檢察機關提起公益訴訟的制度構思

楊萌

摘要：檢察機關作為法律監(jiān)督機關，其基本職責是維護現(xiàn)有法律秩序。在參與行政公益訴訟時檢察機關具有一定的有利地位。因此，在我國建立檢察機關提起行政公益訴訟制度是大勢所趨，是不可阻擋的。木文旨在經(jīng)過分析檢察機關提起公益訴訟的現(xiàn)狀，提出幾點關于行政公益制度構建的拙見。

關鍵詞：檢察機關；制度構建：原因分析

一、檢察機關提起行政公益訴訟的現(xiàn)狀及原因分析

（一）目前的問題

1、法律地位不明

檢察機關在行政公益訴訟中的角色定位，有以下幾種觀點：第一，原告說①。該說認為檢察機關可以作為訴訟的當事人，即在訴訟中享有相應的訴訟權利并承擔相應義務；第二種觀點：公益代表人說②。認為檢察機關最初是為了保護國家和公共利益，在訴訟中應該作為公益的代表者，而不是成為某一方當事人；第三種觀點：法律監(jiān)督人說③。該說承認檢察機關在訴訟中負有相應的法律監(jiān)督職責，它認為檢察機關將提起訴訟作為實現(xiàn)法律監(jiān)督目的的手段。第四種觀點：訴訟代理人說。該說認為檢察機關在訴訟中的地位相當于權益被侵害的公益相關群體的代理人。

2、訴訟權利不詳

一般的行政訴訟中，原告享有許多訴訟權利，但是不同于一般的行政訴訟，如果檢察機關在提起行政公益訴訟之后，那檢察機關該享有怎樣的權利？和其他訴訟中的原告享有的權利又有怎樣的區(qū)別？是否和其他原告一樣可以撤銷訴訟？這一系列的問題目前都沒有具體明確的回答。作為一個當事人，首先應該了解自己在訴訟中享有哪些訴訟權利，其次才能更好的行使。所以，如何處理以上問題是構建制度所必須重視的。

3、具體程序缺失

檢察機關參與行政公益訴訟沒有具體的程序來做指引，也就缺乏了相應的保障。檢察機關在訴訟中的地位如何，以及如何全面行使權利，訴訟產(chǎn)生的費用和訴訟結(jié)果如何公平分擔等，這是構思一套檢察機關參與行政公益訴訟制度首先要解決的問題，但在我國的現(xiàn)有的法律規(guī)定中并沒有對這些問題提出相關的解決思路。所以，具體程序缺失的解決至關重要，是構建行政公益制度的關鍵。

（二）原因探析

1、行政公訴與行政公益訴訟兩者概念界限不清楚

在學術界，行政公益訴訟和行政公訴是并不陌生的概念，然而盡管熟悉，它們之間的毫厘界限仍無法確定。有的學者認為兩者除了表達不同并無它異；也有學者認為它們之間是有一定聯(lián)系卻又有分別。筆者認為后者的說法比較貼合實際。行政公益訴訟根據(jù)原告的身份不同可分為行政公訴與民眾訴訟。行政公訴是指社會公共利益在受到行政機關侵害時，卻無法找到相應確定的被告來起訴時，檢察機關為了保護公共利益不受違法具體行政行為的侵害，而另一方為了全面履行檢查監(jiān)督職責而提起的訴訟；民眾訴訟是指公民個人或社會組織的合法權益被具體行政行為侵害時，其可以自己的名義向法院提起行政訴訟?？梢悦鞔_的是，行政公訴與刑事公訴也不相同，行政公訴一方承擔保護個人利益的責任，一方又承擔著保護公共利益的責任。所以，要構建行政公益訴訟制度，我們必須清楚明確行政公益訴訟和行政公訴是截然不同的兩個概念，不可混為一談。

2、缺少法律依據(jù)作為支撐

檢察機關在所參與的行政公益訴訟中，相對突出的問題還是缺少相應的法律依據(jù)。首先，沒有法律的明確授權。在現(xiàn)如今的法律體系下，并不能找到任何關于檢察機關提起公益訴訟的相關授權規(guī)定。由此看來，這是構建行政公益訴訟制度路途中的一大阻礙。第二，沒有具體規(guī)范的相關法律程序?！缎姓V訟法》第十條說明檢察機關有對行政訴訟進行法律監(jiān)督的權利。如果該規(guī)定理解為檢察機關參與行政公益訴訟的法律依據(jù)，然而行政訴訟法對檢察機關參與行政公益訴訟如何定位以及其他程序問題卻沒了下文。具體的法律條文作指引是構建檢察機關參與行政公益訴訟制度不可缺少的重要保障。同樣，法律程序的不規(guī)范使得檢察機關無法真正介入到行政公益訴訟的重要原因所在。

二、檢察機關參與行政公益訴訟制度的構思

檢察機關參與行政公益訴訟的相關制度，究其根本應從其在訴訟中的法律地位、設置訴訟前置程序、舉證責任的分配等方面入手。

（一）檢察機關參與行政公益訴訟的地位予以明確

在此訴訟中，檢察機關的地位不僅僅只是個監(jiān)督者，而是多層次的：第一層次，如果其他主體同樣可以提起公益訴訟，出現(xiàn)了生效的裁定或者判決明顯違反了相關法律規(guī)定的情況時，允許當事人可以提出申訴，由檢察機關進行審核，符合條件的可以提起抗訴。在這種情況下，檢察機關所飾演的角色是法律監(jiān)督機關；另一層次，如果檢察機關參與行政公益訴訟是為了要保護社會公共利益不受侵害，此時身份即為國家公訴人。但是檢察機關不能因此而享受任何的特權，因為其為了保持訴訟的平衡性不被打破。因此經(jīng)法院作出的裁判，檢察機關不可再以法律監(jiān)督者來提出抗訴，這樣也是為了避免訴訟中一些尷尬出現(xiàn)，比如檢察機關自己身份的相互沖突，從而也在一定程度上避免了訴訟長時間的進行。

（二）設立訴訟前置程序

一方面為了防止當事人因長期訴訟而疲憊，另一方面為了防止司法資源的浪費，因此應當設立訴訟前置程序。就是當檢察機關發(fā)現(xiàn)社會公共利益被具體行政行為侵害時，在提起訴訟前，可以先向相關的行政機關提出檢察建議，要求行政機關糾正或者修改其行政行為，若行政機關接受建議并在規(guī)定的期限內(nèi)給予答復，檢察機關可終結(jié)訴訟程序，不再啟動其他司法的救濟程序。但是如果行政機關不予回復也不糾正其違法行為或者答復超出了規(guī)定的期限，檢察機關有證據(jù)證明相關行政機關怠于糾正或者履行職責，或者拒絕履行職責的，檢察機關可以啟動起訴程序。

（三）舉證責任的分配問題

檢察機關提起的行政公益訴訟可以適用一般的舉證責任，即“誰主張，誰舉證”。因為檢察機關具有先天的優(yōu)越性，即其享有的公訴職能，收集證據(jù)等都比較有利。另一方面檢察機關提起行政公益訴訟也會對被告產(chǎn)生一定的負面影響，這一方面要求檢察機關在提出公益訴訟時必須要公正客觀，做到證據(jù)確鑿，事實清楚明白，不然就會損害被告的合法權益，不利于維護正常的社會經(jīng)濟秩序。所以，由檢察機關負擔舉證責任時合情合理的。（作者單位：華中師范大學法學院）

注解：

① 陳麗玲：《檢察機關提起行政公益訴訟之探討——從現(xiàn)實和法理的角度考察》，載《行政法學研究》2005年第2期，第3頁。

② “檢察機關參與公益訴訟研究”課題組：《檢察機關提起行政公益訴訟的法律地位和方式比較研究》，載《政治與法律》2004年第5期，第4頁。

③ 胡錫慶，張建，黃敏：《檢察機關提起行政公益訴訟研究》，載《訴訟法論叢》，法律出版社2004年版，第568頁。

參考文獻：

[1]陸雪琴：《試論檢察機關提起行政公益訴訟的制度構建》[J]，載《法制與社會》，2015年9月（中）

[2]孫長春，唐子石：《行政公益訴訟為何由檢察機關提起》[J]，載《人民日報》2015年04月02版

[3]郭毅：《檢察機關提起行政公益訴訟制度研究》[D]，山西財經(jīng)大學，2015