學校治理權力現(xiàn)狀的梳理與角色重塑

于潛馳 苗麗

摘 ? 要?學校治理，需要多元主體參與、多元權力協(xié)調(diào)、多元渠道監(jiān)督。選擇學校治理權力作為研究課題，以國家政策為導向，從行政治理、學術治理、學生治理等三方面深入剖析了學校治理權力的現(xiàn)實表征，并重塑學校內(nèi)部治理角色，著力建構科學、個性、開放、創(chuàng)新的治理權力體系。

關鍵詞?學校治理 ?行政治理 ?學術權力

黨的十九大開啟了國家現(xiàn)代化治理體系與能力建設的新時代，而教育領域治理體系的完善建構則是激發(fā)教育活力、推動教育可持續(xù)發(fā)展的基礎保障。教育部長陳寶生指出，現(xiàn)代學校要“推進教育系統(tǒng)依法治教、依法治校，完善教育制度實施體系，不斷提升學校治理水平。[1]”關于學校治理權力主體及體系架構，吉首大學張維紅教授認為，當前學校內(nèi)部有行政管理者、教師及學生三大群體，與之相對應的行政權力、學術權力與學生權力共同組成了學校權力體系[2]。學校治理的過程應是行政管理者、教師及學生等各利益相關方共同參與教育治理的過程。不過傳統(tǒng)觀念下學校治理權力分配不均衡，一般而言教師權力、學生權力處于視覺盲區(qū)，行政權力“一言堂”現(xiàn)象十分明顯，學校治理科學性合理性堪憂。故而，在信息化與民主化的新教育語境下，如何梳理學校各治理權力并協(xié)調(diào)重構權力系統(tǒng)，是解決學校治理困境的關鍵所在。

一、學校治理權力的現(xiàn)實表征

1.行政治理：倒金字塔式的權力梯度

從傳統(tǒng)學校治理架構來看，行政治理占據(jù)了絕對的主體地位，大多數(shù)學校決策層成了行政權力的核心掌握者，擁有學校治理的絕對話語權。

（1）治理權力“倒金字塔式”弱化。大多數(shù)學校行政治理以行政人員為統(tǒng)領、以教與學兩大主體為依從，整體呈現(xiàn)垂直自上而下、逐級弱化的治理權力特征。如此格局下，學校治理極易出現(xiàn)政事不分、政校不分、管辦不分等問題，一些學校治理到最后，校長成了全權決策者、治理者與話語者。同時，如行政權力過于集中，極易導致教學、學術活動都向行政化靠攏，均被貼上與行政指令相一致的規(guī)劃標簽，表面上“全局一盤棋”，實則是違背學術教學規(guī)律的“大鍋飯”。

（2）治理壓力“倒金字塔式”遞減。治理權力的分量，顯示了治理責任的差異，也決定了治理壓力的大小。一是學校“倒金字塔式”的治理權力分布，在某種程度上讓學校決策命令得以暢通，但也削弱了其他治理力量的話語權，教師、教研人員及學生等群體參與學校治理的意識逐步淡化。一旦缺失主人翁意識，其履職范圍將被自覺固定在本職工作上，教師單純完成授課任務，教研人員以完成既定教研計劃為職守，對學校發(fā)展既不關注也不提出建議。二是教師等主體治理權力的削減實則是對行政人員治理的“增負”，無論是教育現(xiàn)狀調(diào)研、教育問題治理，還是教育發(fā)展論證，行政人員都處于“一肩挑”狀態(tài)，并幾乎承擔全部治理壓力。長此以往，可支配于行政決策的精力縮水，決策治理科學性與合理性受到影響。

2.學術治理：依附式的權力狀態(tài)

學術研究是學校教育可持續(xù)發(fā)展的行為保障。緣于理論創(chuàng)新需求，教研員、教師等群體作為學術主體，其本身應該獲得充分自由的學術權力。反觀現(xiàn)實，依附性強成了學術權力的顯著缺陷。

（1）學術組織“失位”。學術組織承載著學術權力，同樣也為學術研究推進提供平臺支持。現(xiàn)代學校大多以教研室、教研組為學術單位，而學術機構人員配備、學術經(jīng)費劃撥、學術活動的組織開展等都必須依托于學校籌劃準予方可完成。故而受制于行政權力，學術組織的獨立性僅為象征意義存在，其對于學術治理的正常開展極為有限。

（2）學術主體“虛位”。一是學術主體構成存在自身缺陷。學術組織領導多為領導分管兼任，教研隊伍則是由一線教師及專職教研員組成，即便一些學校領導有所專長，但學術決策治理難免受行政思維影響。加之學術決策治理制度不健全，教研者參與學術治理的權力難以保障，其主動投身學術治理積極不高。二是學術主體治理精力弱化。大多數(shù)教師將精力投入到教育教學實踐中，并努力躋身行政工作領域，教研工作缺乏充分思考、反饋時間;再者教研領導身兼數(shù)職，切換于行政與學術領域，降低了學術研究的專注性，導致學術治理難以真正有效落位。

（3）學術治理“弱位”。“弱位”所指為學術治理在學校治理中的地位，始終讓位于行政權力?，F(xiàn)代學校學術治理，大多習慣于沿襲舊制，讓行政權力直接決策學術事務遇到學術領域的分歧觀點，習慣于以行政權力直接裁枝剪葉，獨尊主干，違背了基本的學術邏輯，學術權力運行對行政權力的依附顯著增強，學術治理權力參與的民主性遭到侵蝕，難以形成權責分明、專業(yè)民主的學術治理氛圍。

3.學生治理：服從型的參與角色

張維紅教授認為，學生參與治理主要表現(xiàn)在被教育、被管理時可以行使陳述、申辯、告知等權利[2]。學生是學校教育的三大主體之一，同時也是治理參與度最低的群體。

（1）行政治理權被弱化。近年來，以生為本理念已得到教育界廣泛認同，然而一些教師卻主觀地認為無論學校制度還是教育要求，都是為學生量身打造的科學教育，實質(zhì)上學生只是被動參與到教育者預設的教育課程、教育環(huán)境、教育要求中，很少擁有話語權。同時，學校行政治理過程中，學生的參與主要體現(xiàn)在被治理層面。學生關于取證、陳述、申辯等權力的使用則停留在象征意義，并未落實到實際治理中。

（2）學術治理權被忽視。當前，學生群體仍被排除于學校學術組織主體外，一直被作為研究客體列入具體學術管理與研究過程中。學生學習現(xiàn)狀如何、教育問題的提出與解決，大多是研究者代替學生完成，結果很多研究脫離學生，僅僅停留在紙面理想狀態(tài)，很難真正合乎學生學習困境、學習需求。

（3）個人公民權被束縛。國家法治化進程的推進，讓更多學生擁有了強烈的法治意識，也曾有個別學生出于自身學習權利、人身安全等方面的充分考量，不得已與教師、學校對簿公堂。但大多情況下，限于學業(yè)完成的壓力，學生雖明知自身擁有諸多公民權力，而實際可行使權力極少。

二、現(xiàn)代學校治理權力主體的角色重塑

學者易鑫認為，學校應“科學配置教育行政權力，建立完整的公共教育權力制衡機制[3]?！比绱?，學校內(nèi)部三大主體應辯證統(tǒng)一擁有治理權力，雖非絕對均等，但要達到權力相對均衡、相互制衡。故要想實現(xiàn)學校治理科學化，就要兼顧治理整體格局，對治理理念、治理結構、治理原則等予以“確權”，讓行政“放權”、學術“專權”、學生“分權”，逐步建立權責明確、用權協(xié)調(diào)、監(jiān)督有力的權力治理體系。

1.科學“確權”，樹立治理導向

加快學校治理主體的培育與職責界定，有利于鞏固學校內(nèi)部群治力量，為治理格局的重構提供宏觀指向。一是確立治理理念，即強化學校發(fā)展理念引領，酌定治理區(qū)域、治理主體、治理方法，建立治理權力清單制度、學校治理規(guī)范等，以制度方式回答“治理什么”“誰來治理”“怎么治理”問題。二是確定治理架構。依照張維紅教授觀點，學校內(nèi)部治理架構內(nèi)有行政權力、學術權力與學生權力三大權力領域，同時有行政管理者、教師及學生三大治理主體。以治理權力為層級，行政治理是對整體學校發(fā)展所有要素的整合與規(guī)范，包括規(guī)劃學校發(fā)展，制定完善教學教研、德育安全、師資培訓及激勵考核等方面制度，監(jiān)督政策制度落實情況等;學術治理是對教研機構運營、教研活動組織、教研評價等層面加以導引、管理與規(guī)范;學生治理則是圍繞學生所有學習生活場域展開的問題治理，覆蓋課堂管理、住宿管理、衛(wèi)生管理、安全管理等方面。整體是行政治理為主、學術治理與學生治理相互協(xié)調(diào)互補的治理格局。三是確擬治理原則。與學校管理不同，在守法基礎上，學校治理更加傾向于創(chuàng)新、超越與發(fā)展。要堅持依法治理，“法無授權不可為，法定職責必須為”，保證辦學行為合法化、問題矛盾治理合法化;堅持規(guī)范治理，要將治理區(qū)域、治理權責、治理方法等相對固化，逐步實現(xiàn)“管理制度化、工作流程化和評價標準化”;堅持民主治理，基于校務公開力爭賦予學校各類群體以治理權力，發(fā)揮各自專業(yè)領域優(yōu)勢，集公眾治理智慧，改革弊政、彌補短板，實現(xiàn)創(chuàng)新化治理、高效化治理。

2.合理“均權”，協(xié)調(diào)治理格局

學校三大治理主體權力協(xié)調(diào)運行，是學校治理實現(xiàn)強化引領、尊重個性、開放、創(chuàng)新的前提，是喚醒教師、學生生命自覺，引導其主動參與治理的機制保障。

（1）行政“放權”，實現(xiàn)分化治理。校長負責制下，行政治理主體大多為行政人員或校長，師生則處于依從或被執(zhí)行位置，導致行政人員過分專權，治理存在短板漏洞。故而對“倒金字塔式”治理體制進行重構，實現(xiàn)行政權力再優(yōu)化，將有效降低行政治理壓力，提升治理質(zhì)量。一是暢通機制，設立學校管理委員會、教職工代表大會等治理協(xié)商機構，讓能力型教師直接進入決策層，其他教師則列席或通過實體、電子信箱等享有意見建議話語權，以便提出科學化治理建議。二是充分放權，明確校長行政治理重心，在教育、學術、改革等享有決策權、領導權，明確教師參與治理享有行政決策權。限定教師參與行政治理的范圍為相關利益部分，定位為非行政事務領域，如教師績效考核獎勵辦法、福利發(fā)放辦法、教師培訓與管理、治理建議等。

（2）學術“專權”，實現(xiàn)協(xié)調(diào)治理。學者鞏堅認為：“行政人員應是學術研究的服務者與支持者。”[4]實現(xiàn)學術協(xié)調(diào)治理，即要保證學術權力獨立性。一是要讓治理理念“搶位”，可將師生納入行政人員治理評價主體中，增強其對學術研究的服務意識水平，不斷推動“管制行政”轉(zhuǎn)向“服務行政”。二是要讓學術組織“正位”，建立完善學術委員會等機構職能，確立為學術治理最高機構，充分賦權，讓教師或教研員等群體在教學評價、學科建設、教師進修、學術研究等方面擁有建議權與決策權，探索教學者、研究者治學的實踐路徑。三是要讓學術主體“落位”，梳理領導權力，堅決取消領導或教師非專業(yè)領域的兼職，凈化學術治理隊伍，要求一切學術治理都須按規(guī)程辦事，不斷提升治理質(zhì)量。

（3）學生“分權”，實現(xiàn)民主治理。提倡學校治理民主化是拓展治理主體、提升治理合理性的必然選擇。作為治理主體中的弱勢群體、教與學的核心群體，學生應該有更多能夠表達自我訴求的機會空間。一是發(fā)揮團代會、學代會等機構的作用，鼓勵學生在涉及自身利益范圍內(nèi)加大治理溝通，以促使教育的良性推進。二是鼓勵學生參與固定課題前期準備，如調(diào)查問卷填寫、簡單材料數(shù)據(jù)匯總、個體學習問題提出等，讓其逐步熟悉學術研究流程，獲得學習話語權，科學合理地行使建議權。三是通過案例宣傳等途徑，繼續(xù)增強學生公民權力的行使意識，同時建立“學生權力救助中心”，為其提供必要指導與治理權力支持。當然，學生治理權力不宜泛化，要有相對嚴格的指導與約束機制作為防護墻。

3.嚴格“督權”，確保治理成效

學校非法外之地，學校治理權力同樣需要關進“制度的牢籠”，置于監(jiān)督機制之下。惟其如此，學校治理權力的行使才能科學合規(guī)有效。一是在權力清單制度框架下，建立權力督查機構，獲學校經(jīng)費支持，但獨立于治理權力之外，常態(tài)化監(jiān)督、定期化評估，及時發(fā)現(xiàn)治理短板即時督促補位，對于行政人員僭越干預學術研究、學校教師剝奪學生發(fā)言權等問題要嚴查肅紀。二是要暢通渠道，搭建多元監(jiān)督體系，鼓勵在校師生、校外家長等參與學校治理評價，也可舉報相關問題，就學校治理發(fā)展提出建設意見。學校督查機構則要下沉教學科研一線，展開情況排查及治理診斷，以每期通報形式公開校內(nèi)專欄，提升權力公開監(jiān)督，保障學校治理權力正常運行。三是要信息公開，要求政務財務等非限制信息，改革措施、績效考核辦法、人事任免等制度及時公布公開，確保其信息真實性，保障校內(nèi)群體知情權、參與權和監(jiān)督權，提升學校治理及發(fā)展效率。

學校內(nèi)部治理權力的科學分配與權責分解，是推進學校高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動?；诤暧^治理確權，重塑三種治理權力主體的角色，并輔之以嚴格的權力督察機構，可以強化治理權力行使的科學性、合理性。而治理各群體更要站在學校長遠發(fā)展高度，審視治理行為，要愿入“納諫之門”、敢揭“治理之疤”、能提“發(fā)展之策”，為治理權力的高質(zhì)量運行提供智慧支持。

參考文獻

[1] 陳金芳，萬作芳.教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的幾點思考[J].教育研究，2016，37（10）.

[2] 張維紅.大學三種權力的歷史、現(xiàn)狀與反思[J].吉首大學學報：社會科學版，2012，33（03）.

[3] 易鑫.教育“治理”辨析[N].中國教育報，2014-03-05（003）.

[4] 鞏堅.現(xiàn)代學校治理的發(fā)展現(xiàn)狀及發(fā)展對策[J].教學與管理，2018（21）.

[作者：于潛馳（1987-），女，河南淮陽人，蘇州大學團委，講師，博士;苗麗（1984-），女，山東高唐人，云南中醫(yī)藥大學馬克思主義學院，副教授，博士。]

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