重大突發(fā)事件吹哨人制度構(gòu)建研究

胡劍

摘要：當前在重大突發(fā)事件中對吹哨人及其吹哨行為存在應(yīng)對不及時、處置不恰當、保護不充分、聯(lián)動不快速、獎勵不便利等現(xiàn)狀。各級政府及各突發(fā)事件應(yīng)對部門應(yīng)完善突發(fā)事件吹哨行為主動應(yīng)對制度、建立突發(fā)事件吹哨行為恰當處置制度、健全突發(fā)事件吹哨人全程保護制度、構(gòu)建突發(fā)事件吹哨行為快速聯(lián)動制度、落實突發(fā)事件吹哨人便利獎勵制度。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件;吹哨人;吹哨行為;制度構(gòu)建;事中事后監(jiān)管

中圖分類號：D93? 文獻標志碼：A? 文章編號：1008-2991（2020）05-114-008

2019年9月12日，國務(wù)院在關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見中指出，要“建立‘吹哨人制度，對舉報重大風險隱患的有功人員予以重獎和嚴格保護?！盵1]2020年5月28日第十三屆全國人民代表大會第三次會議通過的政府工作報告指出：“完善傳染病直報和預警系統(tǒng)。[2]”當前，在世界范圍內(nèi)突發(fā)事件進入高發(fā)期。這些突發(fā)事件影響范圍廣，不僅會對公眾的人身財產(chǎn)安全造成重大影響，還會對社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構(gòu)產(chǎn)生嚴重威脅。[3]特別重大的突發(fā)事件甚至嚴重威脅國家的安全。[4]為盡最大可能避免、降低突發(fā)事件的危害，迫切需要在突發(fā)事件治理中加強預防，需要在突發(fā)事件處置時聚焦前瞻預警，[5]需要完善吹哨人制度以鼓勵及時高效的吹哨行為。當前，亟需根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》第十六條制定符合我國國情的突發(fā)事件吹哨人制度。

一、當前重大突發(fā)事件中吹哨人及吹哨行為的現(xiàn)狀

（一）對突發(fā)事件吹哨人的行為不夠重視

傳統(tǒng)國家治理視域下，政府被賦予全能主義的角色，政府總是被看做突發(fā)事件防治的唯一主體，承擔著突發(fā)事件治理的全部責任。[6]在這種傳統(tǒng)治理觀下，一些地方政府和突發(fā)事件應(yīng)對部門習慣將突發(fā)事件治理與一般行政事務(wù)處理等同起來，習慣對突發(fā)事件的發(fā)現(xiàn)、預警、應(yīng)對、處理、重建等工作包干到底。在面對一些吹哨人的吹哨行為時，一些地方政府和突發(fā)事件應(yīng)對部門認為吹哨人的吹哨行為是對其正常行使行政權(quán)、管理權(quán)的干涉，沒有充分考慮吹哨人進行吹哨行為的主觀意圖、客觀依據(jù)、現(xiàn)實征兆，對已經(jīng)在社會上、網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)的吹哨行為不去主動發(fā)現(xiàn)，或雖有察覺但采取不聞不問的態(tài)度。一些地方政府和突發(fā)事件應(yīng)對部門雖然發(fā)現(xiàn)了吹哨人的吹哨行為，但應(yīng)對效率不高，在發(fā)現(xiàn)、記錄、報送等環(huán)節(jié)處置不及時。突發(fā)事件作為可能在極短時間內(nèi)迅猛發(fā)展的事件，應(yīng)該在其出現(xiàn)發(fā)生征兆時采取緊急措施及時處理和全力對待。吹哨人可以在突發(fā)事件發(fā)生的第一時間利用其察覺力對應(yīng)對突發(fā)事件發(fā)揮極大作用，各級政府和各突發(fā)事件應(yīng)對部門應(yīng)使該“蘊藏與民間百姓的風俗習慣性的先驗力量”[7]成為突發(fā)事件治理的重要力量，應(yīng)認真、及時對待吹哨人及其吹哨行為。

（二）對突發(fā)事件吹哨行為處置不夠恰當

一些公安機關(guān)在實際執(zhí)法中對吹哨人采取行政處罰措施或類行政處罰措施。類行政處罰措施雖然不是行政處罰措施，但因其名稱、實際約談效果給人以很大的心理震懾，其施行也會對相對人及公眾產(chǎn)生較大的影響。新冠肺炎疫情發(fā)生期間，李文亮被公安機關(guān)以書面的方式進行訓誡，引起了較大的社會反響?！缎谭ā贰缎淌略V訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》《最高人民法院關(guān)于訓誡問題的批復》《預防未成年人犯罪法》《信訪條例》《拘留所條例》和《保安服務(wù)管理條例》中提到訓誡。通過對這些法律條文的梳理可以看出，這種訓誡既不是強制措施，也只能針對特定行為以口頭方式作出，且作出訓誡決定的只能是人民法院和公安機關(guān)（拘留所屬于公安管理）。從法律適用角度觀之，以此種書面訓誡對待吹哨人是不合適的。從吹哨行為對待恰當度角度觀之，突發(fā)事件影響重大，吹哨人的吹哨行為是在為避免損失而努力，即使吹哨行為指向的突發(fā)事件只有極小的發(fā)生可能性，只要不是惡意制造謠言，不是惡意引起社會恐慌，公權(quán)力機關(guān)應(yīng)避免對吹哨人采取行政處罰措施及類行政處罰措施。

（三）對突發(fā)事件吹哨人的保護不夠充分

當前，對吹哨人的保護力度和保護層次仍待加強，一些吹哨人因吹哨行為受到損失的情況仍較常見。對吹哨人的人身財產(chǎn)保護需要加強，但這不是應(yīng)保護的全部。突發(fā)事件吹哨人的吹哨行為針對的是對公眾人身財產(chǎn)安全影響較大的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，在吹哨人將相應(yīng)信息向社會曝光后其可能不僅面臨來自第三人的人身財產(chǎn)威脅，還可能面臨來自工作環(huán)境、個人職業(yè)發(fā)展方面的不利影響。據(jù)統(tǒng)計，各級法院在過去幾十年審理了多起雇員因為“吹哨”被解雇的案件。[8]吹哨行為是基于一定的突發(fā)事件征兆而發(fā)出的預警行為，這種預警行為預示的突發(fā)事件在現(xiàn)實中不一定會發(fā)生，吹哨人由此會承擔較大的輿論壓力、工作壓力。使吹哨人吹哨行為預示的突發(fā)事件不發(fā)生，這正是吹哨人制度建立的目的，如何使吹哨人制度設(shè)計目的的實現(xiàn)與對吹哨人的保護較好地結(jié)合起來，這是各級立法機關(guān)和各級政府在制度設(shè)計和制度構(gòu)建時應(yīng)該著重思考的問題。當前，立法機關(guān)和政府已經(jīng)意識到要加強對“吹哨人”的保護，具體保護措施仍在實踐中探索。

（四）對突發(fā)事件吹哨行為缺乏聯(lián)合聯(lián)動

當前，我國行政系統(tǒng)、事業(yè)單位系統(tǒng)各自按照自身職能相對獨立運作，各行政系統(tǒng)、事業(yè)單位之間存在協(xié)調(diào)溝通，但在聯(lián)合聯(lián)動上相對較少。一些吹哨人雖然向某一部門反映但相應(yīng)部門并沒有迅速針對該吹哨行為采取行動。一些突發(fā)事件應(yīng)對部門基于其全能主義管理理念認為突發(fā)事件應(yīng)對是其專項職責，對一些吹哨行為采取較為抵觸或忽視的態(tài)度，這也導致一些吹哨人不愿向相應(yīng)突發(fā)事件應(yīng)對部門提供信息。吹哨人對吹哨行為預期效果的不滿導致一些吹哨人在觀察到突發(fā)事件發(fā)生端倪后想到的不是盡快通過正式渠道通報這一消息，而是通過微信群、QQ群、朋友圈等新興微媒體在親友、同事之間傳遞這些信息。這種信息傳遞限于親友、同事范圍之內(nèi)，傳遞范圍較小，不利于突發(fā)事件的防范。吹哨信息預示的突發(fā)事件一旦確實發(fā)生，官方機構(gòu)在信息通報方面若存在缺失，則容易造成政府公信力的減損，也容易造成一定范圍內(nèi)的社會恐慌。

（五）對突發(fā)事件吹哨人的獎勵力度不大

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第六十一條規(guī)定：“公民參加應(yīng)急救援工作或者協(xié)助維護社會秩序期間，其在本單位的工資待遇和福利不變;表現(xiàn)突出、成績顯著的，由縣級以上人民政府給予表彰或者獎勵?！盵9]該部法律對參加救援的公民的獎勵作出原則性規(guī)定，但尚未對吹哨人的獎勵作出規(guī)定?！吨腥A人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第10條規(guī)定，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門和有關(guān)部門應(yīng)當對檢舉人保密，并按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定給予獎勵。該部法律雖要求對檢舉人按照省級規(guī)定給予獎勵，但這種保護和獎勵僅限于產(chǎn)品質(zhì)量領(lǐng)域，且按照當前情況，此種獎勵要經(jīng)過財政劃撥、審批等層層手續(xù)，獎勵額度不大且手續(xù)繁瑣。國務(wù)院在《關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》明確指出要對吹哨人予以重獎和嚴格保護，但尚缺乏可操作性的規(guī)定。當前對吹哨人的物質(zhì)獎勵仍待落實。

二、重大突發(fā)事件吹哨人制度的構(gòu)建原則

（一）主動性原則

突發(fā)事件一旦發(fā)生，將可能造成不可逆轉(zhuǎn)的損失。突發(fā)事件處置及時，可以將突發(fā)事件的影響控制在極小的范圍內(nèi)，可能“不戰(zhàn)而屈人之兵”。[10]這就要求在突發(fā)事件治理中應(yīng)特別重視前期的主動出擊，應(yīng)將前期的預防預警工作作為治理工作的突破口。吹哨人制度就是具有預防預警功能的關(guān)鍵制度。行動者的觀念在制度變遷中起著更為實質(zhì)性的作用。[11]各級政府和各突發(fā)事件應(yīng)對部門一定要切實轉(zhuǎn)換觀念，改進針對突發(fā)事件的治理方式，主動尋找突發(fā)事件發(fā)生前的蛛絲馬跡和相關(guān)信息，主動采取相應(yīng)行動。2020年2月15日，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議時針對公共衛(wèi)生類突發(fā)事件就樹立預防預警觀念提出要求，強調(diào)要建立預防體制機制，“要改革完善疾病預防控制體系，堅決貫徹預防為主的衛(wèi)生與健康工作方針”[12]。公共衛(wèi)生類突發(fā)事件應(yīng)對應(yīng)堅持預防為先、主動為主的治理原則，其他突發(fā)事件也應(yīng)如此。

（二）恰當性原則

當前一些針對吹哨人及其吹哨行為的處置存在管理、管制色彩較濃厚的現(xiàn)象。各級政府和各突發(fā)事件應(yīng)對部門針對具體事務(wù)行使管理職能，這是毋庸置疑的。但也應(yīng)該認識到，國家治理能力現(xiàn)代化和國家治理體系現(xiàn)代化對各級政府和各突發(fā)事件應(yīng)對部門履行服務(wù)職能提出了更高的要求，這就要求各級政府和各突發(fā)事件應(yīng)對部門在進行制度設(shè)計時遵從恰當性原則，要以提供更令人滿意的服務(wù)、進行更精準的對接作為實際工作與制度落實之目的。吹哨行為的特殊性也決定了在進行吹哨人制度設(shè)計時應(yīng)遵循恰當性原則。吹哨人一般來自行政體制之外，其進行吹哨行為多是基于其專業(yè)判斷或日常生活經(jīng)驗，對于吹哨人基于專業(yè)或經(jīng)驗得出的結(jié)論應(yīng)該予以必要的尊重，即使這種判斷或結(jié)論可能并不完全準確或真實。吹哨人的身份特征、吹哨行為的判斷基礎(chǔ)決定了對吹哨人的吹哨行為應(yīng)該采取鼓勵、疏導、便利的態(tài)度，不能對吹哨行為類比行政管理體系內(nèi)行政行為進行處理，更不能針對吹哨人采取打擊其積極性、主動性的行為。

（三）保護性原則

現(xiàn)代制度的設(shè)計理念應(yīng)是最大程度地實現(xiàn)對個人、社會的關(guān)照和保護。吹哨人之所以進行吹哨行為或是出于對自身人身財產(chǎn)安全的擔憂，或是出于公益心，或兩者兼而有之。吹哨人進行吹哨行為可能也會為自身安?？紤]，并進一步促進“為己利他”行為機理的拓展，[13]從而既履行了對自己和他人應(yīng)盡的符合個體社會身份的義務(wù)，也實現(xiàn)了有利于自己他人生存和發(fā)展必需的福利。[14]從客觀效果而言，吹哨人是在為不確定的他人預警，是在對公眾的安危做預防工作，即使有利己的成分，也不能否認利他的動機。從當前一些吹哨人的行為動機觀之，其進行吹哨行為可能并不是基于職務(wù)要求或工作要求，其之所以行動主要是為公眾健康及安?？紤]。這在公共衛(wèi)生類突發(fā)事件中表現(xiàn)地格外明顯。好的制度設(shè)計應(yīng)該引導社會中的個體作出真、善、美的行為。當前應(yīng)在制度設(shè)計中對這種為己利他行為進行必要的保護。故在進行吹哨人制度設(shè)計時應(yīng)遵循保護性原則，對吹哨人可能在吹哨行為中受到的不公平的待遇應(yīng)予以必要的關(guān)注。

（四）通暢性原則

突發(fā)事件作為突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施的事件，在處置上對效率的要求極高。突發(fā)事件出現(xiàn)征兆的窗口期是進行治理的最佳時期和關(guān)鍵時期，一旦突發(fā)事件進入發(fā)展期，其影響的面積、人群將可能呈現(xiàn)幾何級數(shù)的增長。這在公共衛(wèi)生類突發(fā)事件和自然災(zāi)害類突發(fā)事件中表現(xiàn)得尤為明顯。從某種角度而言，突發(fā)事件的治理就是與時間的賽跑。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息傳播技術(shù)、微媒體技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、智能技術(shù)等給信息的快速傳遞創(chuàng)造了可能，各級政府和各突發(fā)事件應(yīng)對部門應(yīng)對技術(shù)變革進行回應(yīng)，應(yīng)在制度設(shè)計方面盡可能實現(xiàn)信息通暢，體現(xiàn)更高的效率。

（五）補償性原則

對于吹哨人制度構(gòu)建而言，不能只基于道德完美主義的假設(shè)進行制度設(shè)計，不能假定吹哨人在面對突發(fā)事件時完全基于社會公益無私地進行利他行為。事實上，吹哨人面對突發(fā)事件是否選擇進行吹哨行為完全可能基于功利主義的考量。個體出于利益得失進行綜合衡量從而趨利避害地選擇某種行為是常見的思維方式。吹哨人進行吹哨行為可能會失去工作、減損收入、喪失一些創(chuàng)收機會，這是吹哨人權(quán)衡其是否進行吹哨時經(jīng)常考慮的方面?，F(xiàn)今的制度設(shè)計對吹哨人的物質(zhì)補償和物質(zhì)鼓勵考量較少，對吹哨人的道德要求過高。這是不符合當前我國國情的。“不重視物質(zhì)利益，對少數(shù)先進分子可以，對廣大群眾不行，一段時間可以，長期不行?！盵15]我們應(yīng)該在制度設(shè)計時重視對吹哨人的物質(zhì)獎勵，特別是當吹哨人的吹哨行為及時避免了重大或特別重大突發(fā)事件的發(fā)生，或避免了重大的損失時，應(yīng)提高對吹哨人的物質(zhì)獎勵并及時高效地發(fā)放這些獎勵。相對于吹哨行為及時預警從而可以避免的巨大損失，恰當?shù)奈镔|(zhì)獎勵是相對較小的代價。這也符合制度設(shè)計時應(yīng)遵循的效益性原則。

三、重大突發(fā)事件吹哨人制度的構(gòu)建

2019年10月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進行全面部署，通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干問題的決定》，[16]要求盡快完善中國特色社會主義各項制度?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》要求建立健全突發(fā)事件預警制度，國務(wù)院要求建立吹哨人制度。

（一）完善吹哨行為主動應(yīng)對制度

針對突發(fā)事件的吹哨行為需要各級政府和各突發(fā)事件應(yīng)對部門積極主動應(yīng)對。具體而言，各級政府和各突發(fā)事件應(yīng)對管理部門可以從以下幾方面完善突發(fā)事件吹哨行為主動應(yīng)對制度。一是完善“吹哨人”舉報第一時間登記制度。為方便吹哨人進行吹哨行為，各級政府及各突發(fā)事件應(yīng)對部門有職責設(shè)置、公布專門的機構(gòu)或熱線及網(wǎng)站接待吹哨人的舉報。[17]為方便吹哨行為和形成全國聯(lián)動，針對突發(fā)事件應(yīng)建立全國統(tǒng)一的熱線和網(wǎng)站。針對具體地域的吹哨信息在吹哨人進行熱線通話或網(wǎng)站登錄時自動轉(zhuǎn)為吹哨行為指向地相應(yīng)部門接收，同時該信息自動存入系統(tǒng)，以備任一級政府和任一突發(fā)事件應(yīng)對部門查詢。網(wǎng)站登記內(nèi)容的重點應(yīng)是吹哨行為指向突發(fā)事件的信息、線索、征兆、病例、證據(jù)等，應(yīng)允許吹哨人以匿名或其他隱藏個人真實信息的方式進行登錄或通話。二是完善突發(fā)事件吹哨行為主動搜集上報制度。針對一部分吹哨人在不特定的網(wǎng)絡(luò)、特定的親友群體或其他社會公眾場合進行吹哨的行為，各級政府、各突發(fā)事件應(yīng)對部門、各網(wǎng)信部門應(yīng)進行吹哨信息的主動搜集工作。特別是針對已造成一定社會影響的吹哨行為，各部門一定要有預警意識和主動搜集意識。搜集到吹哨信息的部門應(yīng)該在全國統(tǒng)一的網(wǎng)站上進行信息記錄、上傳。三是完善突發(fā)事件吹哨信息24小時核實制度。各級政府、各突發(fā)事件應(yīng)對部門應(yīng)在24小時內(nèi)對吹哨行為指向的信息、情況進行初步核實。針對不同的吹哨行為應(yīng)建立不同層級的核實制度。針對吹哨人實名舉報的，可以在吹哨人方便的場所進行當面交流并進而循線索在突發(fā)事件可能發(fā)生地進行核實;對于吹哨人匿名舉報的，應(yīng)對吹哨行為指向的單位、個人、跡象、征兆進行現(xiàn)場核實。核實之后形成調(diào)查報告上傳至全國統(tǒng)一網(wǎng)站。

（二）建立吹哨行為恰當處置制度

各級政府、各突發(fā)事件應(yīng)對部門應(yīng)規(guī)范針對吹哨行為的接待、問詢、調(diào)查、核實等工作。具體而言，各級政府和各突發(fā)事件應(yīng)對管理部門可以從以下方面建立突發(fā)事件吹哨行為恰當處置制度。其一，建立吹哨人吹哨行為不實不予追責制度。對突發(fā)事件的預警和預防通常需要極高的技術(shù)條件。例如針對公共衛(wèi)生類突發(fā)事件，對其預防預警需要極高的技術(shù)敏銳度和極豐富的臨床經(jīng)驗。故即使是專業(yè)技術(shù)人員也不能在公共衛(wèi)生突發(fā)事件只有發(fā)生跡象時就完全了解該事件的發(fā)生原因、機理、病理、傳染源、傳染級別、造成危害、具體疾病名稱等。公共衛(wèi)生類突發(fā)事件如此，其他突發(fā)事件亦然。對待吹哨人及其吹哨行為應(yīng)該采取實事求是的態(tài)度，應(yīng)該認識到任何吹哨人只能是基于其當時所處的條件作出當時能有的反應(yīng)和預判。各級政府、各突發(fā)事件應(yīng)對部門及公眾不能以事后諸葛亮的態(tài)度對待吹哨人及其吹哨行為，不能對吹哨人吹哨信息的完整性、科學性、準確性、真實性等要求過高。只要吹哨人是基于挽回公共利益的出發(fā)點在吹哨行為發(fā)生時進行了相對合理的行為，即使吹哨人提供的吹哨信息有不實或夸大的成分，也不應(yīng)追究其民事責任、刑事責任或其他責任。尤其不能對其采取行政處罰措施、類行政處罰措施或行政強制措施。因?qū)Υ瞪谌瞬扇∩鲜龃胧┰斐纱瞪谌酥卮髶p失或造成公共利益受到嚴重侵害的，應(yīng)對相應(yīng)公職人員進行追責。其二，建立吹哨人及吹哨行為最小驚擾制度。吹哨人基于保護社會公益之目的進行吹哨行為已經(jīng)承受了很大的心理壓力、工作壓力、生活壓力，對待吹哨人應(yīng)采取最少打擾的態(tài)度。各級政府及各突發(fā)事件應(yīng)對部門的工作人員為核實吹哨信息問詢吹哨人、進行調(diào)查訪問時應(yīng)盡可能采取不驚擾吹哨人的方式。問詢不必強制要求在行政機關(guān)或事業(yè)單位內(nèi)進行，可遵循吹哨人的意愿在其方便的地方進行。進行吹哨信息核查及進行吹哨行為預示突發(fā)事件的調(diào)查時應(yīng)盡可能隱去吹哨人的身份及相關(guān)信息，最大可能地減少對吹哨人的干擾。其三，建立吹哨人吹哨行為功過相抵制度。吹哨人進行吹哨行為可能會出現(xiàn)一些過錯，這些過錯可能是故意，也可能是過失。前者如吹哨人在一些場合發(fā)表言論造成一定的社會恐慌，后者如吹哨人基于過于自信的認識自行組織相應(yīng)行為并造成了一定的損失。對吹哨人的行為應(yīng)該綜合評判。若吹哨人因其吹哨行為避免了公共利益的重大的損失，應(yīng)該按照緊急避險行為進行處理，不對吹哨人進行處罰。即使避免的公共利益損失量不便計算，只要吹哨人的過錯行為沒有造成較大的損害，也應(yīng)盡可能適用功過相抵。各級政府及各突發(fā)事件應(yīng)對部門應(yīng)與吹哨人保持良好的溝通，并進行適當?shù)囊龑?，盡量避免吹哨人的不當行為造成的危害。

（三）健全吹哨人全程保護制度

具體而言，各級政府和各突發(fā)事件應(yīng)對管理部門可以從以下方面健全突發(fā)事件吹哨人全程保護制度。一是健全吹哨人全程信息保護制度。信息化社會下個人信息對個體日益重要，信息保護也日益成為其他保護的基礎(chǔ)。對吹哨人的信息保護應(yīng)該是全程的。即信息保護不僅要求尊重吹哨人意愿采取切實措施保障吹哨人在舉報時個人信息不泄露，還應(yīng)在吹哨人進行吹哨行為后繼續(xù)加強對其的信息保護工作。具體而言，可以建立匿名舉報制度、保密方式溝通制度、吹哨人個人信息全程隱去制度。匿名舉報制度要求允許吹哨人通過電話或網(wǎng)絡(luò)匿名舉報，[18]各級政府和各突發(fā)事件應(yīng)對部門應(yīng)將工作重點放在核實吹哨信息的真?zhèn)位蛘鎸嵆潭壬希瑢τ谀涿e報的不應(yīng)要求吹哨人提供身份信息。保密方式溝通制度要求在第一次吹哨行為發(fā)生后的后續(xù)信息溝通、關(guān)鍵信息核實、資料提供、獎金發(fā)放等環(huán)節(jié)中可以通過密碼或其他保密方式進行溝通。[19]具體保密方式應(yīng)該尊重吹哨人的看法和建議，采取吹哨人提議的、簡便易行的方式。吹哨人個人信息全程隱去制度要求各級政府及各突發(fā)事件應(yīng)對部門不僅在與吹哨人聯(lián)系時對吹哨人個人信息進行保密，還應(yīng)該在資料整理、突發(fā)事件信息報送、突發(fā)事件社會公布、對相應(yīng)單位處罰處置等環(huán)節(jié)均將吹哨人的信息隱去。各級政府、各突發(fā)事件應(yīng)對部門即使通過其他信息渠道得知吹哨人的個人信息，也應(yīng)遵循保密制度對吹哨人信息進行保密。二是健全吹哨人人身保護令申請制度。人身保護令雖源自西方，我國在司法實踐中“棄其形而取其意”，[20]將其引入到公民人身權(quán)利保護方面，對于防范家庭暴力起到了比較大的遏制作用。[21]當前，我國可以參照婚姻家事領(lǐng)域的法律規(guī)定建立吹哨人人身保護令制度。吹哨人在符合一定條件下可以向縣級政府及縣級以上政府申請人身保護，具有保護權(quán)限的政府可以采取提供安全住房、加強人身保護等措施保障吹哨人的人身安全不受威脅、侵犯。當然，人身保護令的施行需要動用較多的公權(quán)力資源，其申請條件必須是有確實證據(jù)證明吹哨人受到明確的人身威脅或面對極有可能發(fā)生的人身侵害。三是健全吹哨人工作保護制度。吹哨人可能因吹哨行為在工作上面臨困境。在加強對吹哨人信息保護的基礎(chǔ)上還應(yīng)采取相應(yīng)措施加強對吹哨人的工作保護。對于吹哨人工作單位采取的針對吹哨人的不公平行為和不公正待遇，各級政府應(yīng)協(xié)調(diào)工商行政管理部門及勞動保障部門對吹哨人工作單位的不合理行為提出建議，嚴重時可采取相應(yīng)行政處罰措施。

（四）構(gòu)建吹哨行為快速聯(lián)動制度

各級政府和各突發(fā)事件應(yīng)對管理部門可以從以下方面構(gòu)建突發(fā)事件吹哨行為快速聯(lián)動制度。一是，構(gòu)建吹哨信息接受部門通報聯(lián)動制度。針對突發(fā)事件的前期處理需要各部門聯(lián)防聯(lián)動。接受、搜集吹哨信息的部門應(yīng)該在第一時間將吹哨信息向其他部門通報。各級政府、各突發(fā)事件應(yīng)對部門、各網(wǎng)信部門應(yīng)形成聯(lián)動機制，任一部門在獲知吹哨信息后應(yīng)將此信息匯總至全國統(tǒng)一網(wǎng)站，并在第一時間向同級或同區(qū)域的其他部門進行情況通報。情況通報后應(yīng)按照突發(fā)事件類型確定第一責任應(yīng)對部門。根據(jù)突發(fā)事件的不同，各省級行政機關(guān)應(yīng)事先確定相應(yīng)單位如疾病預防控制中心、地震局、市場監(jiān)督管理局等作為各類別突發(fā)事件的第一責任應(yīng)對部門。各類型突發(fā)事件第一責任應(yīng)對部門在接收到吹哨信息后有責任盡快形成應(yīng)對小組，制定應(yīng)對方案，應(yīng)對方案中需要其他部門配合的，應(yīng)及時予以告知，必要時，報請各部門的上級行政機關(guān)協(xié)調(diào)。二是，構(gòu)建48小時應(yīng)急措施施行制度。實踐證明，突發(fā)事件發(fā)生后的48小時是治理突發(fā)事件的關(guān)鍵時期。各級政府、各突發(fā)事件應(yīng)對部門應(yīng)緊緊抓住這一重要窗口期。各突發(fā)事件應(yīng)對部門應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)做好上述登記、報送、搜集、核實等事宜。各類型突發(fā)事件第一責任應(yīng)對部門更是責無旁貸，應(yīng)在接受到吹哨信息的24小時內(nèi)進行信息核查、風險評估等工作。對于吹哨信息明顯不實的，在全國統(tǒng)一網(wǎng)站上做簡要的信息檢查報告或檢查說明即可。若吹哨信息有相應(yīng)征兆對應(yīng)，第一責任應(yīng)對部門應(yīng)在吹哨行為發(fā)生的48小時內(nèi)啟動預案，先在本部門職責范圍內(nèi)依職權(quán)采取必要措施，并立即將突發(fā)事件吹哨信息及已采取的應(yīng)對措施報同級政府，由同級政府決定是否在本行政區(qū)域內(nèi)進行突發(fā)事件統(tǒng)一防控行動。對于有直報系統(tǒng)的，第一責任應(yīng)對部門應(yīng)同時在突發(fā)事件直報系統(tǒng)中報送信息。如各地疾病預防控制中心可在向本行政區(qū)域政府報送吹哨信息的同時，向法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)報送信息，應(yīng)實現(xiàn)實時網(wǎng)絡(luò)直報。[22]三是，構(gòu)建吹哨行為48小時不予應(yīng)對追責制度。對于已經(jīng)發(fā)生的吹哨行為，各級政府、各突發(fā)事件應(yīng)對部門應(yīng)嚴格按照規(guī)定的時間點進行相應(yīng)的信息報送、信息上傳、資料核實、互相通報等工作，并切實地在本部門職責范圍內(nèi)完成規(guī)定動作。對于不能完成上述工作并造成重大損失的部門，應(yīng)對相應(yīng)責任人進行追責。

（五）落實吹哨人便利獎勵制度

各級政府和各突發(fā)事件應(yīng)對部門可以從以下方面落實突發(fā)事件吹哨人便利獎勵制度。一是落實突發(fā)事件專項獎勵基金制度。我國現(xiàn)有的一些獎勵的資金來源主要來自對不法行為的罰沒款項。這對于有明確不法行為人的事件適用。突發(fā)事件具有突發(fā)性、偶然性，可能沒有特定的不法行為人或者即使有特定的不法行為人但對其的罰沒款項不足以支撐專項獎勵。各級政府應(yīng)針對不同類型的突發(fā)事件事先確定相應(yīng)的專項獎勵資金來源。對于公共衛(wèi)生類突發(fā)事件，可以從年度醫(yī)療衛(wèi)生投入中預留一定款項。對于自然災(zāi)害類突發(fā)事件，可以從國土整治等專項費用中作出一定比例預留。對于事故災(zāi)難類突發(fā)事件，可以要求本行政區(qū)域內(nèi)的礦業(yè)、石化等重點企業(yè)繳納安全生產(chǎn)保證金并從中預留一定比例。對于社會安全類突發(fā)事件，可以從社會治安專項經(jīng)費或維護地區(qū)穩(wěn)定經(jīng)費中作出預留。對吹哨人獎勵也可來源于社會捐贈。對于通過吹哨行為挽回、避免重大損失的吹哨人，應(yīng)從專項獎勵基金中給與獎勵。獎勵額度可以綜合吹哨人的貢獻大小、避免的損失大小、因吹哨行為減少的公務(wù)成本大小等綜合確定。各省級政府可以根據(jù)各省經(jīng)濟發(fā)展水平確定獎勵額度，獎勵額度應(yīng)較之以往有較大提升。二是落實部分獎勵基金先行快速撥付制度。我國當前的一些獎勵在發(fā)放時因需財政審批，發(fā)放周期較長，這不利于解決吹哨人在生活上、工作上可能遇到的實際困難。針對因吹哨行為遇到實際困難或陷入實際困境的吹哨人，經(jīng)其要求及申請，各級政府在審核確認后應(yīng)準許從專項獎勵款項中按照一定比例進行先行快速撥付。該先行快速撥付的款項應(yīng)在發(fā)放手續(xù)、審批程序上進行簡化，明確從申請到發(fā)放的時間期限。三是落實便利化吹哨人專項獎勵領(lǐng)取制度。此種便利化體現(xiàn)在領(lǐng)取方式和領(lǐng)取時間兩個方面。在領(lǐng)取方式上，吹哨人基于其對個人信息的保密可能不愿以實名在現(xiàn)場領(lǐng)取獎勵。為資金安全計，在領(lǐng)取前應(yīng)進行不公開的身份核實，但在具體領(lǐng)取時可以采取轉(zhuǎn)賬、代理人領(lǐng)取等非需要吹哨人現(xiàn)場出席的方式。在領(lǐng)取時間上，應(yīng)該在獎勵金額確定、審批報送、財政資金安全審核等方面做出具體時間節(jié)點的規(guī)定，縮短發(fā)放時間，簡化發(fā)放手續(xù)，更有效率地落實吹哨人專項獎勵制。

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An Exploration of Establishing a System for Whistle Blowers Facing Major Emergency Events

Hu Jian

（School of Marxism， Chongqing University of Technology， Chongqing， 400054）

Abstract： There are problems such as untimely response， improper handling， inadequate protection， inefficient joint-action responses and inconvenient rewarding management for responding whistle blowers as well as their acts of emergency blowing. Therefore， the government at all levels as well as every emergency department should proactively improve the response system for whistle blowing in emergencies， establish an appropriate handling system for whistle blowers in emergencies， and customize the full protection system for whistle blowers when it is in emergencies， develop rapid joint-action response scheme whilst in emergencies and take effect on awarding system efficiently.

Keywords： Emergencies; Whistle Blower; Whistle Blowing; System Construction; Supervision During and After the Event

責任編輯：任德靖