上，但是面對疫情信息變化之快、流動人口之復雜等問題，很多社區(qū)工作人員的應急反應速度跟不上疫情變化的速度，導致信息收集效率偏低，進而拉低服務供給效率。其次，在智能化、信息化的設施和人才方面，很多社區(qū)設備不健全，社區(qū)服務人員信息化素質不高，在信息化設備的應用上，信息化服務平臺的使用也沒有被重視起來，很多地方的社區(qū)服務平臺“年久失修”，在疫情防控期間，社區(qū)服務供需信息對接不暢，沒有能夠精準對接社區(qū)服務，特別是疫情期間很多新增的便民服務事項沒有及時加入到信息化服務平臺中。社區(qū)信息化服務供給平臺用戶少，社區(qū)居民的參與度低，社區(qū)居民在網絡平臺上反應服務需求和問題也得不到及時的反應和回饋，只能在社區(qū)服務人員登門上訪統(tǒng)計信息時才能溝通服務需求和服務問題，服務信息內容的時效性、準確性、針對性有待加強，信息化和智能化應急管理機制缺乏。

三、疫情防控背景下社區(qū)公共服務供給存在問題的原因分析

（一）社區(qū)應急公共服務供給體系建設不夠完善

首先，在應對社會風險時的服務思維和觀念方面，沒有形成應對突發(fā)事件所必需的反應迅速、積極應對的思維和理念，針對突發(fā)事件的突然性、發(fā)展的不確定性、危害的嚴重性和公共性、時間的緊迫性，社區(qū)層面應在政府指導下迅速制定應對突發(fā)公共事件時的響應機制，完善社區(qū)應對應急公共服務的供給機制，社區(qū)工作人員在突發(fā)狀況下的應急服務意識和風險意識不高，很多社區(qū)仍然以常態(tài)下的公共服務供給思維處理社區(qū)應急服務問題，對于一些應急服務事項表現(xiàn)得手足無措，造成了社區(qū)應急服務能力得不到有效的提升，無法滿足社區(qū)居民的各類服務需求。其次，社區(qū)應急公共醫(yī)療衛(wèi)生服務體系不健全，新醫(yī)改文件明確提出要“建立分工明確、信息互通、資源共享、協(xié)調互動的公共衛(wèi)生服務體系，提高公共衛(wèi)生服務和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置能力”，但就目前疫情暴發(fā)以來的情況來看，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的響應機制不健全，社區(qū)層面公共衛(wèi)生服務供給體系的應急處置能力和協(xié)調性不足，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構未能起到網底作用[6]。

（二）缺乏社會自組織力量參與

首先，缺乏社會自組織力量的發(fā)展環(huán)境。社會自組織力量缺少政府資金、政策支持。很多社區(qū)依舊延續(xù)傳統(tǒng)的以政府為主導的公共服務供給模式，強調政府對社區(qū)的全面控制，政府與社會沒有形成協(xié)作關系，對于社會自組織力量供給服務沒有提供更多的資金、政策支持，眾多公共服務供給任務的下沉并沒有賦予社區(qū)更多的權力，某種程度上擠壓了社會組織的參與空間，社會自組織力量在社區(qū)公共服務供給方面所能發(fā)揮的作用仍然十分有限。其次，社區(qū)自組織力量自身能力不強。在人員配備、組織規(guī)范、專業(yè)水平、組織力與行動力等方面，社會自組織力量往往還存在很多問題和漏洞[7]，很多社會自組織的協(xié)調溝通能力與合作能力也無法適應疫情期間所要達到的社區(qū)應急服務要求，從而無法應對突發(fā)事件和復雜緊迫局面。不可忽視的是，在常態(tài)化社區(qū)治理的過程中，社會動員的范圍較為有限，現(xiàn)代社會中個體化趨勢的不斷增強表現(xiàn)為一些社區(qū)居民在類似的突發(fā)事件中很自然的成為旁觀者，而不是積極的參與者。由于社區(qū)成員之間的互動、連接并不充分，陌生人社會狀態(tài)并未完全改變，緊急時刻也就無法形成有效且持續(xù)的互助和互救。從長期的社區(qū)公共服務供給的前景來看，在防控疫情這場持久戰(zhàn)中，整個社會層面的參與和協(xié)同還有較大潛力和發(fā)展空間。

（三）社區(qū)智能化、信息化服務資源的開發(fā)與利用缺乏有效性

社區(qū)智能化、信息化服務是否有效關系到社區(qū)信息化服務治理的效果。信息化服務供給平臺、社區(qū)大數據、視頻監(jiān)控技術、社區(qū)微信群等社區(qū)“硬”資源的開發(fā)不足以及服務人才“軟”資源方面的缺失，成為社區(qū)智能化、信息化服務水平得不到提升的關鍵因素。在此次疫情防控中，未能發(fā)揮互聯(lián)網、大數據、人工智能的治理優(yōu)勢，社區(qū)缺乏疫情管理和服務供給的智能化以及現(xiàn)代互聯(lián)網+技術手段的廣泛運用。首先，很多社區(qū)的信息化建設主要依靠政府的投入、管理和運行。一方面，社會組織和市場參與率低，資源整合能力較差。另一方面，社區(qū)辦公服務平臺之間的信息共享程度低，沒有形成智能化的應急服務聯(lián)動供給機制，很大程度上限制了服務供給的效率與效果。其次，缺乏信息化人才的引進和培養(yǎng)，沒有真正的意識到信息化服務平臺的重要性，社區(qū)工作人員專業(yè)素質不高，也無法真正融入到社區(qū)信息化、智能化的服務供給體系中，特別在處理社區(qū)居民反映的日常服務需求和問題時回應不夠專業(yè)，一定程度上造成了居民對社區(qū)服務工作的不信任。另外，很多社區(qū)忽視了公共服務平臺的后期運營和維護，例如微信小程序、App等呈現(xiàn)出“僵尸”狀態(tài)，社區(qū)居民參與度不高，服務實用性較弱，社區(qū)工作人員很多沒有進行過專業(yè)化的培訓，對于疫情信息的及時公開與匯總、疫情防控數據共享、疫情防控知識的社區(qū)網絡宣傳等智能化、信息化的服務內容表現(xiàn)出不熟悉，甚至不知所措、無能為力的尷尬處境。

四、疫情防控背景下社區(qū)公共服務供給的完善思路

（一）構建因地制宜的社區(qū)應急公共服務供給體系

社區(qū)應急服務供給體系是否完善關系到社區(qū)疫情防控的效果和社區(qū)治理能力問題，構建因地制宜的社區(qū)應急公共服務供給體系。首先，要增強社區(qū)自身應對風險時的管理服務能力。一方面，要加強社區(qū)服務人員應對風險的服務意識和服務能力，在對社區(qū)服務人員的定期培訓中加強應對突發(fā)性公共安全事件的技能培訓，不斷提高服務人員的風險意識、預判能力和處置能力，提高協(xié)作能力、溝通能力、協(xié)調能力。另一方面，要因地制宜的制定社區(qū)應急公共服務響應機制，及時對接基層政府的疫情防控任務，及時匯報社區(qū)情況，加強溝通和交流，實現(xiàn)信息互通、共享。其次，根據不同社區(qū)的地理位置、社區(qū)工作人員數量、社區(qū)發(fā)展資金和治理能力、居民參與度、社區(qū)治理難度等指標構建因地制宜的社區(qū)應急公共服務供給機制。因此，應厘清疫情防控中政府與社會的主體責任，充分發(fā)揮政府供給、社區(qū)自組織供給、社會力量供給與市場供給的合力，將應急服務事項進行分類供給，加強各服務供給主體之間的合作供給。通過發(fā)揮物流網和網絡信息技術的功能充分保障物資生產供給，以減少疫情防控期間社區(qū)居民的必要性出行和聚集，加強社區(qū)便民服務的有效供給。再次，要重點強化社區(qū)醫(yī)院與社區(qū)衛(wèi)生室的應急服務功能，為緩解就醫(yī)聚集困境和實現(xiàn)普通病正常診療提供支撐。[8]社區(qū)醫(yī)院、衛(wèi)生室服務功能的強化，一方面需要政府因地制宜的加大醫(yī)療衛(wèi)生投入，及時補充醫(yī)療物資，及時換新老舊醫(yī)療設備，改善醫(yī)療環(huán)境。另一方面在醫(yī)療衛(wèi)生服務隊伍的構建方面也尤為重要，要根據不同社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構的特點對醫(yī)療服務人員加強新冠肺炎專項處治技能的培訓，包括防護設備的使用、輕癥以及為重癥病人的處置方式、必要的防護措施等，增強社區(qū)醫(yī)院的自我防護能力和醫(yī)療衛(wèi)生服務能力。

（二）加強“全民參與”式社區(qū)社會生活共同體建設

社區(qū)的自治性、群眾性、廣泛性可以與國家主導互為補充。[9]在社區(qū)疫情防控期間，不僅要求政府部門、街道干部要下沉，城市社區(qū)居委會、農村社區(qū)村委會等基層自治組織與各生活小區(qū)、物業(yè)公司、志愿者、社區(qū)居民、各類社會組織、專業(yè)社工等都要在社區(qū)應急管理與服務供給中發(fā)揮積極作用。通過建立真正的社區(qū)治理共同體和社區(qū)服務共同體，在常態(tài)化的治理環(huán)境下培養(yǎng)積極能動的服務環(huán)境氛圍。首先，積極倡導社區(qū)居民和各類社區(qū)自組織、專業(yè)服務組織、志愿者組織參與社區(qū)公共服務供給。充分將各種新型力量納入基層公共服務的參與渠道中，社會自組織力量也要不斷強化自身的能力，在政府政策、資金的支持下加強學習，不斷增強自身應對社會風險的服務技能，進而實現(xiàn)社區(qū)公共服務供給的有效性。在疫情嚴防嚴控的關鍵時期，特別是要積極調動社區(qū)內部的專業(yè)社會力量，如專業(yè)性較強的社會工作者，以及具有一定經驗的社區(qū)工作者、義工、志愿者組織等，他們對于如何提供心理疏導、情緒支持、家庭關愛、鄰里互助、人際互動及社區(qū)服務等相對更個性化的服務工作內容更加熟悉[10]，能夠為社區(qū)居民提供更加精準、專業(yè)的服務。其次，加強基層政府與社區(qū)自組織之間的互動。不僅包括在制定應急服務管理機制方面征求社區(qū)居民和社區(qū)自組織的建議，加強溝通和交流，也包括下沉到社區(qū)的黨政機關工作人員，在社區(qū)服務工作中要適時拋棄在機關中的級別和身份，以社區(qū)服務協(xié)助者的身份投入服務工作，接受社區(qū)工作安排。再次，培養(yǎng)社區(qū)居民對社區(qū)社會生活共同體的認同感和責任感。通過創(chuàng)新社區(qū)公共服務供給的參與形式，不斷拓寬溝通渠道，深度挖掘社區(qū)內部社會組織的內生資源，以多種形式將社區(qū)居民組織起來，共同投身于社區(qū)生活服務和事務協(xié)商等[11]，這正是緊急狀態(tài)下形成公共服務有效供給的基石和條件。

（三）持續(xù)推進社區(qū)智能化、信息化、專業(yè)化服務供給

在疫情防控期間，社區(qū)公共服務供給急需依靠智能化、信息化手段對接社區(qū)居民的服務需求，并做到及時溝通和解決，接受社區(qū)居民的監(jiān)督，真正實現(xiàn)社區(qū)公共服務供給的有效性。首先，創(chuàng)新服務供給方式，建立以社區(qū)居民需求為核心的綜合服務平臺。充分利用社區(qū)微信群、QQ群、社區(qū)大數據、人工智能、視頻監(jiān)控技術、云計算等新技術建立網絡信息化服務供給云平臺，將社區(qū)干部、黨政機關下派人員、社區(qū)居民、社區(qū)自組織包含在內，建立統(tǒng)一高效的社區(qū)應急管理和服務系統(tǒng)，及時準確地公開與疫情有關的各類信息，有效整合信息資源，開展正確、積極的輿論引導工作。要充分利用好新冠肺炎疫情社區(qū)防控信息產品，精準對接社區(qū)居民的日常生活與服務所需，嘗試開展“群眾線上自助點單，社區(qū)線下組團服務”的精準化服務。其次，通過借助微信、微博等網絡媒介進行信息征集及民意采集，克服社區(qū)分散流動的特點，并逐步建立起民意訴求反饋機制。社區(qū)工作人員要對社區(qū)居民的服務訴求和監(jiān)督舉報做到及時的上報和反饋，要第一時間回應群眾的訴求，切實維護社區(qū)居民的權利和利益，并且通過不斷優(yōu)化農村社區(qū)治理的數據庫，逐步將農村社區(qū)居民的個性化、多樣化需求存儲在內，使政府資源和社會資源能夠得到進一步的優(yōu)化配置，有效提高社區(qū)管理服務的精準度。再次，培養(yǎng)具備智能化、信息化、專業(yè)化技能的服務人才。一方面要拓寬人才來源渠道，以人才引進、考試選拔、考核等方式引進大量年輕化、知識化、專業(yè)化的人才。另一方面要加強現(xiàn)有社區(qū)干部的信息化、智能化、專業(yè)化培訓，包括應對各類突發(fā)事件、法律服務、心理輔導、公共衛(wèi)生安全、網絡信息真假辨別、網絡服務平臺應用等方面的知識，提高社區(qū)工作人員的動手能力和業(yè)務水平以及危機監(jiān)控和預警能力，不斷增強社區(qū)工作人員對突發(fā)性事件的應對和疏導能力，提升社區(qū)居民的滿意度和社區(qū)公共服務供給能力。

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Community Public Service Supply under the background of Epidemic Prevention and Control： Problems and Solutions

Xia Miaomiao

（School of Politics and Public Administration， Qufu Normal University， Rizhao Shandong， 276826）

Abstract： The problem of community public service supply has apparently emerged in the recent prevention and control of Covid-19. It has been seen fragile in community public medical and health services， and insufficient both in community-level of emergency management and AI-based services. To improve the community public services and further enhance the ability of community governance， it is therefore necessary to develop a public emergency supply system tailored to local administration， strengthen the style of community social life by involving“all-people participation”， and continually promote AI， digital-based and professional services in the community.

Keywords： Community; Public Services; Social Participation; Digital-based Services

責任編輯：吳 靜