從政策杠桿到關(guān)系嵌入：對高職擴(kuò)招的初步分析

臧志軍

摘 要 在高職擴(kuò)招的政策宣示中，擴(kuò)招只是實現(xiàn)促進(jìn)就業(yè)和促進(jìn)職業(yè)教育改革發(fā)展的政策工具。但在政策落地的過程中，擴(kuò)招的工具性作用未得到充分發(fā)揮。在高職教育的生源結(jié)構(gòu)改變后，應(yīng)充分發(fā)揮高職擴(kuò)招的杠桿作用，高職教育應(yīng)該從結(jié)構(gòu)嵌入轉(zhuǎn)型為關(guān)系嵌入，全面融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

關(guān)鍵詞 高職擴(kuò)招;政策杠桿;結(jié)構(gòu)嵌入;關(guān)系嵌入

中圖分類號 G473.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）15-0007-04

2019年3月5日，李克強(qiáng)總理在政府工作報告中提出，改革完善高職院?？荚囌猩k法，鼓勵更多應(yīng)屆高中畢業(yè)生和退役軍人、下崗職工、農(nóng)民工等報考，今年大規(guī)模擴(kuò)招100萬人。4月30日，國務(wù)院常務(wù)會議討論通過《高職擴(kuò)招專項工作實施方案》，全面啟動高職擴(kuò)招工作。5月7日，教育部辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好2019年高職擴(kuò)招專項考試招生工作的通知》，對高職擴(kuò)招做出具體部署。

學(xué)術(shù)界針對高職擴(kuò)招進(jìn)行了廣泛的政策解讀，主要觀點包括高職擴(kuò)招是教育界對產(chǎn)業(yè)升級的回應(yīng)[1]，擴(kuò)招豐富了高職院校的生源結(jié)構(gòu)、突出了職業(yè)教育的類型教育特征[2][3]，高職院校需要針對新的生源開展精準(zhǔn)培養(yǎng)、改善資源配置、改革學(xué)校管理體制機(jī)制等[4]。這些討論有兩個共同點，一是把擴(kuò)招作為給定條件，然后向上延伸討論其背景，向下延伸討論其引發(fā)的改革;二是把擴(kuò)招當(dāng)作一項宏觀政策。前者導(dǎo)致所有的討論只能被限制在擴(kuò)招的框架內(nèi)，難以把擴(kuò)招放在更宏大的背景下，后者沒有注意到實際操作擴(kuò)招的是各個省，從已披露的情況看，有的省擴(kuò)招規(guī)模達(dá)到20多萬人，有的省只有幾千人，說明各個省對國家的戰(zhàn)略部署存在理解上的差異。

公共政策分析的方法論認(rèn)為政策分析的第一步是問題構(gòu)建，即重新定義問題[5]。對于高職擴(kuò)招，我們需要構(gòu)建的問題是：高職擴(kuò)招是否就是政策目標(biāo)，除擴(kuò)招外，是否存在更宏大的政策目標(biāo)？如果存在，應(yīng)該如何給高職擴(kuò)招定性？目前的政策設(shè)計是否支持高職擴(kuò)招的顯性目標(biāo)和隱性目標(biāo)實現(xiàn)？要想充分實現(xiàn)政策目標(biāo)，高職教育需要進(jìn)行哪些方面的改革？

在分析上述問題時，我們將綜合采用國家級文件與地方性文件作為研究對象，前者用來分析擴(kuò)招的政策目標(biāo)，后者用來分析各省的具體擴(kuò)招行為和改革設(shè)想。這些文件包括李克強(qiáng)總理的政府工作報告、六部委發(fā)布的《高職擴(kuò)招專項工作實施方案》和各省發(fā)布的工作方案等。由于高職擴(kuò)招尚在進(jìn)行中，擴(kuò)招的規(guī)模、生源的結(jié)構(gòu)、專業(yè)的結(jié)構(gòu)等數(shù)據(jù)尚不可得，分析的重點將放在各省方案中擴(kuò)招后高職教育改革發(fā)展舉措的合目的性上。

一、工具還是目標(biāo)：對高職擴(kuò)招的定性

在實際執(zhí)行高職擴(kuò)招政策的時候，許多人都被一個問題所困擾：高職擴(kuò)招是權(quán)宜之計，還是代表了高職發(fā)展的方向？這決定了人們愿意在多大程度、多大深度上參與到相關(guān)政策執(zhí)行與改革發(fā)展的任務(wù)中來。政策學(xué)中有一組概念也許會有益于我們對這個問題的理解：政策與政策工具?；舾裢柗蛘J(rèn)為“工具是行動者采用或者在潛在意義上可能采用來實現(xiàn)一個或者更多目標(biāo)的任何東西”[6]。這個定義采用了“目標(biāo)-活動”二分法，把政策工具看作是實現(xiàn)政策目標(biāo)的政策活動。那么，高職擴(kuò)招是一個新的教育政策還是一項政策工具？

李克強(qiáng)總理在《政府工作報告》中的語篇表達(dá)方式或許可以告訴我們答案。宣布高職擴(kuò)招的這段文字以“多管齊下穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)”為首句，接著用大量篇幅規(guī)定了高校畢業(yè)生、退役軍人、農(nóng)民工等重點群體的就業(yè)工作要求，在此基礎(chǔ)上提出的高職擴(kuò)招政策自然是面向退役軍人等重點群體的。從這樣的行文結(jié)構(gòu)可以看出，高職擴(kuò)招是“穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)”的手段之一，在這個意義上，高職擴(kuò)招是用以增進(jìn)就業(yè)的政策工具?！墩ぷ鲌蟾妗酚谩拔覀円袁F(xiàn)代職業(yè)教育的大改革大發(fā)展，加快培養(yǎng)國家發(fā)展急需的各類技術(shù)技能人才，讓更多青年憑借一技之長實現(xiàn)人生價值，讓三百六十行人才薈萃、繁星璀璨”這樣一個長句結(jié)束這一段，顯然是想告訴人們：作為政策工具的高職擴(kuò)招的直接服務(wù)對象是就業(yè)政策，但更長遠(yuǎn)的服務(wù)對象是“職業(yè)教育的大改革大發(fā)展”。

由此可知，無論是對現(xiàn)實目標(biāo)——促進(jìn)就業(yè)，還是對長期目標(biāo)——職業(yè)教育改革發(fā)展，高職擴(kuò)招都只是一種政策工具。但在實踐中，部分省份和部分高校沒有能夠認(rèn)識到這一點。某省的擴(kuò)招工作方案明確要求“高職擴(kuò)招專項考試招生錄取的考生在招生性質(zhì)、培養(yǎng)模式、畢業(yè)證書發(fā)放等方面與普通高考錄取的新生相同”，其實質(zhì)就是把擴(kuò)招當(dāng)作了政策的終點，而非改革的起點。某高職院校在申報擴(kuò)招試點項目時，曾試圖把擴(kuò)招與已有的“面向艱苦行業(yè)的成人高校招生”項目合并，這種“合二為一”想法的根源也在于認(rèn)為擴(kuò)招就是目標(biāo)，只要完成擴(kuò)招的目標(biāo)任務(wù)就行，哪怕只是在紙面上完成。職業(yè)教育工作者應(yīng)該認(rèn)識到，在國家的政策體系中，高職擴(kuò)招只是一個杠桿，一邊要促進(jìn)就業(yè)，一邊更要以此為切入點撬動更復(fù)雜、難度更大的職業(yè)教育改革。

二、點的改變還是面的改革：高職擴(kuò)招的政策杠桿作用

既然高職擴(kuò)招是一個由政策工具、現(xiàn)實目標(biāo)和長期目標(biāo)組成的立體結(jié)構(gòu)，如圖1，目前的改革舉措是否滿足了這樣的結(jié)構(gòu)？擴(kuò)招是否充分發(fā)揮了杠桿作用？

圖1 高職擴(kuò)招的政策目標(biāo)

在教育部等六部委發(fā)布《高職擴(kuò)招專項工作實施方案》后，各省都發(fā)布了自己的工作方案。如浙江省教育廳發(fā)布了《關(guān)于做好2019年高職院校擴(kuò)招報名工作的通知》，安徽省教育廳發(fā)布了《關(guān)于做好高等職業(yè)院校面向社會人員擴(kuò)招工作的通知》?？傮w而言，這些工作方案都對擴(kuò)招的政策目標(biāo)進(jìn)行了一定程度的回應(yīng)。

在促進(jìn)就業(yè)的現(xiàn)實目標(biāo)方面，按照六部委的《高職擴(kuò)招專項工作實施方案》總體要求，江蘇省提出“招生院校按照‘社會急需、適合成人、易于就業(yè)的原則，依托本校骨干優(yōu)勢專業(yè)相關(guān)資源，遴選設(shè)置有良好就業(yè)前景的招生專業(yè)”;山東省提出“招生專業(yè)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)急需、社會民生領(lǐng)域緊缺和就業(yè)率高、前景好的專業(yè)”?！陡呗殧U(kuò)招專項工作實施方案》也對擴(kuò)招生源的未來就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題進(jìn)行了原則性規(guī)定。

在促進(jìn)職業(yè)教育改革發(fā)展方面，多個省份按照《高職擴(kuò)招專項工作實施方案》的要求提出了單列計劃、個性化考試、分類管理、彈性學(xué)制等舉措，江蘇省重點強(qiáng)調(diào)了面向擴(kuò)招生源的學(xué)分制改革，江西省特別部署了職業(yè)院校聯(lián)合培養(yǎng)專科層次試點。

但必須承認(rèn)，國家設(shè)想的擴(kuò)招的杠桿作用顯然沒有得到充分發(fā)揮。首先，高職擴(kuò)招尚未引發(fā)高職教育對技術(shù)變革的足夠關(guān)照。在目前能夠看到的各省工作方案中，只有陜西省強(qiáng)調(diào)“設(shè)置服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略和行業(yè)產(chǎn)業(yè)急需、社會需求量大的新興專業(yè)”，其他省份只是表示擴(kuò)招生源要進(jìn)入既有專業(yè)教育的軌道。但傳統(tǒng)的專業(yè)教育由于專業(yè)劃分不合理或落后于技術(shù)進(jìn)步的步伐，已不適應(yīng)產(chǎn)業(yè)需求，特別不適應(yīng)這些年齡偏大、不愿意進(jìn)入傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與更為年輕的勞動者同臺競爭的“非典型”學(xué)生。這種把新型學(xué)生納入既有教育軌道而不試圖根據(jù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)步情況和學(xué)生特點進(jìn)行更大程度專業(yè)融合的做法不利于發(fā)揮高職擴(kuò)招對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的支撐作用。

其次，高職擴(kuò)招存在降低教育標(biāo)準(zhǔn)而非提升教育質(zhì)量的風(fēng)險。由于退役軍人等目標(biāo)人群的年齡偏大，學(xué)習(xí)能力相對較低，各省均降低了入學(xué)門檻，培養(yǎng)過程中的學(xué)時要求、學(xué)業(yè)要求也被大幅降低，許多人開始擔(dān)心經(jīng)過2～3年的學(xué)習(xí)，他們能否達(dá)到?？飘厴I(yè)的教育標(biāo)準(zhǔn)。如果達(dá)不到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將與擴(kuò)招的培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能型勞動者的“初心”產(chǎn)生巨大落差。

再次，產(chǎn)教融合沒有被放在本次高職擴(kuò)招的應(yīng)有位置。根據(jù)職業(yè)錨定的理論，一個人一生中也許會轉(zhuǎn)換許多職業(yè)，但這些職業(yè)都會被錨定在1或2個職業(yè)點上。許多退役軍人在服役期間就掌握了一些軍民兩用的實用技術(shù)，下崗職工往往是熟練的勞動力，新生代的農(nóng)民工也經(jīng)常是初中級技術(shù)技能勞動者。所以本次擴(kuò)招的目標(biāo)人群都不是技術(shù)技能的“白板”，他們將帶著或濃或淡的產(chǎn)業(yè)背景進(jìn)入高職學(xué)習(xí)，但從各省的工作方案看，這一產(chǎn)教融合的優(yōu)勢沒有被廣泛彰顯，更談不上以此為契機(jī)開展更深入的產(chǎn)教融合改革了。

最后，李克強(qiáng)總理把高職擴(kuò)招的長期目標(biāo)定位于“職業(yè)教育的大改革大發(fā)展”，而目前各省的工作方案中所提出的單列計劃、個性化考試等改革舉措似乎只是針對這些特殊學(xué)生群體的權(quán)宜之計，還沒有看到把這些改革廣泛推廣到其他生源的設(shè)想，似乎離“大改革大發(fā)展”的要求存在不小的距離。

為什么擴(kuò)招只引起點上的改變而不是面上的改革？這可能與第一次面向存量勞動力擴(kuò)招有關(guān)，許多省份仍在研究政策，甚至仍在觀望。更有可能與高職教育長期以來僵化的運(yùn)行機(jī)制有關(guān)。高職教育的運(yùn)行機(jī)制，如專業(yè)設(shè)置、課程設(shè)置、校企合作、學(xué)生管理等，都是針對傳統(tǒng)生源優(yōu)化的，不愿意或無法在短期內(nèi)針對非典型的存量勞動力生源做出適應(yīng)性調(diào)整，從而把不得不做出的改變控制在最小范圍內(nèi)。在此，建議高職教育根據(jù)成年學(xué)生年齡較大、學(xué)習(xí)能力相對較低同時有一定產(chǎn)業(yè)背景與職業(yè)經(jīng)驗的特點，對現(xiàn)有的培養(yǎng)模式與過程中的某些部分、某些模塊進(jìn)行權(quán)變、取舍，形成培養(yǎng)環(huán)節(jié)簡略、培養(yǎng)時長縮短、培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不變的“輕職教”;而不是放棄培養(yǎng)底線、降低培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，形成“差職教”。這就要求開展敏捷化的院校管理架構(gòu)與機(jī)制改革，高職院校應(yīng)該努力在現(xiàn)有的科層制之外建立扁平化的項目管理架構(gòu)與機(jī)制，形成重職教傳統(tǒng)架構(gòu)+“輕職教”的扁平化架構(gòu)的管理特色，使高職院校具有融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)生動力。

三、結(jié)構(gòu)嵌入還是關(guān)系嵌入：高職擴(kuò)招后的改革方向

采用經(jīng)濟(jì)社會學(xué)的基本立場與方法對這一問題進(jìn)行分析。從高職擴(kuò)招中“政策手段-現(xiàn)實目標(biāo)-長期目標(biāo)”的結(jié)構(gòu)看，高職擴(kuò)招并非獨立的政策，而是就業(yè)政策和職業(yè)教育改革發(fā)展政策的一個嵌入體。其實，不僅高職擴(kuò)招是嵌入的，職業(yè)教育也是嵌入的。

“嵌入”（Embeddedness）是經(jīng)濟(jì)社會學(xué)一個重要的分析工具。早在20世紀(jì)40年代波蘭尼（Polanyi）就開始用嵌入這個工具分析經(jīng)濟(jì)與社會的關(guān)系。他認(rèn)為工業(yè)革命之前經(jīng)濟(jì)是“嵌入在社會和文化結(jié)構(gòu)中的”，而在工業(yè)革命之后，經(jīng)濟(jì)活動開始“脫嵌”（Disembed），即不再受社會和文化的影響[7]。后世的經(jīng)濟(jì)社會學(xué)家在波蘭尼的基礎(chǔ)上發(fā)展出了強(qiáng)嵌入、弱嵌入等新概念，用來說明經(jīng)濟(jì)對社會的嵌入性的大小。

嵌入也是一個適用于職業(yè)教育改革發(fā)展的概念。首先，受到馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)基本的影響，職業(yè)教育界普遍接受了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求決定職業(yè)教育發(fā)展的觀點，都認(rèn)同職業(yè)教育根植于更大的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)，不斷與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)行互動，這恰是“嵌入”這個概念的本義。其次，高職教育仍存在一些現(xiàn)象，如高職院校熱衷于升格成學(xué)術(shù)型的本科院校、教師滿足于躲進(jìn)象牙塔而不愿意投入企業(yè)與社會服務(wù)、人才培養(yǎng)過程在相當(dāng)大的程度上仍然是一個封閉的教育行為系統(tǒng)等，都說明職業(yè)教育中也存在嵌入強(qiáng)度大小的問題。

格蘭諾維特（Granovetter）提出了結(jié)構(gòu)嵌入與關(guān)系嵌入的分析框架[8]。結(jié)構(gòu)嵌入一方面強(qiáng)調(diào)社會網(wǎng)絡(luò)的整體功能和結(jié)構(gòu)，另一方面關(guān)注經(jīng)濟(jì)單元在社會網(wǎng)絡(luò)中的結(jié)構(gòu)位置。關(guān)系嵌入主要指雙方基于互惠關(guān)系而形成的互動關(guān)系。用更通俗的語言表達(dá)，結(jié)構(gòu)嵌入是指一個實體以整體的形式嵌入在一個更大實體中，在維持內(nèi)部秩序與加強(qiáng)外部互動之間偏向于前者;關(guān)系嵌入則強(qiáng)調(diào)嵌體與被嵌體的更頻繁互動，雙方的親密程度、互動的持續(xù)時間等遠(yuǎn)高于結(jié)構(gòu)嵌入。在從理想的結(jié)構(gòu)嵌入到關(guān)系嵌入的嵌入性系譜中，今天的高職教育處于什么位置？

2017年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》指出：“人才培養(yǎng)供給側(cè)和產(chǎn)業(yè)需求側(cè)在結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、水平上還不能完全適應(yīng)，‘兩張皮問題仍然存在”。2019年發(fā)布的《國家職業(yè)教育改革實施方案》指出：“我國職業(yè)教育還存在著體系建設(shè)不夠完善、職業(yè)技能實訓(xùn)基地建設(shè)有待加強(qiáng)、制度標(biāo)準(zhǔn)不夠健全、企業(yè)參與辦學(xué)的動力不足、有利于技術(shù)技能人才成長的配套政策尚待完善、辦學(xué)和人才培養(yǎng)質(zhì)量水平參差不齊等問題”。這些文件表明對高職教育嵌入性的“國家判斷”是其仍處于結(jié)構(gòu)嵌入的一端，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的互動性不足。

為了將結(jié)構(gòu)嵌入引導(dǎo)向關(guān)系嵌入，需要一個聯(lián)結(jié)了教育與產(chǎn)業(yè)的切入口。目前看來，改變高職生源結(jié)構(gòu)就是這樣的切入口。由于退役軍人等人群具有一定的產(chǎn)業(yè)背景，將倒逼高職教育進(jìn)一步親近產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而實現(xiàn)更高水平的產(chǎn)教融合。這種做法符合我國公共管理體制中“小切入口-大政策目標(biāo)”的一貫做法。

當(dāng)明確了擴(kuò)招是推動高職教育關(guān)系性嵌入經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)的工具后，建議高職教育改革發(fā)展政策的制訂者與實踐者在以下一些方面做出努力：

一是重新評估高職教育在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展價值鏈中的地位與作用。職業(yè)教育從來都是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的，但以往的服務(wù)基于結(jié)構(gòu)嵌入的范式，是通過培養(yǎng)出的技術(shù)技能人才開展的服務(wù)。而在高職擴(kuò)招的撬動作用下，應(yīng)該轉(zhuǎn)型為關(guān)系嵌入，直接與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求面對面，全方位開展直接服務(wù)。這正是產(chǎn)教融合政策要求我們?nèi)プ龅摹?/p>

二是創(chuàng)造更多高職教育服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“界面”。產(chǎn)教融合創(chuàng)造了產(chǎn)與教的界面，高職擴(kuò)招提供了人力資源的界面。在未來，高職教育還需要形成職業(yè)院校與社區(qū)的界面、職業(yè)教育與其他類型教育的界面等。高職教育通過不同的界面與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)生聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)需求、輸入需求、輸出服務(wù)。

三是把“輕職教”作為撬動更深層次職教改革的著力點。輕職教的本質(zhì)在于建立起面向社會和產(chǎn)業(yè)需求的迅速反應(yīng)機(jī)制，各地教育行政部門和各地高職院校可以在打造輕職教的過程中不斷積累迅速應(yīng)對社會和產(chǎn)業(yè)需求的管理與運(yùn)作體系，逐步徹底改造高職教育。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]孫慶玲，總理報告：高職今年擴(kuò)招100萬，為什么擴(kuò)？怎么擴(kuò)？[EB/OL].（2019-03-05）[2019-05-08].http：//news.cyol.com/content/2019-03/05/content_17938605.htm.

[2]董剛.擴(kuò)招背景下高職院校的發(fā)展戰(zhàn)略、機(jī)遇與挑戰(zhàn)[J].中國高教研究，2019（4）：1-5.

[3]周建松.高職院校擴(kuò)招100萬：認(rèn)識新視角和應(yīng)對新方案[J].中國高教研究，2019（4）：1-5.

[4]任君慶.高職院校百萬擴(kuò)招的戰(zhàn)略意義與實現(xiàn)路徑[J].中國高教研究，2019（4）：1-5.

[5]鄧恩.公共政策分析導(dǎo)論[M].謝明，等，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：155-159.

[6]彼得斯，馮尼斯潘.公共政策工具：對公共管理工具的評價[M].顧見光，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2007：13.

[7]波蘭尼.大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟(jì)起源[M].馮剛，劉陽，譯.杭州：浙江人民出版社，2007：15-18.

[8]Granovetter， M.Economic Action and Social Structure： The Problem of Embeddedness[J].American Journal of Sociology， 1985（3）：481-510.