預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架構(gòu)建中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)控制

馬蔡琛 趙青

摘? ?要：在預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架的構(gòu)建及應(yīng)用中，受種種內(nèi)生及環(huán)境因素制約，難免存在偏差，進(jìn)而導(dǎo)致績(jī)效的損失。本文對(duì)績(jī)效指標(biāo)框架構(gòu)建中的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行辨析，將可能造成風(fēng)險(xiǎn)的因素歸納為戰(zhàn)略性因素及技術(shù)性因素兩方面。同時(shí)提出對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，要采用多套指標(biāo)框架，厘清績(jī)效指標(biāo)框架的構(gòu)建邏輯，著重關(guān)注指標(biāo)信度、效度問(wèn)題，提高指標(biāo)框架的穩(wěn)定性，并加強(qiáng)指標(biāo)在預(yù)算周期中的應(yīng)用，優(yōu)化指標(biāo)的修正與反饋機(jī)制。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績(jī)效;預(yù)算績(jī)效指標(biāo);指標(biāo)框架;風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別;風(fēng)險(xiǎn)控制

中圖分類號(hào)：F812.3? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：1003-1502（2020）05-0096-13

一、引言

黨的十九大報(bào)告中明確提出了“全面實(shí)施績(jī)效管理”的預(yù)算改革目標(biāo)。2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，這是中國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)中的一件大事。如何構(gòu)建科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架并有效設(shè)定具體指標(biāo)，使其能夠準(zhǔn)確反映績(jī)效目標(biāo)，并具有實(shí)踐中的可操作性，是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理中的一個(gè)重要核心技術(shù)命題。

績(jī)效管理專家Hatry早在約三十年前就指出，績(jī)效指標(biāo)一般被用于使政府官員為服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量和有效性負(fù)責(zé);激勵(lì)員工，將獎(jiǎng)勵(lì)與績(jī)效相聯(lián)系;引導(dǎo)公共服務(wù)的改進(jìn);鼓勵(lì)公務(wù)員關(guān)注公眾的需求[1]?？梢哉f(shuō)，績(jī)效管理從功能上講，其根本目的就在于激勵(lì)組織及人員提高效能。如果指標(biāo)設(shè)計(jì)得不合理，甚至?xí)a(chǎn)生事與愿違的后果。預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架不但會(huì)對(duì)政府一般活動(dòng)構(gòu)成影響，還承載了政府的戰(zhàn)略訴求、組織要求、社會(huì)公眾需求等長(zhǎng)時(shí)間維度上不同層次的內(nèi)容，不同利益相關(guān)方的績(jī)效訴求甚至可能相互沖突。為保證指標(biāo)體系的有效性，在構(gòu)建預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架的過(guò)程中，需要從多層次防控的視角來(lái)平衡指標(biāo)體系的風(fēng)險(xiǎn)?？梢哉f(shuō)，在確定績(jī)效指標(biāo)的過(guò)程中，任何細(xì)節(jié)上的失誤都可能導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)淪為耗費(fèi)寶貴公共資源的無(wú)用之物，故必須對(duì)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架構(gòu)建的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和控制。

績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)貫穿于績(jī)效管理的始終。目前學(xué)術(shù)界已對(duì)績(jī)效管理作出了較多的研究：主要從績(jī)效信息及績(jī)效測(cè)量（Van Dooren等，2015）[2]、結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)（Hatry H. P.，2006）[3]、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效指標(biāo)（馬國(guó)賢，2014）[4]、績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)的原理（李曉姣，王萌，2015）[5]，績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量控制（趙敏，王蕾，2016）[6]等基礎(chǔ)理論方面進(jìn)行討論;也有關(guān)于指標(biāo)框架的邏輯構(gòu)建（李紅亮，2013）[7]、指標(biāo)選擇（劉安長(zhǎng)，2013）[8]等設(shè)計(jì)過(guò)程中具體問(wèn)題的討論。然而，從當(dāng)前各地區(qū)（各部門(mén)）預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的相關(guān)文獻(xiàn)資料可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究與實(shí)踐并未充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架構(gòu)建中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題。

二、 預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)類型

在經(jīng)濟(jì)分析的視野中，風(fēng)險(xiǎn)的基本內(nèi)涵在于損失或收益的不確定性。根據(jù)英國(guó)財(cái)政部2018年修訂的《中央對(duì)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)和評(píng)估的指導(dǎo)綠皮書(shū)》，風(fēng)險(xiǎn)是在績(jī)效評(píng)價(jià)的設(shè)計(jì)、規(guī)劃和實(shí)施中出現(xiàn)的具體不確定因素[9]。這種不確定因素會(huì)導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)不能有效評(píng)估政府行為，并會(huì)形成高昂的成本費(fèi)用。具體成本大體可以分為經(jīng)濟(jì)損失和非經(jīng)濟(jì)損失兩方面。

一方面，經(jīng)濟(jì)損失表現(xiàn)為對(duì)公共資源的浪費(fèi)或由于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不客觀、指標(biāo)框架構(gòu)建不合理而導(dǎo)致的各種間接性經(jīng)濟(jì)損失或機(jī)會(huì)成本。以美國(guó)為例，OMB對(duì)PART的關(guān)注，導(dǎo)致其判斷支出時(shí)更加分析性地思考分配資金效率的能力有所下降，形成了巨大的機(jī)會(huì)成本[10]。截至2008年1月，OMB利用PART①對(duì)98%的項(xiàng)目和2.6萬(wàn)億美元的政府支出進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)[11]，但后來(lái)的研究表明，該舉措并未起到提高績(jī)效信息使用的效果。

另一方面，指標(biāo)框架構(gòu)建的不合理可能導(dǎo)致的非經(jīng)濟(jì)損失則相對(duì)更為廣泛?？赡鼙憩F(xiàn)為對(duì)被評(píng)價(jià)單位產(chǎn)生逆向激勵(lì)，也可能為造成某些必要項(xiàng)目的不當(dāng)削減，導(dǎo)致資源配置的失效，以及由此產(chǎn)生的不能滿足某些公共需求的負(fù)外部效應(yīng)。例如，美國(guó)聯(lián)邦政府資助的Head Start項(xiàng)目，于1969年雇用了Westinghouse Learning公司來(lái)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果表明該項(xiàng)目對(duì)兒童學(xué)習(xí)的長(zhǎng)期正面影響很小，進(jìn)而導(dǎo)致尼克松總統(tǒng)根據(jù)這些報(bào)告宣布進(jìn)行下一研究之前不再增加對(duì)任何聯(lián)邦扶貧項(xiàng)目的投資[12]。然而在2010年的測(cè)試中，卻發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目對(duì)弱勢(shì)兒童帶來(lái)顯著的正面影響[13]。由此可見(jiàn)，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用對(duì)于預(yù)算資源配置具有相當(dāng)程度的影響，但其評(píng)價(jià)結(jié)果卻難免存在失誤的風(fēng)險(xiǎn)。

三、 預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)的主要風(fēng)險(xiǎn)因素

預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)與使用中，影響其最終成敗的因素很多，可能基于某一因素的失調(diào)而發(fā)生，也可能由多因素之間的相互影響所引致。本文以績(jī)效評(píng)價(jià)體系的邏輯順序?yàn)榫€索，根據(jù)可能引致風(fēng)險(xiǎn)的潛在節(jié)點(diǎn)，將預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)中需要著重考慮的因素區(qū)分為戰(zhàn)略性因素和技術(shù)性因素。

（一） 預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架構(gòu)建中的戰(zhàn)略性因素

1.預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架的模式選擇

自20世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動(dòng)興起以來(lái)，各國(guó)致力于開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，逐漸形成了多種相對(duì)完整、成熟的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。綜觀當(dāng)前各國(guó)的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架，主要模式可以分為兩種：一是國(guó)際組織設(shè)立的指標(biāo)框架（如世界銀行開(kāi)發(fā)的以結(jié)果為導(dǎo)向的監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)體系、IMF開(kāi)發(fā)的貸款績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等）;二是英美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體構(gòu)建的績(jī)效指標(biāo)框架。由于不同組織、不同國(guó)家之間的內(nèi)生性差異，其各自采用的指標(biāo)框架也頗為不同。

首先，國(guó)際組織和主權(quán)國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)有所不同。國(guó)際組織的績(jī)效評(píng)價(jià)更側(cè)重于項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，而主權(quán)國(guó)家不僅需要注重項(xiàng)目的績(jī)效，還要考慮各主體利益的均衡，因此在指標(biāo)設(shè)計(jì)方面更為困難。根據(jù)英格蘭和威爾士的經(jīng)驗(yàn)，盡管績(jī)效指標(biāo)框架在不斷完善，但追求完美反而會(huì)招致失敗，沒(méi)有一套指標(biāo)可以滿足利益相關(guān)者的多樣性，績(jī)效指標(biāo)框架的簡(jiǎn)約性與完整性之間也很難調(diào)和[14]。但過(guò)于簡(jiǎn)約的指標(biāo)框架又無(wú)法完全覆蓋各利益相關(guān)者的需求。例如，有研究者就曾指出，加拿大安大略省衛(wèi)生部門(mén)計(jì)分卡設(shè)計(jì)的27個(gè)績(jī)效指標(biāo)過(guò)于局限和狹窄，難以反映衛(wèi)生系統(tǒng)績(jī)效改進(jìn)舉措的全部范圍[15]。

其次，從橫向比較來(lái)看，不同國(guó)家之間（甚至國(guó)家內(nèi)部）也頗多差異。例如，英格蘭在20世紀(jì)80年代績(jī)效指標(biāo)激增，中央和地方政府以及眾多公共服務(wù)供給主體都構(gòu)建了相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)體系，而蘇格蘭和威爾士對(duì)績(jī)效指標(biāo)的使用則相對(duì)較少[16]。與盎格魯—撒克遜世界相比，歐洲大陸諸國(guó)則沒(méi)有使用具有相同強(qiáng)度的績(jī)效指標(biāo)。在德國(guó)，“新指導(dǎo)模型”強(qiáng)調(diào)了績(jī)效指標(biāo)的重要性，但改革僅限于一些大城市、城邦和州[17]，如今，德國(guó)的改革熱情似乎已經(jīng)結(jié)束，越來(lái)越呈現(xiàn)改革疲勞期的態(tài)勢(shì)。在挪威，經(jīng)過(guò)各機(jī)構(gòu)的調(diào)整和轉(zhuǎn)化，目標(biāo)和結(jié)果管理系統(tǒng)已被廣泛采用[18]。在瑞典，由于其公共部門(mén)權(quán)力高度分散，故績(jī)效測(cè)量?jī)H在指導(dǎo)各具體機(jī)構(gòu)中發(fā)揮作用[2]8。

2.預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架的邏輯合理性

鑒于指標(biāo)框架需要對(duì)結(jié)果進(jìn)行有效反映，這就對(duì)績(jī)效指標(biāo)體系的邏輯合理性提出了更高的要求。從一般邏輯分析來(lái)看，潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素大致有這樣幾個(gè)方面。

首先，績(jī)效指標(biāo)框架要與本國(guó)的制度規(guī)則相容。在過(guò)去二十年中，許多發(fā)展中國(guó)家已然開(kāi)始嘗試以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算改革。但所謂主流的以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效改革，通常有許多內(nèi)生的制度假設(shè)，且往往與發(fā)展中國(guó)家固有的政治、社會(huì)和文化制度未必相容[19]。許多發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體具備了開(kāi)發(fā)和使用可量化的績(jī)效指標(biāo)的強(qiáng)大組織能力，并已具有較為完備的戰(zhàn)略規(guī)劃、公共報(bào)告或基于績(jī)效的人員評(píng)估系統(tǒng)。而眾多發(fā)展中國(guó)家通常缺乏這些前提條件，并且這種能力限制不僅局限于政府評(píng)估方面，在數(shù)據(jù)管理以及公務(wù)人員運(yùn)用和分析決策數(shù)據(jù)能力等基本素質(zhì)方面也存在一定的差異[20]。例如，智利的監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)相對(duì)成功②，但它作為一個(gè)中上等收入國(guó)家，擁有較為完備的公務(wù)員制度以及高度集中的政府體系和財(cái)政部門(mén)，這在其所處的拉丁美洲并不具有普遍性[21]。

其次，績(jī)效指標(biāo)體系和具體指標(biāo)的設(shè)計(jì)，需要基于績(jī)效評(píng)價(jià)的基本原理以及指標(biāo)在評(píng)價(jià)活動(dòng)中的具體應(yīng)用來(lái)加以構(gòu)建。例如，傳統(tǒng)的績(jī)效測(cè)量模型是在20世紀(jì)20年代幾個(gè)大型工業(yè)企業(yè)中發(fā)展起來(lái)的，其關(guān)注的重點(diǎn)在于有限財(cái)務(wù)指標(biāo)的達(dá)成率（如每股收益、投資回報(bào)率等）[22]。而這一系統(tǒng)因過(guò)于重視財(cái)務(wù)指標(biāo)卻難以衡量和監(jiān)控多維度績(jī)效而備受爭(zhēng)議。從縱向時(shí)間維度回溯，傳統(tǒng)績(jī)效預(yù)算失敗的原因之一也恰恰在于，傳統(tǒng)績(jī)效預(yù)算更側(cè)重于使用投入指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)，而對(duì)效率和效果指標(biāo)關(guān)注不足[23]。

3.預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架的合規(guī)考量

人們通常假設(shè)，預(yù)算績(jī)效指標(biāo)會(huì)自動(dòng)地以合理的方式加以利用。但實(shí)際上，若缺乏行之有效的財(cái)政管理制度，不能對(duì)績(jī)效指標(biāo)的開(kāi)發(fā)、采用、廢除、周期、責(zé)任者、應(yīng)用等問(wèn)題作出全面且詳細(xì)的規(guī)定，則績(jī)效評(píng)價(jià)很可能流于形式。在合規(guī)層面可能存在的風(fēng)險(xiǎn)因素主要包括：

首先，缺乏法律上的統(tǒng)一保障。法律層面的支持是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理不可回避的問(wèn)題。20世紀(jì)中葉，胡佛委員會(huì)倡導(dǎo)的傳統(tǒng)績(jī)效預(yù)算，就因?yàn)槿狈V泛的立法機(jī)關(guān)支持而遭遇失敗[24]。在預(yù)算方面，立法機(jī)構(gòu)關(guān)注的是其監(jiān)督角色，強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目的短期績(jī)效、信息的前后一致性以及對(duì)政府的問(wèn)責(zé)，而一個(gè)負(fù)責(zé)任的行政部門(mén)則更加關(guān)注長(zhǎng)期目標(biāo)、需求轉(zhuǎn)變的可適應(yīng)性以及預(yù)算執(zhí)行的靈活性[25]。立法機(jī)構(gòu)和行政部門(mén)之間缺乏相應(yīng)的調(diào)節(jié)機(jī)制，使傳統(tǒng)績(jī)效預(yù)算缺乏必要的立法保障，導(dǎo)致其并未起到預(yù)期的效果。

其次，缺乏程序上的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。程序合規(guī)可以通過(guò)合理的決策過(guò)程來(lái)盡可能實(shí)現(xiàn)決策結(jié)果的合理性。從戰(zhàn)略管理的角度來(lái)看，績(jī)效指標(biāo)體系的開(kāi)發(fā)必須經(jīng)過(guò)科學(xué)論證和嚴(yán)格審核。然而，當(dāng)前作為預(yù)算績(jī)效指標(biāo)構(gòu)建依據(jù)的績(jī)效目標(biāo)管理體系還不夠完善，尤其對(duì)績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)和目標(biāo)值之間的關(guān)系尚缺乏充分的論證[26]。另外，不合理指標(biāo)的剔除也是容易被忽略的一項(xiàng)因素。例如，一些公共項(xiàng)目受多個(gè)部門(mén)共同管轄，而單個(gè)部門(mén)對(duì)考察此類項(xiàng)目的指標(biāo)很難控制，因此這一類指標(biāo)在評(píng)價(jià)單個(gè)部門(mén)的預(yù)算績(jī)效時(shí)往往是無(wú)用的。新西蘭審計(jì)辦公室早在二十多年前就曾對(duì)此類指標(biāo)的無(wú)用性提出質(zhì)疑，并提示在政府服務(wù)績(jī)效測(cè)量中謹(jǐn)慎使用這些指標(biāo)[26]。

（二） 預(yù)算績(jī)效指標(biāo)開(kāi)發(fā)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)因素

預(yù)算績(jī)效指標(biāo)并不能單獨(dú)地存在于績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)當(dāng)中，必須與其他具體細(xì)節(jié)相結(jié)合，技術(shù)性因素則成為績(jī)效指標(biāo)框架及具體指標(biāo)設(shè)計(jì)中必須考慮的問(wèn)題。其中，關(guān)鍵技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源主要包括：指標(biāo)體系的效度、信度及具體應(yīng)用中的障礙。

1.績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)效度風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)世界銀行對(duì)指標(biāo)的定義，指標(biāo)通過(guò)闡明項(xiàng)目影響、結(jié)果、產(chǎn)出和投入之間關(guān)系的方式來(lái)組織信息，并幫助識(shí)別阻礙項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的癥結(jié)[27]?？?jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)之間存在密切的關(guān)聯(lián)性。目前，普遍認(rèn)同的績(jī)效指標(biāo)合理有效與否的標(biāo)準(zhǔn)，就是要將政府的戰(zhàn)略計(jì)劃、工作活動(dòng)與崗位職責(zé)等復(fù)雜且多元的績(jī)效目標(biāo)，轉(zhuǎn)化成具體可控的、可考核評(píng)估的績(jī)效指標(biāo)。總的來(lái)說(shuō)，指標(biāo)是依據(jù)目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定的，績(jī)效指標(biāo)的質(zhì)量取決于其對(duì)應(yīng)的績(jī)效目標(biāo)[28]?？?jī)效指標(biāo)對(duì)績(jī)效目標(biāo)的反映，通常以指標(biāo)的效度來(lái)體現(xiàn)。效度即有效性，是指測(cè)量工具或手段能夠準(zhǔn)確測(cè)度出所需測(cè)量事物的程度，測(cè)量結(jié)果與要考察的內(nèi)容越吻合，則效度越高;反之則效度越低[29]?？?jī)效指標(biāo)效度反映了測(cè)試結(jié)果與績(jī)效目標(biāo)的符合程度。指標(biāo)設(shè)計(jì)的首要步驟是確定績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)的合理確定在很大程度上影響著指標(biāo)的效度。

然而，在現(xiàn)實(shí)中，定義結(jié)果目標(biāo)存在多種困難。若結(jié)果目標(biāo)制定得過(guò)于寬泛，則無(wú)法確定指標(biāo)和結(jié)果之間的因果關(guān)系，進(jìn)而影響指標(biāo)效度。結(jié)果目標(biāo)需要在長(zhǎng)期利益和短期利益、公共利益和機(jī)構(gòu)利益、內(nèi)部利益和外部利益等不同訴求之間做出取舍和配比，這需要多方面的權(quán)衡考慮。以長(zhǎng)期與短期目標(biāo)為例，如果過(guò)分關(guān)注短期目標(biāo)，就會(huì)擠占實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)所需要的公共財(cái)政資源，并影響最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。例如，坦桑尼亞為了實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展計(jì)劃規(guī)定的2015年普及教育目標(biāo)，他們的入學(xué)率提高了，但中學(xué)教育的成績(jī)卻下降了[30]。

2.預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的信度風(fēng)險(xiǎn)

一個(gè)科學(xué)合理的指標(biāo)框架對(duì)測(cè)量的穩(wěn)定性和可靠性有很高的要求，這就涉及指標(biāo)的信度風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。信度反映的是研究工具的可靠性，包括重復(fù)測(cè)量值保持不變的程度、測(cè)量值隨時(shí)間的穩(wěn)定性、在給定時(shí)間內(nèi)測(cè)量的相似性等[31]。在考慮不同測(cè)試者及測(cè)量時(shí)間的情況下，前后測(cè)試結(jié)果相同則信度較高，反之則信度較低。指標(biāo)信度能夠反映測(cè)量指標(biāo)的各組成部分與整體間的一致性。影響指標(biāo)框架評(píng)價(jià)結(jié)果前后一致性的風(fēng)險(xiǎn)因素，主要包括這樣幾個(gè)方面：

第一，測(cè)量工具選擇不當(dāng)導(dǎo)致不同指標(biāo)的分配維度不均。當(dāng)下比較常見(jiàn)的邏輯模型、平衡計(jì)分卡、模糊評(píng)價(jià)法等評(píng)價(jià)方法，大多是從企業(yè)管理中借鑒而來(lái)的。其在公共預(yù)算績(jī)效管理中的應(yīng)用，就全世界來(lái)看，也大多處于探索階段，其中較突出的問(wèn)題體現(xiàn)在績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)上[32]。例如，平衡計(jì)分卡方法中的四個(gè)維度包括財(cái)務(wù)視角與客戶滿意度、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)和發(fā)展等三項(xiàng)非財(cái)務(wù)視角[33]，顯然平衡計(jì)分卡的各個(gè)維度，與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)關(guān)注的維度有較大出入?，F(xiàn)代預(yù)算制度的功能主要為控制功能、政策功能、管理功能和民主功能[34]，因而測(cè)量工具的選擇及指標(biāo)維度的設(shè)計(jì)若不能契合預(yù)算的功能，則會(huì)造成績(jī)效指標(biāo)的低信度風(fēng)險(xiǎn)。

第二，具體指標(biāo)的類型選擇帶來(lái)的負(fù)面影響?？?jī)效指標(biāo)有多種劃分方法，整體績(jī)效通常通過(guò)判斷定性指標(biāo)和定量指標(biāo)的價(jià)值來(lái)進(jìn)行衡量[35]。若某一指標(biāo)體系中定性指標(biāo)過(guò)多，則會(huì)影響該指標(biāo)體系測(cè)量結(jié)果的穩(wěn)定性。美國(guó)的績(jī)效等級(jí)評(píng)價(jià)工具（PART），按25個(gè)正式問(wèn)項(xiàng)和附加問(wèn)項(xiàng)來(lái)撰寫(xiě)書(shū)面報(bào)告，再由預(yù)算管理局（OMB）邀請(qǐng)專家按單位報(bào)告打分[11]，由于指標(biāo)大多是定性的，缺乏數(shù)據(jù)支撐且極易造假，這也是PART后來(lái)頗受詬病的原因之一[36]。

3. 績(jī)效指標(biāo)在預(yù)算管理中的應(yīng)用障礙

第一，績(jī)效指標(biāo)的數(shù)量及提供方式，將影響指標(biāo)框架在預(yù)算決策中的應(yīng)用。早在20世紀(jì)60年代，美國(guó)的一些地區(qū)，如密爾沃基、威斯康星州和紐約州拿騷縣制定的預(yù)算中就包含了數(shù)百個(gè)將成本（或員工工時(shí)）與產(chǎn)出聯(lián)系起來(lái)的單位成本核算指標(biāo)，但由于數(shù)量龐大的指標(biāo)所提供的信息，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)外部用戶所能承受的極限，這些產(chǎn)出導(dǎo)向的指標(biāo)最終被棄置了。并且，當(dāng)一些州政府開(kāi)展結(jié)果導(dǎo)向預(yù)算的編制工作時(shí)，他們以一種極其枯燥的形式，向立法者提供了大量指標(biāo)和數(shù)據(jù)（包括產(chǎn)出和結(jié)果指標(biāo)且有時(shí)混合在一起），這也阻礙了績(jī)效指標(biāo)的使用[3]4?？梢?jiàn)，績(jī)效指標(biāo)體系可能會(huì)因過(guò)于復(fù)雜而引起使用者的抵觸，也會(huì)因?yàn)橹笜?biāo)數(shù)量的龐雜而使重點(diǎn)模糊，進(jìn)而阻礙績(jī)效信息的充分利用。

第二，在預(yù)算執(zhí)行及決算過(guò)程中，績(jī)效指標(biāo)與績(jī)效結(jié)果的反饋及應(yīng)用也值得關(guān)注。在預(yù)算執(zhí)行中，往往存在樂(lè)觀主義傾向，評(píng)價(jià)人員可能對(duì)包括資本成本、運(yùn)營(yíng)成本、項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間和利益交付在內(nèi)的關(guān)鍵參數(shù)過(guò)于樂(lè)觀，過(guò)度樂(lè)觀的估計(jì)可能鎖定無(wú)法達(dá)到的目標(biāo)[37]。英國(guó)的《中央對(duì)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)和評(píng)估的指導(dǎo)綠皮書(shū)》中就曾建議對(duì)樂(lè)觀傾向進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，即基于組織自身對(duì)樂(lè)觀偏差的歷史水平，針對(duì)之前錯(cuò)估了的成本，按一定的百分比進(jìn)行增加或減少[9]。

四、 我國(guó)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架中存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

如何有效控制績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)及應(yīng)用中可能衍生出的風(fēng)險(xiǎn)，是關(guān)系到預(yù)算績(jī)效管理能否落到實(shí)處的核心問(wèn)題。但目前，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)動(dòng)能轉(zhuǎn)換、政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)條件下，各級(jí)政府部門(mén)的職能仍存在一定的不確定性，預(yù)算指標(biāo)框架構(gòu)建過(guò)程中仍面臨著許多潛在的問(wèn)題。

（一）各類評(píng)價(jià)對(duì)象缺少對(duì)應(yīng)且規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)績(jī)效指標(biāo)框架

綜觀現(xiàn)代政府預(yù)算的演化進(jìn)程，總體上呈現(xiàn)出從“控制取向”逐步走向“績(jī)效導(dǎo)向”的發(fā)展趨勢(shì)[38]。在績(jī)效管理的漸進(jìn)式改革過(guò)程中，預(yù)算績(jī)效指標(biāo)隨著時(shí)代變遷而逐漸演變，我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系已改變了指標(biāo)宏觀抽象、結(jié)構(gòu)單一的缺陷，從過(guò)去的單一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、環(huán)境等多元并重的綜合指標(biāo)。各地方政府也已取得了一定的成果，廣東、浙江、北京、湖北等地也積極開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，山東省從2016年開(kāi)始進(jìn)行分部門(mén)（水利廳、省衛(wèi)計(jì)委）項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)試點(diǎn)，2017年擴(kuò)大到省教育廳、省旅旅游發(fā)展委員會(huì)、省人力資源和社會(huì)保障廳等7個(gè)部門(mén)[39]。

但顯然，目前我國(guó)各地方、各部門(mén)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架的構(gòu)建都尚且處于起步階段。若要落實(shí)“全面實(shí)施績(jī)效管理”的預(yù)算改革目標(biāo)，則要分別對(duì)項(xiàng)目層面、部門(mén)層面、政府整體支出層面、政策層面等多維度預(yù)算支出設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo)框架?？?jī)效評(píng)價(jià)必須覆蓋五級(jí)政府、四本預(yù)算，覆蓋所有財(cái)政性資金及各類財(cái)政支出政策。由于有必要進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的各類財(cái)政資金體量巨大，僅就預(yù)算資金而言，2018年中央一般公共預(yù)算支出已達(dá)到103310億元[40]，而全國(guó)一般公共預(yù)算支出再創(chuàng)新高，達(dá)到22萬(wàn)億元，故而評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)生的交易成本也難免頗為可觀。若不能保證預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架的有效性，僅就評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)生的交易成本來(lái)說(shuō)，就會(huì)形成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。另外，由于各地分別構(gòu)建分部門(mén)或項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)框架，故構(gòu)建指標(biāo)框架時(shí)采行的要素、口徑及標(biāo)準(zhǔn)不一，這可能在未來(lái)造成區(qū)域之間無(wú)法對(duì)標(biāo)的問(wèn)題，并在一定程度上造成區(qū)域之間績(jī)效測(cè)評(píng)結(jié)果比較上的困難。因而從戰(zhàn)略性的角度出發(fā)，我國(guó)構(gòu)建預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架時(shí)，既要形成能夠適應(yīng)各類評(píng)價(jià)對(duì)象的分類績(jī)效指標(biāo)框架，又要有相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

（二）績(jī)效指標(biāo)選擇的科學(xué)性仍有待進(jìn)一步考究

從績(jī)效指標(biāo)構(gòu)建過(guò)程中的技術(shù)性角度考量，可能造成風(fēng)險(xiǎn)成本的問(wèn)題如下。

第一，績(jī)效指標(biāo)的效度不高。衡量政府績(jī)效評(píng)估效度的最重要指標(biāo)是內(nèi)容效度[41]。目前我國(guó)構(gòu)建績(jī)效指標(biāo)所面臨的績(jī)效指標(biāo)效度問(wèn)題，主要取決于績(jī)效指標(biāo)對(duì)結(jié)果及目標(biāo)的反映。一方面，績(jī)效指標(biāo)反映績(jī)效結(jié)果。預(yù)算績(jī)效管理演進(jìn)至今，已逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐越Y(jié)果為導(dǎo)向、以激勵(lì)為目的的行為，但如何通過(guò)指標(biāo)測(cè)評(píng)來(lái)激勵(lì)績(jī)效結(jié)果，仍然是一個(gè)世界性難題，我國(guó)面臨著與其他普遍進(jìn)行績(jī)效管理的國(guó)家同樣的問(wèn)題。由于影響結(jié)果的原因過(guò)于多樣化，對(duì)結(jié)果進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)量本身就具有相當(dāng)大的難度。在投入和結(jié)果之間構(gòu)建因果關(guān)系則更加困難，這導(dǎo)致指標(biāo)框架建立過(guò)程中更容易偏向產(chǎn)出指標(biāo)。譬如，在新西蘭，健康、教育和社會(huì)福利領(lǐng)域的臨時(shí)評(píng)估中更加強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出，而較少?gòu)?qiáng)調(diào)結(jié)果。在其1989年頒布的《公共財(cái)政法案》中，并未能將結(jié)果指標(biāo)納入部門(mén)的直接責(zé)任，因?yàn)樽尮岔?xiàng)目經(jīng)理對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)在實(shí)踐中是很困難的[26]。另一方面，績(jī)效指標(biāo)反映組織設(shè)立的績(jī)效目標(biāo)。由于預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的復(fù)雜性，績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)及其應(yīng)用中可能產(chǎn)生的逆向激勵(lì)等風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題不容忽視。逆向激勵(lì)效應(yīng)一旦被激發(fā)，不僅會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)狀惡化，還會(huì)損害政策制定者的信譽(yù)。例如，有些部門(mén)缺乏調(diào)研就出臺(tái)文件或朝令夕改;有的單位在懲處上層層加碼卻在獎(jiǎng)勵(lì)上一概回避，挫傷了員工的積極性[42]。

第二，績(jī)效指標(biāo)的信度仍然存在問(wèn)題。目前現(xiàn)有的績(jī)效指標(biāo)框架在保證評(píng)價(jià)結(jié)果的穩(wěn)定性方面仍需要改進(jìn)。從地方經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，很多地方皆采用的第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立評(píng)價(jià)，但就當(dāng)前的第三方評(píng)價(jià)情況看，三方機(jī)構(gòu)在接受委托后，往往是臨時(shí)抱佛腳匆忙設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、指標(biāo)權(quán)重、評(píng)價(jià)方法等，其中存在著相當(dāng)程度的指標(biāo)體系不完善、指標(biāo)權(quán)重不科學(xué)的問(wèn)題[43]。以權(quán)重設(shè)置為例，隨意的權(quán)重分配，會(huì)使指標(biāo)失去嚴(yán)謹(jǐn)性，將不同維度的指標(biāo)簡(jiǎn)單加總未必能得到一個(gè)可靠的結(jié)果。指標(biāo)權(quán)重決定著指標(biāo)的價(jià)值，但在百分比設(shè)計(jì)下，各指標(biāo)的權(quán)重分配是彼此消長(zhǎng)的關(guān)系。目前的大多數(shù)項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的分配并未作出理論上的說(shuō)明[44]。財(cái)政部國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架中，各類指標(biāo)的權(quán)重每年都會(huì)進(jìn)行調(diào)整，其中效果準(zhǔn)則和效率準(zhǔn)則的權(quán)重逐漸趨于均衡，可持續(xù)性準(zhǔn)則的權(quán)重則逐年上升，但并未就其調(diào)整原因作出解釋說(shuō)明（如表1所示）。

（三）預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架中可能存在的應(yīng)用障礙

目前各地方政府正在普遍構(gòu)建績(jī)效指標(biāo)框架，并設(shè)立個(gè)性指標(biāo)。從指標(biāo)體系的完整性角度而言指標(biāo)體系已較為完善，但其普遍存在的問(wèn)題在于，各地構(gòu)建的指標(biāo)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于許多已然施行績(jī)效預(yù)算多年的國(guó)家。例如，2014年以來(lái)，河北省針對(duì)973項(xiàng)工作活動(dòng)，研制了3165條績(jī)效指標(biāo)、12660個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)模板;針對(duì)項(xiàng)目支出，設(shè)立項(xiàng)目共性指標(biāo)18個(gè)和個(gè)性指標(biāo)38類1479個(gè)[45]。2018年廣東省構(gòu)建了財(cái)政預(yù)算績(jī)效指標(biāo)庫(kù)，共收錄了20個(gè)行業(yè)大類、52個(gè)子類、277個(gè)資金用途、2589個(gè)績(jī)效指標(biāo)，形成相對(duì)完整的指標(biāo)體系[46]。

如此龐大的指標(biāo)體系，若要落實(shí)其具體應(yīng)用，其中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)在于：一方面，缺乏修改與反饋機(jī)制。目前從公開(kāi)途徑能夠了解到的績(jī)效指標(biāo)框架都沒(méi)有體現(xiàn)出關(guān)于績(jī)效指標(biāo)的修改及反饋。雖然在2011年財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》之后，地方改進(jìn)了過(guò)去多采用業(yè)務(wù)指標(biāo)、財(cái)務(wù)指標(biāo)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。但這種形式的改變是突進(jìn)式的變化，而不是一個(gè)可持續(xù)的發(fā)展過(guò)程，對(duì)于績(jī)效管理的長(zhǎng)期發(fā)展并無(wú)明顯幫助。許多地方也是一次性構(gòu)建績(jī)效指標(biāo)框架之后，就不再進(jìn)行后續(xù)的維護(hù)與使用。另一方面，若對(duì)全部部門(mén)及所有項(xiàng)目均采用如此數(shù)量巨大指標(biāo)框架加以考評(píng)，容易在具體執(zhí)行過(guò)程中遭遇困難。并且過(guò)于龐大的指標(biāo)庫(kù)，在指標(biāo)的使用及更新維護(hù)方面都需要耗費(fèi)大量的人力物力資源，相應(yīng)的成本必然不菲。同時(shí)績(jī)效指標(biāo)框架的復(fù)雜性也會(huì)阻礙具體指標(biāo)框架的使用。

五、 預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架設(shè)計(jì)中的風(fēng)險(xiǎn)防控

（一） 采用多套指標(biāo)框架，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效指標(biāo)體系

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，由于不同國(guó)家的制度差異，或許并不存在一個(gè)最佳的績(jī)效指標(biāo)框架。相反，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系成敗的關(guān)鍵在于，能否根據(jù)本國(guó)情況作出充分的改進(jìn)，使國(guó)家財(cái)政意圖通過(guò)具體績(jī)效指標(biāo)而得以體現(xiàn)，并與政府治理能力相匹配。決策者面臨的挑戰(zhàn)在于，如何在既有評(píng)價(jià)系統(tǒng)中尋找到能夠發(fā)揮正向激勵(lì)的適當(dāng)平衡，但又不過(guò)度改變現(xiàn)有的制度，以免由于過(guò)多的阻力和不相容問(wèn)題，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理改革失敗[19]。我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象的體量巨大且利益主體多元，因而在績(jī)效指標(biāo)框架構(gòu)建中，需要構(gòu)建覆蓋不同區(qū)域、不同支出類型、不同財(cái)政層級(jí)的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系。

首先，從全口徑預(yù)算管理的要求出發(fā)，應(yīng)覆蓋一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、政府性基金預(yù)算。在啟動(dòng)階段，可以先就一般公共預(yù)算構(gòu)建績(jī)效指標(biāo)框架，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、政府基金預(yù)算則應(yīng)考慮運(yùn)用政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和政府管理會(huì)計(jì)作為基本評(píng)價(jià)工具與指標(biāo)生成基礎(chǔ)。因?yàn)檫@三本預(yù)算更偏重管理規(guī)則的精細(xì)化與標(biāo)準(zhǔn)化以及財(cái)務(wù)上的考量。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)以計(jì)量和傳送信息為主要目標(biāo)，以會(huì)計(jì)報(bào)告為工作核心，以傳統(tǒng)會(huì)計(jì)模式作為數(shù)據(jù)處理和信息加工的基本方法，以公認(rèn)會(huì)計(jì)原則為基本原理[47]，直接采用政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息基本上可以控制財(cái)政支出的合法合規(guī)，并能夠做到全過(guò)程監(jiān)控及結(jié)果問(wèn)責(zé)。對(duì)于這三本預(yù)算暫時(shí)不要盲目構(gòu)建新的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從而避免產(chǎn)生不必要的指標(biāo)體系混雜性風(fēng)險(xiǎn)。

其次，及時(shí)更新預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的相應(yīng)法律法規(guī)，并據(jù)此形成績(jī)效指標(biāo)庫(kù)。目前，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的行政性規(guī)章為《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，該辦法于2009年發(fā)布，并于2011年修訂，已經(jīng)不能完全適應(yīng)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的改革需要。例如，其中對(duì)指標(biāo)權(quán)重以及指標(biāo)數(shù)據(jù)來(lái)源等問(wèn)題，都未作出相應(yīng)的規(guī)定，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)僅籠統(tǒng)規(guī)定了計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)及其他標(biāo)準(zhǔn)，也并未細(xì)化說(shuō)明。另外，具體評(píng)價(jià)領(lǐng)域也尚未制定標(biāo)準(zhǔn)的法律文件[48]。因此，需要盡快完善績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)法律法規(guī)的修訂。一方面，加快構(gòu)建通用績(jī)效評(píng)價(jià)準(zhǔn)則體系。針對(duì)不同的評(píng)價(jià)項(xiàng)目制定統(tǒng)一的績(jī)效指標(biāo)，雖然在短期內(nèi)難度頗大，但必須根據(jù)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)開(kāi)發(fā)績(jī)效指標(biāo)，才能適應(yīng)不同地區(qū)、不同項(xiàng)目的評(píng)價(jià)需求。另一方面，應(yīng)明確相關(guān)管理制度的適用期限，以消除各利益相關(guān)方的不確定性?？?jī)效評(píng)價(jià)的最終目的是提高預(yù)算資金的使用效率，激勵(lì)決策者與一線管理人員更加關(guān)注績(jī)效結(jié)果。只有激勵(lì)指標(biāo)具有明確的使用、調(diào)整、廢除等時(shí)間限定，才能夠激勵(lì)被評(píng)價(jià)對(duì)象在縱向時(shí)間維度上依照具體指標(biāo)所引導(dǎo)的價(jià)值取向行事。

（二） 厘清績(jī)效指標(biāo)框架的構(gòu)建邏輯，保證指標(biāo)選擇合理

宏觀層面上的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須落實(shí)到微觀的績(jī)效指標(biāo)上，否則再有意義的政策定位及目標(biāo)分解，都難以促進(jìn)績(jī)效的改善。在構(gòu)建預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架時(shí)，應(yīng)避免追求事無(wú)巨細(xì)、絕對(duì)完整的指標(biāo)框架。完美的測(cè)量需要完美的知識(shí)系統(tǒng)，但目前很難擁有足夠的數(shù)據(jù)構(gòu)建一個(gè)完美模型[49]。因此，應(yīng)避免將所有指標(biāo)都設(shè)計(jì)在一套系統(tǒng)中，需要根據(jù)各部門(mén)預(yù)算的預(yù)期功能來(lái)劃分評(píng)價(jià)對(duì)象，根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象來(lái)分解目標(biāo)，進(jìn)而從標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)庫(kù)中篩選對(duì)應(yīng)的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)。

可以借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)將績(jī)效指標(biāo)的構(gòu)建過(guò)程劃分層級(jí)，將一個(gè)完整的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架分解成單獨(dú)的指標(biāo)、指標(biāo)組、整體指標(biāo)框架[50]。分別對(duì)每一層級(jí)的功能及預(yù)期進(jìn)行界定，并從程序?qū)用嬷鸺?jí)控制技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。另外，需要注意的是，指標(biāo)開(kāi)發(fā)及設(shè)計(jì)者需要對(duì)其所依據(jù)的基本假設(shè)和方法做出說(shuō)明，以免因理解的偏差而對(duì)結(jié)果產(chǎn)生誤導(dǎo)。例如，在進(jìn)行指標(biāo)開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)適當(dāng)標(biāo)注解釋性信息，以供預(yù)算編制者利用并提供給預(yù)算審查者參考。

（三）著重關(guān)注指標(biāo)信度與效度問(wèn)題，提高績(jī)效指標(biāo)框架的穩(wěn)定性

首先，提高預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架的效度。一方面，必須合理定義績(jī)效目標(biāo)。由于具體指標(biāo)所能體現(xiàn)的信息較為單一，指標(biāo)效度的高低在很大程度上取決于目標(biāo)的確定性。因此，必須從前瞻性、動(dòng)態(tài)性、邏輯性出發(fā)，將項(xiàng)目的績(jī)效管理目標(biāo)與操作流程有機(jī)結(jié)合起來(lái)，細(xì)化分解結(jié)果目標(biāo)并關(guān)注特定目標(biāo)群體。另一方面，關(guān)注結(jié)果目標(biāo)和指標(biāo)的一致性。由于績(jī)效目標(biāo)的多維性，很難存在與目標(biāo)完全一致的績(jī)效指標(biāo)，只能在多個(gè)具有局限性的指標(biāo)中，選擇更具有適當(dāng)性的績(jī)效指標(biāo)。澳大利亞在對(duì)社會(huì)和工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施績(jī)效評(píng)價(jià)中采用了ITO模型（Input-Transform-Outcome Model），在開(kāi)發(fā)績(jī)效指標(biāo)時(shí)，制定了相應(yīng)選擇條件，包括簡(jiǎn)單性（指標(biāo)是否易于理解）、可接受性（該指標(biāo)是否與目標(biāo)相關(guān)）、完整性（局部指標(biāo)是否能夠滿足特定的目標(biāo)要求）、指向性（指標(biāo)所指向的具體目標(biāo)是否明顯）、簡(jiǎn)約性（對(duì)于一個(gè)特定目標(biāo)，能否將指標(biāo)組縮減至最?。49]。我國(guó)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架構(gòu)建中也應(yīng)制定相應(yīng)的指標(biāo)選擇準(zhǔn)則，盡可能控制指標(biāo)與目標(biāo)的偏離程度。

其次，保證預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架的信度。在構(gòu)建指標(biāo)框架過(guò)程中，對(duì)其可靠性及可實(shí)現(xiàn)性進(jìn)行判斷，判斷指標(biāo)框架能否在不同內(nèi)外部環(huán)境下提供穩(wěn)定的測(cè)度結(jié)果。從單一維度的指標(biāo)來(lái)看，其可靠性可以通過(guò)某一指標(biāo)在對(duì)跨環(huán)境評(píng)估時(shí)的結(jié)果穩(wěn)定性來(lái)進(jìn)行判斷。就指標(biāo)框架整體而言，不但要對(duì)定性指標(biāo)和定量指標(biāo)的比重進(jìn)行控制，還需選擇合理的賦權(quán)方法，并對(duì)不同指標(biāo)維度之間的賦權(quán)理由加以解釋。同時(shí)，關(guān)注預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的數(shù)據(jù)支撐，將指標(biāo)與具體數(shù)據(jù)收集中的可實(shí)現(xiàn)性相聯(lián)系。例如，成本會(huì)計(jì)系統(tǒng)作為績(jī)效指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)源之一，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的可靠性在很大程度上取決于對(duì)政府成本的準(zhǔn)確計(jì)量[51]，因而要盡快完善政府成本會(huì)計(jì)系統(tǒng)。

（四） 加強(qiáng)績(jī)效指標(biāo)在預(yù)算周期中的應(yīng)用，優(yōu)化指標(biāo)的修正與反饋機(jī)制

預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系的構(gòu)建不能僅是設(shè)計(jì)出單一的評(píng)價(jià)指標(biāo)，而應(yīng)該在預(yù)算周期內(nèi)構(gòu)建一個(gè)完整、可循環(huán)、可修復(fù)的系統(tǒng)，包括指標(biāo)的設(shè)計(jì)、指標(biāo)的選用、替換程序等。然而目前的指標(biāo)設(shè)計(jì)往往是簡(jiǎn)單地搭建指標(biāo)框架，缺乏實(shí)際應(yīng)用中的循環(huán)反饋機(jī)制。

第一，在預(yù)算編制過(guò)程中，加強(qiáng)績(jī)效指標(biāo)的應(yīng)用。一方面，要控制績(jī)效指標(biāo)的數(shù)量。盡管指標(biāo)所提供的信息對(duì)于追蹤技術(shù)效率的管理者和監(jiān)督者十分有用，但大量績(jī)效指標(biāo)可能造成使用人員應(yīng)用上的障礙（包括心理上的抵觸以及理解上的困難）[52]。在20世紀(jì)60年代到90年代就有研究者指出，要在形成結(jié)果的諸多因素中，選擇具有足夠代表性的指標(biāo)以達(dá)成一個(gè)可評(píng)估的結(jié)論，就意味著需要減少一些因素及其代表的價(jià)值，但艱難的問(wèn)題是，選擇什么、減少什么、如何減少、怎么樣合理[53]。目前已有許多國(guó)家正在減少績(jī)效指標(biāo)的數(shù)量，以促進(jìn)績(jī)效信息的使用。法國(guó)、波蘭、荷蘭等國(guó)近年都對(duì)其績(jī)效指標(biāo)數(shù)量進(jìn)行了縮減[54]。另一方面，應(yīng)鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)在制定和提交預(yù)算申請(qǐng)時(shí)提供解釋性信息以及以往的績(jī)效衡量數(shù)據(jù)，豐富績(jī)效信息的展現(xiàn)形式，從而加強(qiáng)指標(biāo)框架的可用性。近年來(lái)美國(guó)對(duì)政府預(yù)算體例就進(jìn)行了重新修訂，使預(yù)算主體部分增加了彩頁(yè)、注釋和圖表，從而更好地成為交流的媒介[55]。

第二，在績(jī)效結(jié)果實(shí)踐應(yīng)用的基礎(chǔ)上，完善指標(biāo)修正與績(jī)效反饋機(jī)制。績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效數(shù)據(jù)作為績(jī)效指標(biāo)的上一層級(jí)和下一層級(jí)，都可以間接性地對(duì)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行檢驗(yàn)，并可據(jù)此予以反饋，三者之間呈現(xiàn)相互貫穿的關(guān)系（如圖1所示）。

在績(jī)效目標(biāo)層面，首先要做好目標(biāo)界定及目標(biāo)分解，在細(xì)化的目標(biāo)上形成績(jī)效指標(biāo)，將績(jī)效指標(biāo)所測(cè)得的既往產(chǎn)出、工作量、中間結(jié)果和最終結(jié)果等數(shù)據(jù)，與擬議中的預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行比較，對(duì)于異常高或低的產(chǎn)出或結(jié)果進(jìn)行及時(shí)反饋。對(duì)目標(biāo)解釋度較低的“垃圾指標(biāo)”進(jìn)行識(shí)別并標(biāo)注，在下一期績(jī)效指標(biāo)選擇時(shí)提示慎重選擇。

在績(jī)效數(shù)據(jù)層面，關(guān)注數(shù)據(jù)來(lái)源及數(shù)據(jù)質(zhì)量，在數(shù)據(jù)使用中根據(jù)最近的績(jī)效數(shù)據(jù)，識(shí)別預(yù)算年度預(yù)計(jì)產(chǎn)出或結(jié)果顯著增加或減少的“異常指標(biāo)”，并給予重點(diǎn)關(guān)注并分析具體原因。通過(guò)數(shù)據(jù)收集過(guò)程，檢測(cè)難以執(zhí)行的“僵尸指標(biāo)”，保證指標(biāo)與數(shù)據(jù)收集之間的交互聯(lián)動(dòng)。模棱兩可的指標(biāo)定義也會(huì)造成數(shù)據(jù)搜集的困難。例如，在道路維護(hù)方面，有必要澄清對(duì)“維護(hù)車道里程數(shù)”指標(biāo)的預(yù)期，因?yàn)橐恍┤藢⑵浣忉尀楣茌爡^(qū)對(duì)其負(fù)有全部責(zé)任的里程數(shù)，而其他人則將其解釋為在會(huì)計(jì)年度內(nèi)實(shí)際進(jìn)行維護(hù)的里程數(shù)[56]。因此，對(duì)于類似的問(wèn)題應(yīng)及時(shí)作出反饋及修正，對(duì)于能夠通過(guò)明確績(jī)效指標(biāo)定義即可解決的問(wèn)題，則在指標(biāo)庫(kù)中加以備注說(shuō)明，對(duì)確實(shí)難以收集數(shù)據(jù)的績(jī)效指標(biāo)及時(shí)進(jìn)行清理刪除。

六、 結(jié)論與展望

本文從經(jīng)濟(jì)損失和非經(jīng)濟(jì)損失兩方面對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)類型進(jìn)行了界定，并分析了造成績(jī)效指標(biāo)框架風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)略性因素及技術(shù)性因素。當(dāng)前，我國(guó)各地預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架已初具雛形，但仍需要從現(xiàn)有制度、實(shí)踐應(yīng)用與未來(lái)發(fā)展等不同維度，作出進(jìn)一步的討論與改進(jìn)，防范績(jī)效評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。第一，必須在從戰(zhàn)略性的高度出發(fā)，使其與本國(guó)現(xiàn)行制度相兼容，同時(shí)以相應(yīng)的法律法規(guī)保證其實(shí)施。第二，需要厘清績(jī)效指標(biāo)框架構(gòu)建的邏輯模型，從而保證指標(biāo)框架的合理性。第三，要考慮技術(shù)性細(xì)節(jié)，從指標(biāo)信度及效度的方面，加強(qiáng)指標(biāo)框架的穩(wěn)定性。第四，必須考慮預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架在實(shí)踐中的落地及運(yùn)用，并通過(guò)對(duì)績(jī)效指標(biāo)的反饋與修正，來(lái)保證預(yù)算績(jī)效管理的長(zhǎng)期有效運(yùn)行。

注釋：

①美國(guó)預(yù)算管理局（Office of Management and Budget，OMB）開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目等級(jí)評(píng)價(jià)工具（Program Assessment Rating Tool，簡(jiǎn)稱PART），目的是對(duì)聯(lián)邦項(xiàng)目的實(shí)施績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而尋求績(jī)效改善，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)與項(xiàng)目預(yù)算控制的有效整合，進(jìn)而提升政府能力。

②智利的監(jiān)控和評(píng)價(jià)系統(tǒng)在1994年即擁有1600個(gè)常規(guī)指標(biāo)，并用于為國(guó)會(huì)準(zhǔn)備的正式報(bào)告以及為各種評(píng)估提供數(shù)據(jù)。

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