居住房地產(chǎn)到期后土地使用權(quán)續(xù)期研究

方凱

摘要：當(dāng)前我國(guó)居住房地產(chǎn)土地使用權(quán)最高使用年限為70年，70年到期之后，根據(jù)《物權(quán)法》有關(guān)規(guī)定雖是自動(dòng)續(xù)期，但是以有償還是無(wú)償，有期限還是無(wú)期限的方法續(xù)期均無(wú)規(guī)定，缺乏具體操作性。本文通過(guò)明確土地出讓金的性質(zhì)和法律地位，同時(shí)分析在土地使用權(quán)續(xù)期過(guò)程中存在的矛盾問(wèn)題，提出土地出讓金補(bǔ)交方式上創(chuàng)新管理方法，從多角度難題;并配合將來(lái)開征的房地產(chǎn)稅，土地出讓金應(yīng)做出適度改革，保證土地出讓金與房地產(chǎn)稅相互補(bǔ)充的同時(shí)保證公平正義。

關(guān)鍵詞： 土地使用權(quán);土地出讓金補(bǔ)交;房地產(chǎn)稅

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，住宅建設(shè)用地最高使用年限為70 年。近兩年來(lái)，青島、深圳、溫州等城市已經(jīng)陸續(xù)出現(xiàn)了土地使用權(quán)年限到期問(wèn)題，而在住宅用地使用權(quán)到期之后的處理方法，我國(guó)《物權(quán)法》第一百四十九條雖有規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”，但是由于行文過(guò)于簡(jiǎn)單、缺乏可操作性，采用了模糊的立場(chǎng)來(lái)回避了相關(guān)的一系列問(wèn)題，且與其相關(guān)的處理細(xì)則一直沒(méi)有出臺(tái)。上述爭(zhēng)議已成為我國(guó)目前一個(gè)不能回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，及早找到適合我國(guó)國(guó)情發(fā)展的居住房地產(chǎn)土地使用權(quán)續(xù)期及土地出讓金補(bǔ)交具體實(shí)施方法，并給出清晰的規(guī)定，對(duì)于廣大人民群眾的切身利益和社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

一、土地出讓金功能及性質(zhì)

研究土地出讓金，首先必須要了解土地出讓金的性質(zhì)及其法律地位。作為土地交易中不可或缺的一個(gè)部分，土地出讓金在土地交易中充當(dāng)著地租的作用，并發(fā)揮出調(diào)節(jié)市場(chǎng)、增加財(cái)政等重要作用。

（一）土地出讓金性質(zhì)

土地出讓金，根據(jù)馬克思主義地租理論，土地出讓金應(yīng)該內(nèi)在地包含地租因素，同時(shí)也涵蓋了一定量的土地資本折舊與利息，是一種土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)形式，是土地所有者出讓土地使用權(quán)而應(yīng)取得的收益和補(bǔ)償。土地作為一種特殊的租賃物，在當(dāng)今中國(guó)特色社會(huì)主義制度下，土地出讓金本質(zhì)實(shí)際上就是土地所有者出讓土地使用權(quán)若干年限的地租之總和，是一定年限內(nèi)土地使用價(jià)值按照一定比率的貼現(xiàn)。因此土地出讓金即使國(guó)民收入的重要組成部分之一，也是國(guó)家通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段管理土地的重要方式。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)層面，土地使用權(quán)人通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式獲得土地使用權(quán)同時(shí)交納一定數(shù)額的土地出讓金，使國(guó)家財(cái)政得以獲得可觀收入以維系政府財(cái)政支出。

（二）土地出讓金的法律地位

《物權(quán)法》第149 條明確規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期?！痹撘?guī)則在立法上首次區(qū)分了住宅建設(shè)用地使用權(quán)和非住宅建設(shè)用地使用權(quán)，完善了《城市房地產(chǎn)管理法》和《土地管理法》所確立的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度，切實(shí)保護(hù)了公民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)、居住權(quán)和基本人權(quán)，保障了老百姓的基本民生，因而成為《物權(quán)法》中的一大亮點(diǎn)。土地出讓金，實(shí)際上就成為了使用者獲得土地使用權(quán)所必須履行的義務(wù)和責(zé)任。支付土地出讓金作為獲得住宅建設(shè)用地使用權(quán)過(guò)程中不可或缺的一部分，從法律角度上具有其必然性和合理性。

二、土地出讓金補(bǔ)交問(wèn)題分析

土地出讓金補(bǔ)交，看似簡(jiǎn)單，實(shí)際操作中仍然存在著許多不可避免的矛盾，這些矛盾在現(xiàn)在和不遠(yuǎn)的將來(lái)都將影響到土地出讓金的補(bǔ)交和征收，使我們不得不重視。

（一）同一建筑物內(nèi)業(yè)主補(bǔ)交意向矛盾

城市住房，除了少數(shù)獨(dú)棟別墅以外，絕大多數(shù)都是采用小區(qū)高樓模式，即同一塊土地上有著數(shù)十個(gè)甚至數(shù)百個(gè)使用權(quán)人，大家共同擁有土地使用權(quán)與自有房屋所有權(quán)。在土地使用權(quán)屆滿需要續(xù)期時(shí)，部分業(yè)主愿意補(bǔ)交土地出讓金而有另一部分業(yè)主不愿補(bǔ)交土地出讓金，勢(shì)必產(chǎn)生矛盾和糾紛，造成不穩(wěn)定。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，我們需要明確以下幾個(gè)方面因素。第一，土地具有整體性和不可移動(dòng)性，讓部分人承擔(dān)整塊土地的土地出讓金補(bǔ)交顯然是不公平的，每一戶在這塊土地上建有住房的業(yè)主都使用了土地，必須要繳納土地出讓金。第二，土地出讓金是使用者占有使用土地而支付的給土地所有者的相應(yīng)對(duì)價(jià)，一般年限為70年，到期之后如果不愿意繼續(xù)補(bǔ)交土地出讓金，所有者理應(yīng)有權(quán)收回土地，然而建立在土地之上的不動(dòng)產(chǎn)房屋是屬于業(yè)主個(gè)人所有的私有財(cái)產(chǎn)，私人財(cái)產(chǎn)是不應(yīng)受到侵犯的且房屋是建立并附屬在土地之上不可移動(dòng)。這就造成了一種矛盾的局面，對(duì)于不愿補(bǔ)交土地出納金的業(yè)主，國(guó)家雖然可以收回土地使用權(quán)，但是如果這么做又會(huì)損害到公民切身私有財(cái)產(chǎn)的利益，最后只能不了了之，這些業(yè)主房屋得以繼續(xù)使用房屋而不補(bǔ)交出納金。這無(wú)疑是對(duì)自覺(jué)補(bǔ)交出納金業(yè)主極大地不公平，長(zhǎng)此以往極易形成示范效應(yīng)，越來(lái)越多的人不再補(bǔ)交，土地出納金無(wú)法收取，將對(duì)國(guó)家財(cái)政收入造成惡劣影響。

（二）房地產(chǎn)稅與土地出讓金補(bǔ)交矛盾

在討論這個(gè)問(wèn)題之前，必須要分清兩個(gè)概念，房產(chǎn)稅和房地產(chǎn)稅，現(xiàn)實(shí)中有許多人將這兩個(gè)概念混淆。房產(chǎn)稅以房屋為征稅對(duì)象，按房屋的計(jì)稅余值或租金收入為計(jì)稅依據(jù)，向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅，我國(guó)的房產(chǎn)稅開征于1986年，以城市范圍內(nèi)的房產(chǎn)為征稅對(duì)象，并且規(guī)定國(guó)人所有非營(yíng)業(yè)用房產(chǎn)免交此稅。房地產(chǎn)稅是一個(gè)綜合性概念。即一切與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)過(guò)程有直接關(guān)系的稅都屬于房地產(chǎn)稅。在我國(guó)包括房地產(chǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市房地產(chǎn)稅、印花稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅等。目前正在籌劃，即將開征的就是房地產(chǎn)稅。

1986年頒布的《房產(chǎn)稅暫行條例》對(duì)個(gè)人所有的非營(yíng)業(yè)用房產(chǎn)是免稅的，滬渝試行的房產(chǎn)稅改革方案中分別對(duì)存量住房、存量住房中的非獨(dú)棟商品住宅都進(jìn)行了免稅處理，其基本的原因就在于這部分房產(chǎn)屬于或可視之為基本生活資料，按照公有制理論也是可以或應(yīng)該私有化的，且對(duì)其的使用并不以營(yíng)利為目的，又由于前期已一次性地繳納了相當(dāng)于若干年地租的土地出讓金，在開征房地產(chǎn)稅時(shí)對(duì)其予以免稅處理是比較科學(xué)合理的，今后這一做法應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持。

目前，我國(guó)城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓扔是采用一次性繳納70年土地出讓金的批租制，根據(jù)地租理論，土地出讓金作為預(yù)付形式的資本化地租，基本上發(fā)揮了絕對(duì)地租和級(jí)差地租Ⅰ的作用，而對(duì)于級(jí)差地租Ⅱ的收集是缺位的，進(jìn)而導(dǎo)致超額利潤(rùn)無(wú)法成為土地所有者，即國(guó)家的收入。為此，從全方位發(fā)揮社會(huì)主義地租工具屬性與制度屬性的角度，有必要順勢(shì)而為地推動(dòng)土地出讓金制度的革新，變批租制為年租制，進(jìn)而為土地城鎮(zhèn)化松綁、為新型城鎮(zhèn)化釋放政策紅利。

三、政策建議

針對(duì)上述提出的幾個(gè)問(wèn)題，結(jié)合實(shí)際情況，我們可以從以下三個(gè)角度探尋解決方案，提出簡(jiǎn)單的政策建議。

（一）制定完善配套法律制度

不同于一般的商品，住宅具有消費(fèi)品、投資品、奢侈品等多種屬性，更是人民百姓生活不可或缺的生活必需品，更需要從立法層面目前，以國(guó)家法律形式保障其穩(wěn)定。我國(guó)居住房地產(chǎn)土地使用權(quán)續(xù)期的立法仍然很不完善，僅有《物權(quán)法》第一百四十九條中提及住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。對(duì)于續(xù)期是否需要補(bǔ)交土地出讓金，以及續(xù)期是否有期限要求都沒(méi)有明確規(guī)定。隨著時(shí)間的推移，盡早出臺(tái)相關(guān)配套法律和司法解釋，提出具體的土地使用權(quán)續(xù)期已經(jīng)迫在眉睫，關(guān)系到發(fā)展的方方面面，不可忽視。

在2016年11月27日，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》，提出要研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排，推動(dòng)形成全社會(huì)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期。配合已經(jīng)在醞釀中的新的房地產(chǎn)稅征收法案。根據(jù)該文件，續(xù)期期限要形成公民住宅財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)久受保護(hù)的良好穩(wěn)定預(yù)期局面。這對(duì)研究“自動(dòng)續(xù)期”問(wèn)題有重大指導(dǎo)意義。這也是《物權(quán)法》在“續(xù)期”之前突出強(qiáng)調(diào)“自動(dòng)”的原因。也就是說(shuō)，只要住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在期限屆滿之前提出續(xù)期申請(qǐng)，其使用權(quán)就自動(dòng)延續(xù)，而無(wú)需土地主管部門的批準(zhǔn)。

（二）協(xié)調(diào)土地出讓金如讓地產(chǎn)稅征收

在未來(lái)，土地出讓金將與房地產(chǎn)稅并存，土地出讓金應(yīng)該適度有所降低，但不應(yīng)用房地產(chǎn)稅替代土地出讓金。在計(jì)算新的土地出讓金時(shí)，應(yīng)將現(xiàn)有土地出讓金中包含的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用予以扣除，這一部分改由在房地產(chǎn)稅中按年征收。針對(duì)房地產(chǎn)稅的征收，可以采用以下三種方法：第一種是從流通環(huán)節(jié)下手，對(duì)于尚未繳清房地產(chǎn)稅的房屋所有者，在未繳清稅款之前，限制其房屋的過(guò)戶與抵押，通過(guò)限制其處置權(quán)從而使其進(jìn)入市場(chǎng)之前必須繳清房地產(chǎn)稅，達(dá)到征收的目的;第二種是通過(guò)納入全民征信信息系統(tǒng)，對(duì)于欠交房地產(chǎn)稅的個(gè)人和法人，限制其大額消費(fèi)和出行、貸款，使其處處受限;三是對(duì)長(zhǎng)期欠繳稅款的房屋，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以追加滯納金和罰款，甚至可以申請(qǐng)法院強(qiáng)行拍賣該房屋，以確保稅法的有效執(zhí)行。

住宅作為公民最重要、最基礎(chǔ)的個(gè)人財(cái)產(chǎn)之一，是其居住權(quán)、家庭和情感的重要依托。而住宅建設(shè)用地使用權(quán)又是房屋所有權(quán)法律上存在的前提和基礎(chǔ)，其續(xù)期問(wèn)題的重大意義自然不言而喻，因此其往往會(huì)涉及到公眾基本憲法層面的居住權(quán)與物權(quán)層面的財(cái)產(chǎn)權(quán)，必須予以慎重對(duì)待。綜合住宅建設(shè)用地制度的各種價(jià)值考量，從頂層設(shè)計(jì)的角度明確我國(guó)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則，在此基礎(chǔ)之上，利用稅收工具進(jìn)行調(diào)節(jié)，方可實(shí)現(xiàn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)的社會(huì)公平正義與土地資源配置的有效性之間的平衡。

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