《教育法》司法適用的實踐、法理與完善

摘 要：對1995年至2019年中國法院援引《教育法》的1781份判決書進行分析以討論《教育法》實施25年的成就與問題。實證研究表明，25年來涉及《教育法》的案件數(shù)量持續(xù)上升，案件主要集中在基層法院，多為民事、行政案件，省際區(qū)域性差別較大，援引條文分布不均。整體而言，《教育法》的司法適用既有中國法院司法裁判的一般特征，也有《教育法》自身的特點。該法較多的宣示性條款導致其實踐性較弱、可操作性不強等問題，未來應(yīng)當通過提高立法質(zhì)量和加強地方教育立法等手段予以完善。

關(guān)鍵詞：教育法;高等教育;司法實踐

《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）自1995年施行至今，在司法實踐中發(fā)揮了重要作用。在此期間，《教育法》經(jīng)歷兩次修改。然而，目前學術(shù)界對《教育法》司法適用的實證研究依舊少見。近年來，修訂《教育法》的呼聲一直不斷，本文試圖從裁判文書的角度討論我國各級法院援引《教育法》的現(xiàn)狀，并剖析具體個案中法院和當事人援引《教育法》的法理邏輯，以描繪該法在司法實踐中的現(xiàn)實圖景，以期為完善《教育法》提供建議。筆者以“教育法”為搜索條件，利用中國法院裁判文書網(wǎng)和北大法寶數(shù)據(jù)庫對裁判文書進行檢索，排除重復(fù)與無關(guān)的案例，發(fā)現(xiàn)自1995年《教育法》頒布并實施后至2019年12月31日，中國法院裁判文書網(wǎng)收錄符合條件的判決書共計1781份?？傮w而言，《教育法》出現(xiàn)在判決書中的情形主要分為以下三類：第一，出現(xiàn)在當事人的主張中，這通常與法院觀點并無直接關(guān)系，但這反映了當事人對《教育法》的態(tài)度與理解;第二，出現(xiàn)在法院的裁判文書說理過程中，但是，法院并未將《教育法》作為直接的裁判依據(jù);第三，法院直接援引《教育法》作出判決，《教育法》構(gòu)成了法院的裁判依據(jù)。

一、援引《教育法》的司法判決整體情況

對于這1781起案件，文章首先通過判決時間、法院層級、地域分布、條文分布等基本信息描述其大致狀況。

（一）時間分布

1781起樣本案件中，有時間記錄的最早的判決書出現(xiàn)在1995年。在這之后的18年，法院與當事人引用《教育法》的判決書數(shù)量大致呈緩慢增長的趨勢，但基本維持在個位數(shù)，只有個別年份的案件數(shù)量達兩位數(shù)。2013年以后，受到最高法院頒布的《關(guān)于法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》影響，中國法院裁判文書網(wǎng)數(shù)據(jù)庫收錄的結(jié)案文書數(shù)量猛增，法院援引《教育法》的案件數(shù)量也“水漲船高”，并于2018年達到頂峰，有331起?？梢姡?5年來《教育法》被適用的頻率越來越高。

（二）法院層級

實證分析發(fā)現(xiàn)，《教育法》司法適用的案件大多數(shù)出現(xiàn)在基層人民法院與中級人民法院，只有極少數(shù)案件進入了最高人民法院。其中，最高法院19起，高級法院115起，中級法院841起，基層法院785起，專門人民法院共計審理21起?？梢钥闯觯鶎臃ㄔ罕憩F(xiàn)出明顯的“高發(fā)率”，這的確符合我國四級法院的審判實情，也從側(cè)面印證了基層法院面臨“案多人少”的辦案壓力。在這1781起案件中，由一審法院審理結(jié)束的案件共計591起，有1147起案件進入了二審程序，其中81起案件經(jīng)歷了再審?？梢姰斒氯藢τ诮逃嬖V案件的爭議較大。

（三）地域分布

統(tǒng)計顯示，樣本案件在我國大陸的31個省級行政區(qū)域的出現(xiàn)率并不均勻。其中，樣本數(shù)量最多的省份是北京市，有284起，其次是廣東省142起，江蘇省130起，河南省125起，其中，北京市遠高于其他區(qū)域，而黑龍江省、寧夏回族自治區(qū)、甘肅省、海南省、內(nèi)蒙古自治區(qū)和青海省案件數(shù)量較少，分別為19起、15起、14起、11起、7起和2起。其余各省份案件數(shù)量均超過20起。值得注意的是，鐵路法院也曾審理過24起相關(guān)案件，而西藏沒有出現(xiàn)樣本案件，出現(xiàn)這種分布情況的原因尚不明確，從理論上看，經(jīng)濟發(fā)展水平、教育水平、高校數(shù)量和樣本案件數(shù)量之間可能存在某種相關(guān)性關(guān)系。不過，這一判斷可能需要更多的實證數(shù)據(jù)予以佐證。如北京作為全國政治、經(jīng)濟、文化中心，教育資源豐富，案件最多，但上海是經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，也是教育比較發(fā)達的地區(qū)，樣本數(shù)量卻未過百，只有97起，這個例外現(xiàn)象值得注意。

（四）條文分布

《教育法》共有86個條文，1781起案件中被援引次數(shù)最多的條文依次是第28條、第21條、第27條、第22條、第29條、第42條、第15條和第26條。被援引條文主要集中于《教育法》的第三章和第二章，即學校及其他教育機構(gòu)和教育基本制度，而被援引次數(shù)最多的第28條是對學校及其他教育機構(gòu)的設(shè)立、變更和終止行為進行規(guī)定，這反映了學校及其他教育機構(gòu)的設(shè)立、變更和終止是否正當是《教育法》司法實踐中一大焦點。第21條與第27條涉及的案件大多與國家教育考試、學校及其他教育機構(gòu)設(shè)立的具體內(nèi)容有關(guān)。第22條屬于《教育法》中第二章教育基本制度的內(nèi)容;第29條規(guī)定了學校及其他教育機構(gòu)可行使的具體權(quán)利。第42條和第15條則是宣示性條款，即“象征性意義”的條款，彰顯某種立法價值觀念。一般地，象征性意義的宣示性條款結(jié)構(gòu)并不包括具體的行為模式和法律后果，大多沒有強制約束力，但也常被法院援引以增強說服力。

二、涉案糾紛類型與內(nèi)容

1781起樣本案件中，964起是民事案件，民事案件占了絕大多數(shù)，占比高達54.1%。執(zhí)行類案件最少，只有7起。此外，樣本案件中，行政、國家賠償、刑事和知識產(chǎn)權(quán)案件分別有614起、150起、34起和12起。值得注意的是，行政訴訟案件共有614起，占比約為34.5%?？梢哉f，《教育法》行政訴訟案件表現(xiàn)出顯著的“多發(fā)率”?！督逃ā吩谛姓V訟領(lǐng)域頻繁被援引大致是因為《教育法》基本適用于學生、老師與高校之中，具有較強的行政法屬性，具有行政管理的性質(zhì)。由此可見，民事案件和行政案件都是教育類訴訟中的重要類型。

（一）民事訴訟案件

1.合同糾紛

民事糾紛中，有關(guān)合同糾紛的案件最多，約占34.2%，其中涉及到的合同類型高達12種，包括服務(wù)合同、委托合同、借款合同和租賃合同等。合同糾紛案件援引《教育法》主要有以下幾個原因：其一，合同糾紛中一方當事人為學?；蚱渌逃龣C構(gòu)時，為表明其為適格主體，通常援引《教育法》第31條來證明其身份為法人。其二，在買賣、租賃、借款合同糾紛中，當事人為學校或教育機構(gòu)的并不常見，通常為學校或教育機構(gòu)興辦的校辦產(chǎn)業(yè)，而被誤告的學校或教育機構(gòu)就以校辦產(chǎn)業(yè)獨立承擔責任為由提出抗辯。其三，在教育培訓合同中，雙方當事人在法律上為平等的民事主體，這與學校與學生之間管理與被管理的關(guān)系不同。民事教育培訓糾紛中，原告往往為學生，被告為學?；蚪逃龣C構(gòu)，原告往往以被告不提供教學服務(wù)、教學質(zhì)量不達標、擅自辦學等為由起訴?！督逃ā穼τ趯W校及其他教育機構(gòu)的設(shè)立有明確的規(guī)定，公辦學校應(yīng)當通過教育行政部門的審批。民辦學校和教育培訓機構(gòu)應(yīng)當辦理工商登記手續(xù)，取得辦學許可證，并在自己的經(jīng)營范圍內(nèi)從事教學活動。隨著家長和學生對高質(zhì)量、高效率教育的追求，教育培訓行業(yè)已形成龐大的市場，然而教育培訓行業(yè)魚龍混雜，無證無照的非正規(guī)機構(gòu)成為引起糾紛的重要根源。此類糾紛的原告往往起訴其不具備辦學資質(zhì)，援引《教育法》以證明其違反了法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，教育培訓合同自始無效，繼而主張賠償。

2.人格權(quán)糾紛

人格權(quán)糾紛也是民事糾紛中的主要類型，具體而言，這些糾紛主要是學生與學校之間圍繞生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)、姓名權(quán)、榮譽權(quán)以及名譽權(quán)而產(chǎn)生的。安全是人類社會發(fā)展的永恒主題，更是學校發(fā)展的重要保障。校園是未成年人成長的主要場所，校園的安全工作直接關(guān)系著學生的安危、家庭的幸福、社會的穩(wěn)定。因此，《教育法》規(guī)定了學校和教育機構(gòu)對未成年人負有教育、管理、保護的法定職責和義務(wù)。在未成年人人身損害賠償案件中，原告往往將《教育法》和《未成年人保護法》同時援引以增加說服力，但《教育法》中的相關(guān)條文規(guī)定得較為籠統(tǒng)，多為宣示性條款，在案件的審判中起到關(guān)鍵作用的是《學生傷害事故處理辦法》，雙方爭議的焦點則是學校和教育機構(gòu)是否盡到了必要的注意義務(wù)。法院對于該問題有著不同的評判標準，需要客觀上綜合考慮未成年人的年齡情況、認知能力和行為能力等因素。例如中小學、幼兒園的注意義務(wù)的范圍就會相對寬泛，對老師的要求也會更高。援引《教育法》的未成年人人身損害賠償案件還有另一種情形，即教師對學生行使暴力，侮辱學生的人格尊嚴，構(gòu)成嚴重侵權(quán)。鑒于《教育法》中部分條文對教師責任和義務(wù)有明確規(guī)定，原告加以援引相關(guān)條文來譴責涉事教師違背職業(yè)道德。

在人格權(quán)糾紛中，還有一類獨特的糾紛，即有關(guān)受教育權(quán)的糾紛。受教育權(quán)是我國憲法規(guī)定的公民的一項基本權(quán)利，我國立法采用人格權(quán)法定原則，公民享有的人格權(quán)僅限于法律的明文規(guī)定，單純的受教育權(quán)不在民事權(quán)益之列，不屬于《民法通則》第106條第2款、《侵權(quán)責任法》第2條所規(guī)定的人格權(quán)，即單純的受教育權(quán)受到侵害不被私法所調(diào)整，不能適用《民法通則》《侵權(quán)責任法》，難以獲得救濟。且此類糾紛的侵害人行為也往往不觸犯行政或刑事法律，難以對侵害人進行行政或刑事處罰。因此，權(quán)利受侵害人只能以《教育法》第32條為法律依據(jù)，要求侵害人承擔民事責任。此類糾紛的被告較為廣泛，被告以扣留準考證、冒名頂替等方式剝奪了原告接受教育的權(quán)利。因為有齊玉苓案件的先例，法院在此類案件的處理中顯得并不古板，大多支持以《教育法》為依據(jù)的主張。[1]

3.其他民事糾紛

在民事案件中，除了合同糾紛、人格權(quán)糾紛這兩個大爭議內(nèi)容之外，還有幾個小的爭議點。其中，侵權(quán)責任糾紛占7.1%，其內(nèi)容中有關(guān)人身損害賠償?shù)牟糠峙c人格權(quán)糾紛交叉，還有少數(shù)案件是涉及學籍的行政訴訟附帶民事訴訟。勞動爭議和人事爭議中的原告絕大部分是教師，因被無故辭退或受到不公平待遇而起訴。在這些案件中，適用的法律主要是《勞動法》和《勞動合同法》，但由于受害者身份的特殊性，當事人往往會通過援引《教育法》和《教師法》來增強其主張的力度。物權(quán)糾紛共有27起，多為學校和其他當事人之間圍繞土地承包經(jīng)營權(quán)、房屋使用權(quán)等產(chǎn)生的糾紛，當事人引用《教育法》主要是為了證明學校為合格的民事訴訟主體。

（二）行政訴訟案件

1.行政作為類糾紛

涉及《教育法》的行政作為糾紛案件主要表現(xiàn)在以下幾個方面。其一，學生與學校之間的糾紛。學校由于學生過錯或無正當理由對學生作出開除學籍、不授予結(jié)業(yè)證書的決定，而學生對該決定不服遂提起行政訴訟，并援引《教育法》作為法律依據(jù)。其二，教師與學校的糾紛。這主要表現(xiàn)為教師針對學校的人事管理、職稱評定、福利待遇等方面不服而提起訴訟。相較于學生與學校之間的糾紛，教師狀告學校的訴訟較為少見，但呈現(xiàn)增長態(tài)勢。其三，學校與教育局之間的糾紛。這一情況多是由于學校對教育局作出的行政處罰決定不服，而提起訴訟。例如在上海市民辦恒銀中學不服上海市閘北區(qū)教育局行政處罰上訴案[案號：（2000）滬二中行終字第202號]中，教育局依據(jù)《教育法》的有關(guān)條文，認為原告管理混亂，教學質(zhì)量低下，造成了不良社會影響，遂作出吊銷辦學許可證的行政處罰，原告不服提出上訴。其四，學生、家長、教師等個人與教育局之間的糾紛。這一情況多表現(xiàn)為學生等個人對學校的處理決定不服，故向教育局進行申訴，但教育局作出的決定并不符合他們的預(yù)期判斷，故個人針對教育局所作的決定提起上訴。

從上述案件來看，雙方當事人的爭議對象大多是學校處分、證書頒發(fā)等事項，這反映了高校校規(guī)的合法性問題。從《教育法》及《高等教育法》等有關(guān)規(guī)定來看，學校具有較為寬泛的辦學自主權(quán)，高?？梢宰孕兄贫ㄐ＜o校規(guī)并對其內(nèi)部事務(wù)實施自主管理。高校校規(guī)是高等學校公共權(quán)力行使的重要依據(jù)，在法律地位上類似于“規(guī)章以下的規(guī)范性文件”。2015年《行政訴訟法》修訂是校規(guī)合法性審查的重要分水嶺。高校校規(guī)法律性與“準法律性”構(gòu)成了高校校規(guī)可被司法適用的規(guī)范內(nèi)核。[2]法院有權(quán)選擇適用合法的高校校規(guī)作為相應(yīng)教育行政訴訟案件審查之“參考”。高校校規(guī)司法附帶審查已經(jīng)成為教育界與法學界共同關(guān)注的問題。

2.行政行為類糾紛

行政行為類的糾紛主要有以下幾類：第一，行政處罰。其多表現(xiàn)為學校針對學生不良表現(xiàn)如考試作弊、長時間曠課等，作出開除學籍、責令退學等處分，學生對學校的決定不服提起訴訟。第二，行政復(fù)議。此類糾紛的被告多是教育部或教育局。原告因?qū)W校未履行有關(guān)義務(wù)或?qū)W校決定不服而向被告提出行政復(fù)議申請，而被告則認為原告提出的請求事項不屬于行政復(fù)議受理范圍而作出不予受理的決定，或者被告的行政復(fù)議維持了原決定，原告不服，遂提起訴訟。第三，政府信息公開。這一行為主要表現(xiàn)在兩個方面：一是表現(xiàn)為校外申請，即學生向教育局或考試院提出信息公開申請，而教育局公開回復(fù)說明并未收錄其所申請的信息，或作出不予公開等決定，原告不服而提起訴訟;二則表現(xiàn)為校內(nèi)申請，即學生要求學校公開考試成績、招生情況等信息不成，故提起訴訟。

隨著我國法治進程的推進，公民的維權(quán)意識不斷提高，行政訴訟案件也呈增長之勢。在行政糾紛案件中，二審案件共196起，維持原判的有171起，學生等原告敗訴率較高。從教育行政訴訟的較高上訴率來看，社會公眾對行政訴訟有著較為良好的預(yù)期。但原告敗訴率高的訴訟結(jié)果難免挫傷公眾對司法的預(yù)期。原告的高敗訴率可能存在以下原因：一方面，行政訴訟相較于民事或刑事訴訟而言，更容易受到地方力量干擾，并且原告處于弱勢地位，在司法場域中缺乏優(yōu)勢;另一方面，當事人提起訴訟時，對行政訴訟程序、證據(jù)規(guī)則等法律專業(yè)知識不熟悉，難以被法院采信，這在一定程度上影響到了案件結(jié)果。

（三）其他類型糾紛

除了上文提及的民事與行政訴訟案件之外，還存在著其他類型的糾紛，如國家賠償、刑事、知識產(chǎn)權(quán)和執(zhí)行類糾紛等。

在這些案件中，占比最多的是國家賠償糾紛。國家賠償糾紛又細分為行政賠償和司法賠償。涉及《教育法》的國家賠償案件大多發(fā)生在學生與學校、教育部、教育廳、教育委員會（即教育部的前身）等主體之間，雙方爭議的焦點在學生學位的授予和剝奪、學籍管理、學歷認定、學生入學資格等方面。在這些案件中，當事人主要要求法院追究教育局的行政不作為或者行政決定錯誤的責任，教育局被起訴的原因或是對學生學籍的管理出現(xiàn)失誤，或是在學生學籍審查過程中出現(xiàn)紕漏，影響到學生的入學、轉(zhuǎn)學、升學等，導致了學生的重大權(quán)益受損。學校被起訴的原因多為學生不服學校處分、拒絕頒發(fā)學位證書等管理行為，在與學校協(xié)商無果后選擇訴諸法律。一些高校的校規(guī)存在大量模糊兜底條款，較為空洞，導致學校、學生的權(quán)力與權(quán)利失衡。[3]這無疑加劇了學校與學生的沖突。在援引《教育法》的國家賠償案件中，法院主要適用的是《行政訴訟法》《普通高等學校學生管理規(guī)定》等法律和部門規(guī)章來對案件進行裁決。當事人及法院引用《教育法》，往往是為了確認適格主體和相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)，為案件的后續(xù)解決做鋪墊。

除國家賠償糾紛外，刑事、知識產(chǎn)權(quán)和執(zhí)行類糾紛的數(shù)量大致接近。涉《教育法》的刑事案件占比為1.9%，主要集中在貪污賄賂罪、瀆職罪和妨害社會管理秩序罪。其中，貪污賄賂罪和瀆職罪案件往往發(fā)生在學校管理層，行為人利用自身職權(quán)在招生、學籍管理等工作中為他人提供便利。這不僅破壞了教育考試的公平公正、損害了其他學生的利益，更在社會上產(chǎn)生了惡劣的影響。此外，刑事案件中的妨害社會管理秩序罪則表現(xiàn)為代考替考、泄露試題等破壞考試正常選拔秩序的行為?？荚囍械奶婵即己驮囶}泄露等作弊行為不僅剝奪了考生公平競爭的機會，而且也是對社會誠信原則的踐踏，助長了部分考生不勞而獲的惡劣心態(tài)?！白鞅兹胄獭笔蔷S護國家考試權(quán)威性的必要做法。在這些案件中，法院大多援引了《教育法》第21條的條文來確認具體案件中涉及的考試是否為國家級考試，從而進行定罪量刑。

涉及《教育法》的知識產(chǎn)權(quán)類案件多為知識產(chǎn)權(quán)合同糾紛和不正當競爭糾紛。當事人則多為教育機構(gòu)和個人，涉及到的法條較為分散，但主要是為了確認涉案主體資格、雙方權(quán)利義務(wù)等原則性問題。此外，當事人訴教育部考試中心侵權(quán)的糾紛較為引人注目。在這類糾紛中，當事人公開發(fā)布過的作品被選入高考試卷后進行刪改調(diào)整，當事人認為這種行為侵犯了自己的著作權(quán)并向法院起訴。在筆者查閱的類似案件中，法院無一例外地駁回了原告的訴求，理由是高考的保密性要求高且對于人才選拔意義重大，因此考試中心在組織高考試卷出題過程中使用原告作品的行為，無論從考試中心高考出題的行為性質(zhì)來講，還是從高考出題使用作品的目的來看，都應(yīng)屬于國家機關(guān)執(zhí)行公務(wù)的合理范疇。法院在這類案件中援引的也是《教育法》第21條，即國家教育考試由國家批準的實施教育考試的機構(gòu)承辦，用以增強說理的可信度。

最后，執(zhí)行類糾紛在所有案件中的占比最小，僅為0.4%，包含離婚糾紛中援引《教育法》確認子女教育費用范圍、實施學歷教育的公益性社會服務(wù)組織的債務(wù)問題、學校與建筑公司等主體的糾紛等，因而援引的《教育法》條文也較為分散。

以上筆者從形式和內(nèi)容兩個方面討論了我國司法實踐中法院與當事人援引《教育法》的情況，這些討論為我們了解當前教育改革中所面臨的熱點問題提供了契機。同時，《教育法》的司法適用是檢驗該法立法質(zhì)量的重要指標，下面將從《教育法》司法適用的現(xiàn)狀出發(fā)，對其存在的問題進行討論。

三、《教育法》司法實踐中存在的問題

第一，《教育法》的司法適用性較低，在判決中所起的作用比較有限。一方面，就整體而言，中國法院援引《教育法》的判決數(shù)量較少，數(shù)量只有1781起，占全部教育類案件的0.56%;另一方面，《教育法》的立法價值尚未得到充分發(fā)揮，司法場域中的《教育法》反映出該法提倡性、號召性、宣示性條款過多，剛性權(quán)利義務(wù)條款較少，可操性不強的窘境。比如，《教育法》中許多關(guān)于教育權(quán)利的規(guī)定都只是實體性規(guī)定，而沒有程序性規(guī)定，有關(guān)法律責任和法律程序的規(guī)定過于簡單，這無疑降低了《教育法》的可操作性。

第二，從形式上看，中國法院并沒有自發(fā)形成援引《教育法》說理的規(guī)范習慣。從1781起案件來看，法院援引《教育法》規(guī)范的做法并不一致，對《教育法》條文的援引過于簡單，多數(shù)裁判者將《教育法》條款的相關(guān)內(nèi)容簡單羅列，甚至有的判決書只是寫明“教育法”幾個字，并沒有指明當事人的違反事由及違反的具體條款，這導致《教育法》援引模糊化，指向不明、模糊不清，反而需要讀者去思考和揣摩裁判者的意圖。并且，法院對于《教育法》的援引表現(xiàn)出較為嚴重的滯后性。該法于1995年通過以后，經(jīng)過兩次修改。但是在2015年之后的案件中，仍有大量法官援引的是未修改前的法律條文。

除此之外，在相當數(shù)量的案件中，法官即使羅列了具體條款，也并未進行裁判說理，缺乏針對性與邏輯性，這無疑增加了裁判的隨意性。不過，這種現(xiàn)象并非《教育法》所獨有。既有的研究認為，這種現(xiàn)象的產(chǎn)生主要有兩方面原因，其一，在體制上，受限于現(xiàn)行體制，法官不愿、不敢下功夫說理。[4]其二，從現(xiàn)實角度來看，法官因為辦案壓力大而很難有充分的時間進行裁判說理，這種情況在基層法院尤為突出。但在今天，隨著公民對公正司法的要求越來越高，法院的裁判說理僅停留在“簡潔明了”這一層面，顯然遠遠不夠。而所有這些現(xiàn)象的改觀有賴于中國法官素養(yǎng)的整體提升。

第三，法院與當事人在引用《教育法》來論證其觀點的合理性時，大多關(guān)注的是該法的內(nèi)容與符號意義，而非直接約束力，這主要原因在于《教育法》中存在較多的宣示性條款。宣示性條款體現(xiàn)了立法觀念，發(fā)揮了評價、指引、預(yù)測等功能，但由于宣示性條款沒有強有力的措施保障其實施，它需要與其他法律條文相結(jié)合，才能得出最終判決結(jié)果。所以，我們會發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)法院的判決依靠《教育法》與其他法律共同發(fā)揮作用，即表現(xiàn)為“教育法+其他法律”的形式。這種援引模式說明《教育法》缺乏充足的制裁性因素，法院很難將其作為單獨的裁判依據(jù)。

四、對策與建議

第一，提高《教育法》的立法質(zhì)量。現(xiàn)行《教育法》在保障公民受教育權(quán)方面的授權(quán)性規(guī)范、禁止性規(guī)范和原則性規(guī)范較多，而義務(wù)性規(guī)范較少。所謂禁止性規(guī)范是命令當事人不得為一定行為的法律規(guī)范，在法律條文上，一般使用“嚴禁”“不準”等詞語予以表述。由于該法的法律救濟和法律責任部分過于籠統(tǒng)，沒有配套的懲治措施，則可實施性較差。因此，建議未來修法應(yīng)當以義務(wù)性規(guī)范的形式，構(gòu)建有效的、可操作性強的法律框架，增強法律的威懾力，對侵害公民受教育權(quán)的行為有較為明確的界定，增加法律責任內(nèi)容，明確責任部門的分工和執(zhí)法責任。同時，建議在《教育法》第九章“法律責任”之后增加一章內(nèi)容，用以規(guī)定對切實保障了公民受教育權(quán)的單位或個人的激勵性機制和獎勵措施，以實現(xiàn)立法的激勵功能。

第二，健全地方立法并在修改《教育法》時充分吸收地方立法經(jīng)驗。實證研究發(fā)現(xiàn)，在1781起案件中，法院和當事人會將《教育法》和地方立法一起援引，甚至只引用地方立法。地方立法存在的價值就在于其“地方特色”，在中央立法無法及時提供有效制度供給的情況下，地方立法機關(guān)往往依靠創(chuàng)新制度來應(yīng)對本區(qū)域教育事業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的問題。因此，地方立法可以在堅持《教育法》基本原則的基礎(chǔ)上，規(guī)定得更加具體，更具操作性。所以，應(yīng)鼓勵地方從本地實際出發(fā)，實事求是，在充分了解本地經(jīng)濟、政治、文化、風俗習慣的基礎(chǔ)上，建立健全地方立法。而地方立法的長期實踐經(jīng)驗為《教育法》的修改奠定了堅實的基礎(chǔ)，在《教育法》的修改過程中可以綜合考慮各地方立法的共通之處，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段的普遍問題，制定更加具有普適性和先進性的條文。[5]

第三，完善高校校規(guī)，建立對校規(guī)的審查制度。高校校規(guī)是高校依法治校的基本保障，未來應(yīng)當健全高校校規(guī)制定與修改制度，保證校規(guī)自身合理合法。法院對高校校規(guī)的審查之所以成為社會公眾關(guān)注的焦點，是因為當前高校教育行政訴訟正逐步成為解決大學內(nèi)部糾紛的重要手段。高校校規(guī)一般是由高校自行制定，經(jīng)審核通過后公布。在其制定程序中，缺少在公布之前交由專業(yè)機構(gòu)和人員進行審查的關(guān)鍵性步驟，這是導致校規(guī)質(zhì)量較差的原因之一。針對這一弊端，高校應(yīng)當建立校規(guī)自糾自查制度，即在校規(guī)公布之前，對其進行全方位、系統(tǒng)化地合法性審查，做到在進入實踐前就對其有清晰的認知，及時發(fā)現(xiàn)并糾正錯誤，彌補存在的漏洞。此外，高校不能根據(jù)上位法的修改及時對校規(guī)進行更新，是高校校規(guī)違法的另一個重要原因。因此，高校需要建立常規(guī)的校規(guī)清理制度，及時對校規(guī)進行更新，與上位法齊頭共進。最后，發(fā)揮學生主體作用，鼓勵學生參與校規(guī)制定與完善工作，充分鼓勵學生積極參與，并建立配套機制，實現(xiàn)由關(guān)門造法到開門立規(guī)的轉(zhuǎn)變，切實增強學生對學校管理的參與感，增強校規(guī)的合理性。

第四，提升法官適用《教育法》的能力和技能。實踐中，可以通過法學界知名專家學者舉辦理論性較強的學術(shù)講座，幫助審判人員了解學界前沿，激活辦案思路;通過邀請上級法院的資深法官針對特定問題，開展工作指導;或以法官教法官的形式，讓一線法官走上演講臺，把其長期積累的帶有基層特點的文化、知識、司法技能傳授給其他法官。同時，提倡自學，輔之互學，定期集體學，鼓勵深鉆細研，吃透法律精神，及時更新法律觀念，弄懂立法原意，融會貫通加以適用。通過大密度、常態(tài)化的教育培訓，滿足法官在審判實踐中亟須掌握和了解的實務(wù)問題需求，有的放矢解決現(xiàn)實問題，保證法官教育培訓目的真正實現(xiàn)。

五、結(jié)語

文章通過梳理法院判決書，全面、客觀地展示了《教育法》在司法裁判過程中的適用情況，并討論了《教育法》的司法適用的特點與法理邏輯，從司法的角度觀測《教育法》的適用，也在一定程度上檢驗了《教育法》的立法效果，這為《教育法》的進一步修改完善提供了參考。

參考文獻：

[1]謝宇.憲法司法化理論與制度生命力的重塑——齊玉苓案批復(fù)廢止10周年的反思[J].政治與法律，2018（7）：66-79.

[2]徐靖.高校校規(guī)：司法適用的正當性與適用原則[J].中國法學，2017（5）：91-110.

[3]秦昀，高恒山.高校學位糾紛處理中的正當程序研究[J].中國高教研究，2018（9）：53-57，103.

[4]謝進杰，鄧慧筠.刑事裁判說理中的“常理”[J].中山大學學報（社會科學版），2019，59（3）：146-162.

[5]戴羽，張健.中國地方教育立法：意義、現(xiàn)狀與改革進路[J].高教探索，2017（12）：30-34，40.

（責任編輯 陳志萍）