試論高職擴(kuò)招政策的推進(jìn)與完善

閆廣芬 柯婧秋

摘 要：高職擴(kuò)招政策當(dāng)前已經(jīng)超額完成百萬(wàn)數(shù)量目標(biāo)，由政策初始階段和持續(xù)階段步入到政策后續(xù)階段。本文以政策科學(xué)為理論依據(jù)，遵循回溯政策旨?xì)w、觀照政策實(shí)踐、展望政策未來(lái)的邏輯，通過(guò)對(duì)高職院校一線管理人員和專家學(xué)者的調(diào)研，以動(dòng)態(tài)的視角對(duì)擴(kuò)招政策進(jìn)行研究。作為政府緩解就業(yè)問(wèn)題的治理工具，擴(kuò)招政策的出臺(tái)除合理、合法性之外，還具有明顯的緊迫性，對(duì)政策的落實(shí)產(chǎn)生了一定影響。對(duì)于擴(kuò)招過(guò)程中顯露出的政策自身問(wèn)題、執(zhí)行偏差問(wèn)題，以及引發(fā)的隱性負(fù)向功能問(wèn)題，需要從政策自身和政策外部?jī)煞矫孢M(jìn)行調(diào)整與完善。未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步提高政策目標(biāo)的明確性和操作性，增強(qiáng)政策執(zhí)行的保障條件，轉(zhuǎn)變高職院校的辦學(xué)觀念，并加強(qiáng)政策執(zhí)行的監(jiān)督和控制。

關(guān)鍵詞：高職擴(kuò)招;政策科學(xué);政策完善

高職擴(kuò)招政策經(jīng)歷了半年多的時(shí)間跨度，進(jìn)行了多次的報(bào)名補(bǔ)錄工作，已經(jīng)超額完成擴(kuò)招百萬(wàn)的數(shù)量目標(biāo)，由政策初始階段、持續(xù)階段步入到政策后續(xù)階段。然而，與之伴隨產(chǎn)生的政策實(shí)踐困境也日漸浮出水面。學(xué)界對(duì)“高職擴(kuò)招”的已有研究主要是在政策頒布的初始階段展開(kāi)的，研究?jī)?nèi)容主要集中在兩方面：一是從宏觀角度出發(fā)，以擴(kuò)招政策為機(jī)遇，探討擴(kuò)招的背景以及對(duì)職業(yè)教育發(fā)展的戰(zhàn)略意義;二是從中觀視角出發(fā)，以擴(kuò)招政策為挑戰(zhàn)，探討其對(duì)高職院校招生、教學(xué)、管理等各方面的影響與變革路徑。尚未存在以動(dòng)態(tài)的視角針對(duì)政策過(guò)程以及政策實(shí)踐中的困境開(kāi)展的研究。在此背景下，研究探討如何進(jìn)一步完善與推進(jìn)高職擴(kuò)招政策就顯得尤為迫切且重要。本文試圖突破學(xué)科邊界，基于政策科學(xué)的理論視角分析政策過(guò)程與實(shí)踐中的問(wèn)題，及時(shí)進(jìn)行總結(jié)、反思與調(diào)整，提出能夠進(jìn)一步完善并推進(jìn)政策的相關(guān)建議，以期能夠使擴(kuò)招政策更加科學(xué)、可行、有效。

政策科學(xué)是一個(gè)以改善政策質(zhì)量、促進(jìn)政策理解為目的，綜合運(yùn)用各種知識(shí)與方法研究政策系統(tǒng)和政策過(guò)程，探究政策實(shí)質(zhì)和結(jié)果的學(xué)科。[1]政策科學(xué)的研究包括政策問(wèn)題、政策環(huán)境、政策主體、政策文本、政策過(guò)程等內(nèi)容。具體到高職擴(kuò)招政策，其內(nèi)涵與意義由政策問(wèn)題的本質(zhì)與特性、擴(kuò)招的環(huán)境以及擴(kuò)招的執(zhí)行主體所決定，并對(duì)政策文本自身以及政策實(shí)踐發(fā)揮影響。政策文本自身及政策實(shí)踐又貫通影響到政策過(guò)程的各個(gè)階段。由此可見(jiàn)，采用政策科學(xué)的理論視角對(duì)于分析高職擴(kuò)招的政策過(guò)程與實(shí)踐中所呈現(xiàn)出的問(wèn)題具有適切性。本研究在此基礎(chǔ)上建立了相應(yīng)的分析框架（如圖1所示）。

一、回溯旨?xì)w：擴(kuò)招政策內(nèi)涵與意義的再析

一項(xiàng)政策的有效執(zhí)行是受諸多因素影響的，其中起到?jīng)Q定性影響作用的便是政策問(wèn)題本身的特性。為了應(yīng)對(duì)和解決擴(kuò)招過(guò)程中反映出的問(wèn)題，有必要回歸到政策本質(zhì)，重新思考政策出臺(tái)的背景和政策問(wèn)題的旨?xì)w，從而進(jìn)一步提升對(duì)擴(kuò)招政策的整體性認(rèn)識(shí)，精準(zhǔn)鎖定政策目標(biāo)，科學(xué)有效地執(zhí)行。

（一）擴(kuò)招政策作為一項(xiàng)政府治理工具，其出臺(tái)具有緊迫性

高職擴(kuò)招政策是在2019年的《政府工作報(bào)告》中的經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控部分下的就業(yè)板塊首次被提出的，并且將擴(kuò)招對(duì)象確定為應(yīng)屆高中（包括普高和中職）畢業(yè)生、退役軍人、下崗職工和農(nóng)民工群體。由此觀之，高職擴(kuò)招并不是為了解決教育領(lǐng)域內(nèi)部的某一實(shí)際問(wèn)題而使用的教育政策工具，而是從更高的國(guó)家宏觀戰(zhàn)略層面考慮，是以穩(wěn)定與擴(kuò)大就業(yè)，解決就業(yè)民生問(wèn)題為根本目的的政府治理工具。

當(dāng)今時(shí)代局勢(shì)波譎云詭，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)結(jié)構(gòu)也在發(fā)生急劇變化，為中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型帶來(lái)了諸多的挑戰(zhàn)，其中表現(xiàn)最直接、最明顯且與教育領(lǐng)域緊密相關(guān)的便是日益嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)。就業(yè)問(wèn)題的嚴(yán)峻性決定了擴(kuò)招政策出臺(tái)的緊迫性。

從就業(yè)人口總數(shù)來(lái)看，2018年的中美貿(mào)易戰(zhàn)對(duì)我國(guó)企業(yè)以及勞動(dòng)力市場(chǎng)產(chǎn)生了巨大的影響。2017年全國(guó)就業(yè)人員77640萬(wàn)人[2]，2018年全國(guó)就業(yè)人員77586萬(wàn)人[3]，比上一年減少54萬(wàn)人。從新增就業(yè)人數(shù)來(lái)看，2018年上半年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)752萬(wàn)人[4]，2019年上半年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)737萬(wàn)人，2019年同比減少2.0%。從失業(yè)人員再就業(yè)人數(shù)來(lái)看，2018年上半年城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)人數(shù)290萬(wàn)人，2019年上半年城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)人數(shù)266萬(wàn)人[5]，2019年同比減少8.0%?？傮w來(lái)說(shuō)，就業(yè)人口總數(shù)、新增就業(yè)以及再就業(yè)人數(shù)增速均不樂(lè)觀。與此同時(shí)，我國(guó)高校應(yīng)屆畢業(yè)生持續(xù)增加。從2017年的795萬(wàn)人到2018年的820萬(wàn)人，再到2019年834萬(wàn)人，大學(xué)生就業(yè)問(wèn)題日益突出。[6]在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期，就業(yè)總量減少的同時(shí)，求職人員也在增加，就業(yè)總量壓力持續(xù)不減。

就業(yè)形勢(shì)的嚴(yán)峻性還體現(xiàn)在日益突出的就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾上，部分行業(yè)、部分群體的就業(yè)壓力比較大。所謂就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾就是人力資源供給與勞動(dòng)力市場(chǎng)崗位需求之間的不匹配，就業(yè)難與招工難的現(xiàn)象同時(shí)并存。一方面，技術(shù)技能人才短缺。從2018年第四季度部分城市公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)供求狀況的分析來(lái)看，勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)具有技術(shù)等級(jí)和專業(yè)技術(shù)職稱勞動(dòng)者的用人需求明顯大于供給，崗位空缺與求職人數(shù)的比率均大于1.7。其中，高級(jí)技能、高級(jí)工程師、高級(jí)技師崗位空缺與求職人數(shù)的比率較大，分別為2.39、2.01、2.01。[7]另一方面，由于我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要，大齡低技能勞動(dòng)者難以滿足勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)高素質(zhì)復(fù)合型人才的需要，從而面臨就業(yè)挑戰(zhàn)。在我國(guó)，大齡低技能勞動(dòng)者主要由退役軍人、農(nóng)民工和下崗職工三類群體構(gòu)成。目前我國(guó)現(xiàn)有退役軍人5700萬(wàn)人[8]，農(nóng)民工群體28836萬(wàn)人[9]，每年下崗職工約1000萬(wàn)人[10]。這三類群體相加共有35536萬(wàn)人，大約占就業(yè)人口的46%（根據(jù)2018年就業(yè)總?cè)藬?shù)計(jì)算得出）。這三類群體正處于社會(huì)意義上的高風(fēng)險(xiǎn)年齡，他們是否能夠?qū)崿F(xiàn)“無(wú)業(yè)者有業(yè)”與“有業(yè)者樂(lè)業(yè)”直接關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定與團(tuán)結(jié)。

經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期的就業(yè)壓力以及特定社會(huì)群體的就業(yè)難題不斷積累與沉淀，使就業(yè)問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)峻和迫切，并已成為國(guó)家維穩(wěn)工作之首。在這樣的社會(huì)背景下，高職擴(kuò)招政策被匆忙提出。一項(xiàng)影響巨大的宏觀教育政策從問(wèn)題界定、議程設(shè)置、政策決定（包括設(shè)計(jì)方案、預(yù)測(cè)結(jié)果、比較和抉擇方案），到政策合法化等一系列過(guò)程在2個(gè)月左右的時(shí)間內(nèi)完成，其緊迫性可想而知。短時(shí)期的政策決策過(guò)程使得決策主體難以全方位參與，許多配套政策也未來(lái)得及制定。

（二）擴(kuò)招政策作為一項(xiàng)政府治理工具，其出臺(tái)具有合理性

高職擴(kuò)招政策是中國(guó)社會(huì)急劇變革背景下的時(shí)代產(chǎn)物，盡管從提出到落實(shí)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的迫切性，但這是由政策問(wèn)題的特殊性和緊迫性決定的。當(dāng)前我國(guó)人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的急劇變化以及長(zhǎng)期積累的特殊群體的就業(yè)問(wèn)題共同塑造了高職擴(kuò)招的政策環(huán)境，迫切地需要通過(guò)教育予以緩解、轉(zhuǎn)移和優(yōu)化。因此，高職擴(kuò)招政策的出臺(tái)也具有一定的合理性。

從人口結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)正步入快速的老齡化階段，與此同時(shí)少子化的速度也已經(jīng)超過(guò)老齡化的速度。少子化和老齡化嚴(yán)重削弱了我國(guó)人力資本的存量，高職擴(kuò)招可以優(yōu)化我國(guó)現(xiàn)有人力資本存量，將人口紅利轉(zhuǎn)變?yōu)槿瞬偶t利。如圖2所示，從近三次的人口普查的數(shù)據(jù)來(lái)看，2010年同2000年相比，0-14歲人口比重下降6.29個(gè)百分點(diǎn)，65歲及以上人口比重上升1.87個(gè)百分點(diǎn)。若是同1990年相比，0-14歲人口比重更是下降了11.1個(gè)百分點(diǎn)，超過(guò)了2010年0-14歲人口比重的一半。[11]說(shuō)明我國(guó)人口發(fā)展?jié)摿φ诖蠓认陆?，人口紅利正在逐漸衰弱。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)越來(lái)越依賴創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，由此對(duì)勞動(dòng)力也提出了更高質(zhì)量的要求。而數(shù)據(jù)表明，2017年全國(guó)就業(yè)人員的受教育程度主要集中在初中及以下教育階段，占比62.6%，受教育程度在高等教育階段的僅占19.4%（其中包括高等職業(yè)教育1.2%，大學(xué)?？?.4%，大學(xué)本科8.0%，研究生0.8%）。具體按照行業(yè)來(lái)看，如圖3所示，只有第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員平均受教育程度以高等教育階段居多，占比46.8%。而第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員平均受教育程度仍然以初中及以下教育階段為主，分別占比93.2%和53.9%[12]，難以支撐我國(guó)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和制造強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)。另外，上文所述的三類群體的大齡勞動(dòng)者的受教育程度普遍在初中及以下教育階段，屬于我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中的低技能群體，需要通過(guò)教育實(shí)現(xiàn)素質(zhì)與技能的同步提升。

擴(kuò)招政策的合理性還體現(xiàn)在政策執(zhí)行主體的選擇上。政策執(zhí)行主體的選擇是整個(gè)過(guò)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政策制定者必須考慮執(zhí)行主體的能力限度，即考慮執(zhí)行主體本身及其行動(dòng)方面的特質(zhì)或缺陷。高職擴(kuò)招明確指定高職院校作為政策執(zhí)行主體就是充分考慮到高職院校的特質(zhì)與張力。首先，高職擴(kuò)招能夠加快實(shí)現(xiàn)高等教育的普及化，這不僅是發(fā)達(dá)國(guó)家高等教育普及化的歷史經(jīng)驗(yàn)，更是我國(guó)高等教育發(fā)展的必然趨勢(shì)。放眼國(guó)際，實(shí)現(xiàn)各國(guó)高等教育大眾化與普及化的并不是傳統(tǒng)大學(xué)，而是這個(gè)過(guò)程中新出現(xiàn)的一批高等教育機(jī)構(gòu)。例如美國(guó)的社區(qū)學(xué)院、日本的短期大學(xué)、英國(guó)的多科技術(shù)學(xué)院。按照馬丁·特羅對(duì)高等教育普及化的論述：“今后普及高等教育不在于注冊(cè)人數(shù)，而在于參加和分享。即是與社會(huì)大部分人，幾乎包括在家里或在工作單位的全體成年人密切相關(guān)的‘繼續(xù)教育?！盵13]只有高職院校的生源具有足夠的張力，可以全面覆蓋適齡學(xué)生群體和大齡社會(huì)群體，才能夠滿足高等教育普及化以及終身教育的特點(diǎn)。立足本土，我國(guó)高職院校興盛于上世紀(jì)末，歷經(jīng)20余年的發(fā)展，從示范（骨干）校建設(shè)到優(yōu)質(zhì)校建設(shè)，再到如今的“雙高計(jì)劃”，高職院校已經(jīng)邁向了內(nèi)涵式發(fā)展，有能力承擔(dān)此次擴(kuò)招任務(wù)。其次，高職院校擴(kuò)招能夠樹(shù)立并鞏固職業(yè)教育類型地位。擴(kuò)招政策不僅給高職院校指明了實(shí)際的量化目標(biāo)，更是給出了明確的擴(kuò)招對(duì)象，將會(huì)倒逼高職院校進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)期的、系統(tǒng)性的組織轉(zhuǎn)型，推動(dòng)高職院校向現(xiàn)代職業(yè)教育類型體系轉(zhuǎn)變，從而鞏固職業(yè)教育的類型地位，肩負(fù)起時(shí)代任務(wù)，把握發(fā)展新占位。最后，高職院校技術(shù)技能人才的培養(yǎng)目標(biāo)能夠滿足勞動(dòng)力市場(chǎng)需求，以供給端的人才培養(yǎng)彌補(bǔ)勞動(dòng)力市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性供需失衡，適應(yīng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)技術(shù)技能人才的迫切需求。

綜上所述，高職擴(kuò)招政策的出臺(tái)兼具合理性與合法性，由于政策問(wèn)題的特殊性、迫切性和重要性使得政策的出臺(tái)和實(shí)施表現(xiàn)出一定的緊迫性，使得決策主體難以全方位參與，許多配套政策也未來(lái)得及制定，從而為后續(xù)的政策執(zhí)行招致了不利因素。但任何一項(xiàng)政策都是隨著實(shí)踐的不斷推進(jìn)而逐步完善的，面對(duì)問(wèn)題如何用科學(xué)的理論去分析解決，不斷改進(jìn)政策質(zhì)量才是今后研究的重要方向。

二、觀照實(shí)踐：擴(kuò)招政策過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

對(duì)于政策的研究，決不能僅僅將其視為各種政策文件的組合而停留在靜態(tài)的分析上，反而更應(yīng)關(guān)注政策的動(dòng)態(tài)特征，即政策真實(shí)的運(yùn)行過(guò)程。通過(guò)對(duì)一些高職院校的管理人員和專家學(xué)者的訪談了解到，在政策運(yùn)行過(guò)程中已經(jīng)逐漸顯露和產(chǎn)生出一些問(wèn)題，亟需政策加以調(diào)整和修正。與此同時(shí)，還引發(fā)出一些政策目標(biāo)之外的，具有隱性負(fù)向功能的問(wèn)題需要政策予以回應(yīng)。

（一）實(shí)踐顯露的政策文本自身問(wèn)題需要及時(shí)調(diào)整

政策文本自身是否具有科學(xué)性、可行性和系統(tǒng)性是政策能否有效執(zhí)行的前提條件。政策目標(biāo)應(yīng)明確清晰，科學(xué)可行;政策保障條件應(yīng)系統(tǒng)全面，充分配套;政策內(nèi)容應(yīng)分工合理，權(quán)責(zé)明晰。在擴(kuò)招政策的落實(shí)過(guò)程中，一些高職院校面臨的難題反映出政策文本自身存在的一些問(wèn)題。

首先，關(guān)于社會(huì)生源群體的身份認(rèn)定需要進(jìn)一步具體明確。盡管教育部頒布的《高職擴(kuò)招專項(xiàng)工作實(shí)施方案》指出擴(kuò)招專項(xiàng)考試主要面向普通高中畢業(yè)生、中職（含中專、技工學(xué)校、職業(yè)高中）畢業(yè)生、退役軍人、下崗失業(yè)人員、農(nóng)民工和新型職業(yè)農(nóng)民等群體。但是何謂下崗失業(yè)人員？何謂農(nóng)民工？何謂新型職業(yè)農(nóng)民？此類人群應(yīng)該具備怎樣的條件？且由于擴(kuò)招報(bào)名系統(tǒng)無(wú)法與公安或人社部門系統(tǒng)共享信息，往往導(dǎo)致社會(huì)人員的學(xué)歷證書(shū)難以審核、對(duì)失業(yè)人員等生源身份難以確認(rèn)等問(wèn)題產(chǎn)生。據(jù)一線高職院校的管理人員反映：“目前擴(kuò)招上來(lái)的還是以中職畢業(yè)生為主。特別是那些沒(méi)有考上高職院校的中職生，或者因種種原因退學(xué)的學(xué)生，他們換個(gè)其他身份再重新招進(jìn)來(lái)，使努力考上來(lái)的學(xué)生有不少怨言。而且招進(jìn)來(lái)的社會(huì)生源年齡差距極大，五六十歲的也有，因?yàn)闆](méi)有身份條件的限制，不好界定。”

其次，對(duì)于激增生源引發(fā)的教學(xué)資源缺口問(wèn)題需盡快解決。擴(kuò)招之后誰(shuí)來(lái)教，如何教是高職院校普遍面臨的難題。據(jù)教育部教師工作司司長(zhǎng)任友群介紹：“目前全國(guó)高職院校共有專任教師49.8萬(wàn)人。若按師生比18∶1計(jì)算，并考慮老師退休等自然減員情況，每年約需補(bǔ)充6.5萬(wàn)名高職老師，才能把擴(kuò)招的任務(wù)基本應(yīng)付下來(lái)?！盵14]在擴(kuò)招背景下，原本緊缺的職教師資就更為緊張，已有教師的工作量明顯加重。“現(xiàn)在我們搞‘送教進(jìn)企，設(shè)立多個(gè)異地教學(xué)中心，需要老師‘跑班。為了配合企業(yè)生產(chǎn)，集中授課一般安排在周末或晚間，老師們明顯感到時(shí)間精力跟不上。這一問(wèn)題還不是簡(jiǎn)單通過(guò)績(jī)效獎(jiǎng)金就可以解決的?！盵15]擴(kuò)招之后，許多職業(yè)院校的生師比難以達(dá)標(biāo)，實(shí)踐教學(xué)場(chǎng)地、食堂、住宿等硬件資源和教學(xué)經(jīng)費(fèi)更加緊張，對(duì)原有在校生的教學(xué)質(zhì)量也產(chǎn)生一定影響。

再次，對(duì)各地區(qū)和各類院校的擴(kuò)招工作需進(jìn)一步分類引導(dǎo)。實(shí)踐中呈現(xiàn)出的省際地域差異和院校差異應(yīng)引起我們的反思：作為產(chǎn)業(yè)大省、高職大省的江蘇省沒(méi)有完成擴(kuò)招計(jì)劃，而作為勞務(wù)輸出大省的江西省和甘肅省卻超額完成任務(wù);越好的高職院校越不積極，因?yàn)楸旧砭筒怀钌?。而往往是民辦高職院校或者口碑一般的院校在積極地?cái)U(kuò)招。政策的制定不能忽視區(qū)域之間、院校之間客觀存在的差異而 “一刀切”。高職擴(kuò)招理應(yīng)是高質(zhì)量的擴(kuò)招，實(shí)現(xiàn)數(shù)量規(guī)模只是短期目標(biāo)，促進(jìn)高職院校整體均衡發(fā)展，繁榮共生，最終能夠有效支撐我國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展才是長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。擴(kuò)招政策的制定必須在正視客觀差異和充分考慮政策、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)以及社會(huì)心理的可行性條件基礎(chǔ)之上，對(duì)不同地區(qū)，不同類型的院校加以分類引導(dǎo)。

（二）實(shí)踐出現(xiàn)的政策執(zhí)行偏差問(wèn)題需要加以修正

政策執(zhí)行是連接政策目標(biāo)和政策效果的橋梁，是政策執(zhí)行主體將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的途徑。在政策執(zhí)行過(guò)程中常常會(huì)由于多種因素的作用而使行為效果偏離了政策的初衷或政策目標(biāo)，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差問(wèn)題。高職擴(kuò)招政策執(zhí)行主體不僅包括具體實(shí)施教育活動(dòng)的高職院校還包括教育部以及各省市教育行政管理部門，因此對(duì)國(guó)家和地方教育行政管理部門的相關(guān)文件，以及高職院校官方招生章程進(jìn)行考察可以發(fā)現(xiàn)諸多問(wèn)題。

首先，政策目標(biāo)有待深入具體落實(shí)。政策執(zhí)行中的偏差問(wèn)題首先表現(xiàn)為政策執(zhí)行的表面化。即政策往往是在表面形式上得到了宣傳和貫徹，但實(shí)際工作中并沒(méi)有針對(duì)政策需要解決的問(wèn)題進(jìn)行改進(jìn)，政策目標(biāo)沒(méi)有具體落實(shí)。在一些高職院校的招生章程中，擴(kuò)招專業(yè)并非是政策要求的區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)急需、社會(huì)民生領(lǐng)域緊缺和就業(yè)率高的專業(yè)。例如寧波某高職院校將戲劇影視表演、播音與主持、廣播影視節(jié)目制作作為擴(kuò)招專業(yè)，計(jì)劃招收100人。這些專業(yè)與寧波市重點(diǎn)聚焦的生命健康、綠色石化、汽車制造等現(xiàn)代制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局并不相關(guān)，不僅不是經(jīng)濟(jì)建設(shè)急需、民生領(lǐng)域緊缺、就業(yè)有保障的專業(yè)，更與退伍軍人、農(nóng)民工、下崗職工等群體的職業(yè)技能經(jīng)歷無(wú)關(guān)，極易導(dǎo)致教育資源的浪費(fèi)，從而產(chǎn)生“過(guò)度教育”和“結(jié)構(gòu)性失業(yè)”的困境。

其次，政策內(nèi)容有待全面完整實(shí)施。政策執(zhí)行的偏差問(wèn)題還體現(xiàn)在政策內(nèi)容的缺損化。即在政策執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有得到全面、完整的實(shí)施，從而使得一部分政策內(nèi)容沒(méi)有得到執(zhí)行，最終導(dǎo)致政策目標(biāo)也難以全面達(dá)到?！稊U(kuò)招專向工作方案》指出：“要加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作，加大東部地區(qū)高職院校向西部地區(qū)的招生計(jì)劃投放力度……高職院校要加強(qiáng)與現(xiàn)有獨(dú)立設(shè)置的特殊教育機(jī)構(gòu)合作，加大殘疾學(xué)生培養(yǎng)力度，讓更多殘疾人接受適合的高等職業(yè)教育?！钡@些政策內(nèi)容并沒(méi)有體現(xiàn)在招生簡(jiǎn)章中，高職院校擴(kuò)招的招生對(duì)象普遍限制在持有本省戶籍或累計(jì)具有本省社保半年或一年以上的外省戶籍，且殘疾人群體被忽略，并未納入擴(kuò)招對(duì)象中。

（三）實(shí)踐引發(fā)的隱性負(fù)向功能需要政策予以回應(yīng)

在莫頓的社會(huì)功能理論中，功能是指可見(jiàn)的客觀后果，而不是與動(dòng)機(jī)、目的、目標(biāo)相混淆的主觀意向。為了更好地將二者進(jìn)行區(qū)分，莫頓提出了顯性功能和隱性功能的概念。所謂顯性功能就是主觀目標(biāo)與客觀后果相符合的情況，隱性功能則是二者不相符合的情況，且往往是非預(yù)期的，不易察覺(jué)的后果。[16]不同于帕森斯“泛功能”的假設(shè)，莫頓在正向功能的基礎(chǔ)上提出了與之相對(duì)的負(fù)向功能，并且認(rèn)為社會(huì)系統(tǒng)的運(yùn)行普遍存在著負(fù)向功能。實(shí)際上，高職擴(kuò)招的過(guò)程中除了擴(kuò)大教育機(jī)會(huì)、提高勞動(dòng)力素質(zhì)等正向功能也蘊(yùn)藏著隱性的負(fù)向功能，更加需要引起注意。

首先是擴(kuò)招引發(fā)的教育公平問(wèn)題?，F(xiàn)有的擴(kuò)招政策的確擴(kuò)大了社會(huì)群體接受高等教育的機(jī)會(huì)，彌補(bǔ)了這類群體沒(méi)有高學(xué)歷的遺憾，但由于前面所述的政策文本關(guān)于社會(huì)生源群體身份認(rèn)定不夠清晰明確的原因，一些沒(méi)有通過(guò)正?？荚嚨母咧挟厴I(yè)生或者中途被退學(xué)的學(xué)生，仍然可以以“農(nóng)民工”或者“新型職業(yè)農(nóng)民”等身份輕松地重新進(jìn)入學(xué)校，拿到與全日制在校生一樣的文憑。這對(duì)于通過(guò)自身努力進(jìn)入高職院校的應(yīng)屆畢業(yè)生，特別是那些以超過(guò)本科分?jǐn)?shù)線進(jìn)入高職院校的學(xué)生來(lái)說(shuō)極為不公平。另外，也有人擔(dān)心大規(guī)模的擴(kuò)招和頒發(fā)文憑，會(huì)導(dǎo)致大專文憑變貶值，從而加劇階級(jí)的固化，削弱教育文憑的“流通功能”。[17]

其次是擴(kuò)招引發(fā)的校園安全問(wèn)題。校園安全一直是國(guó)家、社會(huì)和學(xué)校高度重視的問(wèn)題，相比傳統(tǒng)的應(yīng)屆畢業(yè)生生源，社會(huì)生源年齡跨度大，背景經(jīng)歷復(fù)雜，對(duì)學(xué)校的安全管理提出了巨大的挑戰(zhàn)。當(dāng)前一些高職院校會(huì)安排年齡相仿的社會(huì)生、退役軍人學(xué)生在校內(nèi)住宿[18]，對(duì)其他社會(huì)生源無(wú)論是政策上還是實(shí)踐中都是鼓勵(lì)靈活學(xué)制、工學(xué)結(jié)合，提倡集中時(shí)間進(jìn)入校園學(xué)習(xí)?？紤]到社會(huì)生源的日常工作，集中學(xué)習(xí)一般安排在晚上或周末，這就暗藏著一定的安全問(wèn)題，不僅對(duì)全日制在校生有一定的安全隱患，對(duì)這類群體的安全問(wèn)題也難以定責(zé)。

再次是擴(kuò)招潛藏的就業(yè)問(wèn)題。擴(kuò)招政策的旨?xì)w是想在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期通過(guò)擴(kuò)招來(lái)緩解就業(yè)壓力，穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)?？梢孕蜗蟮卣f(shuō)，高職擴(kuò)招就如同一個(gè)“水庫(kù)”大量容納未充分就業(yè)人口并緩沖社會(huì)矛盾而“防洪”，與此同時(shí)又大規(guī)模優(yōu)化勞動(dòng)力素質(zhì)而“發(fā)電”。但這只是緩兵之計(jì)，而非是解決就業(yè)問(wèn)題的長(zhǎng)久之策，擴(kuò)招進(jìn)來(lái)的學(xué)生終究還是要面向就業(yè)市場(chǎng)。而隨著高校畢業(yè)生的逐年增加，再加上高職的持續(xù)擴(kuò)招，就業(yè)總量壓力將逐年增大。見(jiàn)圖4。

三、展望未來(lái)：擴(kuò)招政策完善與推進(jìn)的建議

（一）提高政策目標(biāo)明確性和操作性

教育對(duì)宏觀社會(huì)的作用應(yīng)著眼于“發(fā)展”而非“數(shù)量增長(zhǎng)”。高職擴(kuò)招的時(shí)代意義也不在于數(shù)量的擴(kuò)招，而在于整個(gè)高等教育體系的結(jié)構(gòu)調(diào)整、人才培養(yǎng)效益的提高和制度的創(chuàng)新。在政策制定層面，必須以長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展眼光進(jìn)行考慮。因此，在政策決策過(guò)程中要強(qiáng)化決策者（國(guó)務(wù)院、教育部）、咨詢者（專家學(xué)者）和執(zhí)行者（各地政府及高職院校）的多元主體全方位參與，實(shí)現(xiàn)“謀”與“斷”的有效分工，制定目標(biāo)群體清晰界定，內(nèi)容系統(tǒng)全面的，能夠有效分類引導(dǎo)的科學(xué)可行的政策。另外，若想使擴(kuò)招政策得到高職院校的規(guī)范執(zhí)行，必須提高政策的科學(xué)性和可行性，具體來(lái)說(shuō)就是提高政策目標(biāo)的明確性和操作性。國(guó)家層面的方案往往是宏觀層面上的廣義要求。但在實(shí)施過(guò)程中，地方高職院校以及相關(guān)社會(huì)群體對(duì)有關(guān)政策的理解各不相同，自然會(huì)產(chǎn)生各種各樣的結(jié)果，出現(xiàn)政策的執(zhí)行偏差。根據(jù)羅伯特·蒙特喬伊（Robert S.Montjoy）和小勞倫斯·奧圖爾（Laurence J OToole）提出的“政策執(zhí)行的四種情境”（如圖5所示）可知[25]：對(duì)于政策執(zhí)行組織來(lái)說(shuō)，若處于C類情境，即外部政策指令比較含糊，又沒(méi)有提供新的資源時(shí)，政策執(zhí)行組織往往會(huì)受到已有慣性的束縛，將會(huì)很少產(chǎn)生自愿變革的行動(dòng)，而是將新政策所規(guī)定的內(nèi)容解釋成與組織原有的行為活動(dòng)類似，并且宣稱自己是執(zhí)行政策了的。這種執(zhí)行往往只是象征性、淺表性甚至是偷換性地執(zhí)行。為此，在政策執(zhí)行過(guò)程中各地政府和高職院校必須結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H的經(jīng)濟(jì)情況與院校情況靈活創(chuàng)新，建立清晰明確的政策目標(biāo)（包括目標(biāo)群體的明確界定），制定可操作性的實(shí)施方案。如果僅僅是描述性的政策目標(biāo)，沒(méi)有明確劃分具體任務(wù)、責(zé)任主體與實(shí)施階段，缺乏明確的操作方案，將難以推動(dòng)政策的有效執(zhí)行，更難以形成系統(tǒng)化的擴(kuò)招成果檢測(cè)指標(biāo)。

（二）增強(qiáng)擴(kuò)招政策的資源保障條件

巧婦難為無(wú)米之炊，許多政策在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差的重要原因也是由于配套資源不足和外界環(huán)境對(duì)教育的支持不足造成的。高職擴(kuò)招是一項(xiàng)適應(yīng)周期相對(duì)較長(zhǎng)，涉及利益群體相對(duì)較多的教育政策，因此一定要考慮政策影響的廣泛性和深遠(yuǎn)性。長(zhǎng)期受大眾觀念“低層次教育”的影響，高職院校本身就面臨一定的發(fā)展困境。對(duì)高職院校的擴(kuò)招與發(fā)展，必須配有一套扶持的政策措施，助其逐步轉(zhuǎn)變與發(fā)展，使之有效參與高等教育人才培養(yǎng)，發(fā)揮其功能作用。為此，需要國(guó)家以及地方政府相關(guān)部門出臺(tái)各項(xiàng)相關(guān)配套制度，增強(qiáng)必要的財(cái)政補(bǔ)貼、師資隊(duì)伍、學(xué)校設(shè)施設(shè)備以及制度等方面的資源條件。尤其針對(duì)退伍軍人、下崗職工以及農(nóng)民工這類社會(huì)生源，必須充分考慮這類生源與傳統(tǒng)適齡學(xué)生生源的根本差異，輔之以靈活有效的激勵(lì)政策，并配備多種多樣的政策工具。政策的系統(tǒng)性要求擴(kuò)招政策與各種相關(guān)配套政策之間要達(dá)到一種“耦合狀態(tài)”，使各項(xiàng)政策有機(jī)結(jié)合在一起，并從不同的角度激勵(lì)和約束不同參與主體的行為。在耦合狀態(tài)下，不同層次出現(xiàn)的各種問(wèn)題都會(huì)有相關(guān)的政策去調(diào)適和規(guī)范，既不會(huì)出現(xiàn)政策的“真空地帶”，也不會(huì)出現(xiàn)各種政策作用方向不一致而產(chǎn)生的政策沖突的現(xiàn)象。

（三）轉(zhuǎn)變高職院校自身的辦學(xué)觀念

若按政策類型劃分，高職擴(kuò)招應(yīng)屬于構(gòu)成性政策，即政府部門只對(duì)政策目標(biāo)作出原則性的規(guī)定和限制，高職院?？梢宰孕袥Q定政策執(zhí)行方式以及擴(kuò)招后的教育活動(dòng)形式。高職擴(kuò)招政策對(duì)高職院校的創(chuàng)新性和能動(dòng)性的要求較高，需要高職院校深刻理解擴(kuò)招政策的精髓，而不是將政策簡(jiǎn)單化，將其單純視為“政治性任務(wù)”自上而下地僅為完成擴(kuò)招數(shù)量而應(yīng)付過(guò)去。同之前的高等教育大眾化一樣，普及化更像是一個(gè)預(yù)警信號(hào)，預(yù)示著高等教育和高職院校內(nèi)部活動(dòng)都將發(fā)生變化，提醒院校要對(duì)即將的變化做好準(zhǔn)備。我國(guó)高職擴(kuò)招的進(jìn)程屬于“突進(jìn)式”的，缺乏充分的準(zhǔn)備，若過(guò)于強(qiáng)調(diào)數(shù)字目標(biāo)的意義，就容易忽視擴(kuò)招的豐富內(nèi)涵。擴(kuò)招不僅在于規(guī)模的擴(kuò)張，更重要的是高職教育質(zhì)量的變化。因此，高職院校要以此次擴(kuò)招為契機(jī)，轉(zhuǎn)變辦學(xué)觀念，調(diào)整思維與行動(dòng)方式。在全面落實(shí)政策任務(wù)的同時(shí)，充分發(fā)揮能動(dòng)性，在院校功能定位、招生選拔、課程教學(xué)、學(xué)生管理與評(píng)價(jià)等多方面探索改革路徑，才能更好地實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期效果，避免政策的隱性負(fù)向功能，推進(jìn)高等教育普及化時(shí)代下的高職院校的內(nèi)涵式發(fā)展。

（四）加強(qiáng)擴(kuò)招政策執(zhí)行的監(jiān)督控制

政策的形成、制定與執(zhí)行是一個(gè)循環(huán)的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程。任何政策的執(zhí)行都需要建立良好的信息反饋和監(jiān)督機(jī)制，需要及時(shí)了解政策執(zhí)行者、政策執(zhí)行過(guò)程和執(zhí)行后的效果，以便根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行及時(shí)地調(diào)整。對(duì)于長(zhǎng)周期性的擴(kuò)招政策的制定與執(zhí)行也同樣適用。高職擴(kuò)招可以粗略分為初始階段、持續(xù)階段和后續(xù)階段。目前高職擴(kuò)招政策已經(jīng)經(jīng)歷了初始實(shí)操階段和持續(xù)階段，各地區(qū)都已經(jīng)完成了第二期的擴(kuò)招補(bǔ)報(bào)名工作，開(kāi)始進(jìn)入后續(xù)階段。這一初始階段往往會(huì)存在沖突與調(diào)和的多樣情況，需要監(jiān)督與反饋。另外，在高職擴(kuò)招進(jìn)程中，數(shù)量的增長(zhǎng)與高職院校質(zhì)的轉(zhuǎn)變具有不均衡性，會(huì)存在一個(gè)質(zhì)的局部變化先于量的總體達(dá)標(biāo)的“過(guò)渡階段”。因此，需要對(duì)擴(kuò)招政策執(zhí)行情況進(jìn)行細(xì)致總結(jié)，將優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)加以推廣，最終實(shí)現(xiàn)規(guī)模增長(zhǎng)與結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、質(zhì)量的提高、效益的躍升的整體和諧發(fā)展。這也將是高職擴(kuò)招政策下一階段的重要工作。

總之，高職擴(kuò)招政策在今后一段時(shí)期內(nèi)仍將持續(xù)。以政策科學(xué)為研究視角對(duì)其進(jìn)行分析，可以拓寬研究視野，科學(xué)、理性地審視政策運(yùn)行過(guò)程所揭露、存在以及產(chǎn)生的問(wèn)題，及時(shí)對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整、修正和補(bǔ)充，以此不斷完善和推進(jìn)政策，從而使政策更加科學(xué)、可行、有效。以“動(dòng)態(tài)”的視角看，政策的決策、形成、執(zhí)行、評(píng)價(jià)及調(diào)整是一個(gè)不斷循環(huán)上升的動(dòng)態(tài)過(guò)程。鑒于高職擴(kuò)招政策還是新興政策，未來(lái)應(yīng)注重對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)與調(diào)整的動(dòng)態(tài)政策科學(xué)研究，不斷完善政策決策，提高政策質(zhì)量。

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（責(zé)任編輯 鐘嘉儀）