政策工具視角下來華留學生教育質量保障政策研究

張艷臣

摘 要：來華留學生教育是中國教育對外開放的重要陣地，來華留學生教育質量是吸引留學生選擇中國作為留學目的國的主要指標。運用政策工具，對建國70年來的來華留學生教育質量保障文本的內容進行分析，從X維度、Y維度、X-Y二維三個角度探討恢復發(fā)展時期（1949-1977年）、改革開放初期（1978-1991年）、規(guī)范發(fā)展時期（1992-2002年）、全面發(fā)展時期（2003年至今）四個階段來華留學生教育質量保障政策的內容，從中找出在來華留學生教育質量保障政策制定過程中政策工具選用所存在的問題，并提出相應的解決路徑。

關鍵詞：政策工具;來華留學生教育;質量保障;政策

中國歷來重視來華留學生教育。進入新時代，來華留學生教育更是獲得黨和中央政府的高度重視，先后出臺了一系列促進來華留學生教育發(fā)展的政策規(guī)定，例如《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》、《學校招收和培養(yǎng)國際學生管理辦法 》等。2018年，教育部發(fā)布了第一部專門針對來華留學生教育質量的政策文本——《來華留學生高等教育質量規(guī)范（試行）》，為來華留學生教育質量保障提供規(guī)范性指導。梳理建國70年來華留學生教育質量保障政策，對進一步完善來華留學生教育質量保障的政策路徑，具有重要的參考意義。

一、來華留學生教育質量保障政策的樣本選擇與分析方法

（一）樣本選擇

本研究只關注建國70年來專門針對來華留學生教育所制定的政策文本，對于散見于各類中央政策文本章節(jié)中的有關來華留學生教育規(guī)定不予采納。鑒于此，本研究所選取的有關來華留學生教育質量保障的政策文本主要來自以下三個部分：一是1949-1990年的來華留學生教育質量保障的政策文本，選自李滔2000年出版的《中華留學教育史錄（1949年以后）》;二是1991年至今的來華留學生教育質量保障管的政策文本，其中一方面是來自中華人民共和國教育部國際合作與交流司下設的來華留學欄目的中央政策文本，另一方面則是來自北大法寶數(shù)據(jù)庫。最終，本研究選取建國70年來與來華留學生教育質量保障政策有關的國家下發(fā)的政策文本共61份（見表1），獲取相關政策條款424條。

（二）分析方法

政策制定是政府通過相應的政策工具將資源和規(guī)則用到具體的政策文本當中，進而對個體和組織的行為產生影響，最終實現(xiàn)相應的政策目標。為了保證研究的科學性和可靠性，本研究從政策工具和來華留學生教育過程兩個維度對來華留學生教育保障監(jiān)管政策進行計量分析。

1.X維度。本研究采用麥克唐納爾和艾莫爾（McDonnell and Elmore）[1] 的觀點，將政策工具分為“命令”、“激勵”、“能力建設”和“制度變遷”，具體如表2所示。

2.Y維度。本研究將來華留學生教育過程分為三個階段：（1）選拔階段，該階段政府在宏觀層面上需要確定好接受留學生的數(shù)量和比例、接受留學生的各項標準和具體要求等;（2）在學階段，該階段教育部等來華留學生教育主管部門需要設定相應的課程、考核指標等，確保來華留學生能夠學有所得;（3）畢業(yè)階段，該階段主要涉及來華留學生畢業(yè)需達到的標準。

3.構建分析編碼表。將61項關于來華留學生教育質量保障的政策文本導入Nvivo11質性分析軟件中，創(chuàng)建節(jié)點，進行編碼和分類。在X維度中，創(chuàng)建了4項一級子節(jié)點：激勵、命令、能力建設以及制度變遷，并且根據(jù)一級子節(jié)點的具體內涵，結合政策文本構建了18項二級子節(jié)點，具體如表3所示：激勵型的政策工具下進一步細分為獎勵機制、人文關懷、學業(yè)支持和政策傾斜;命令型政策工具下進一步細分為概念界定、管理規(guī)范、基本要求、強制規(guī)定以及組織實施;能力建設型政策工具下進一步細分為社交生活、實踐能力、學業(yè)管理、語言水平以及中國概況和思想建設;制度變遷型政策工具則進一步細化為管理變革、教學改革、內部治理和組織分工。根據(jù)X維度的政策工具分類，Y維度的來華留學生教育過程，構建來華留學生教育質量保障政策的二維框架圖，如圖1所示。

二、來華留學生教育質量保障政策文本的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析

（一）X維度下來華留學生教育質量保障政策的文本分析

1.X維度的政策單項分析

本研究利用Nvivo11對61項政策文本進行分析，根據(jù)X維度設定的一級子節(jié)點和后期確定的二級節(jié)點，將各子節(jié)點的材料來源和參考點的數(shù)量形成表4。由表4可知，整體來看，材料來源和參考點數(shù)量居首的為二級子節(jié)點“管理規(guī)范”。激勵類的政策工具中，材料來源數(shù)量靠前的分別為“政策傾斜”和“獎勵機制”。命令類政策工具中，材料來源和參考點數(shù)量靠前的則表現(xiàn)為“管理規(guī)范”和“基本要求”。能力建設類政策工具中材料來源和參考點數(shù)量居首的是“學業(yè)管理”，其次是“實踐能力”。制度變遷類工具政策中的材料來源和參考點數(shù)量在最前面的則是“管理變革”，其次是“教育變革”和“內部治理”，“組織分工”的材料來源和參考點數(shù)量最低。

教育部負責來華留學工作的宏觀管理。省級教育行政部門按照屬地化原則負責本地區(qū)來華留學管理工作。來華留學教育機構依據(jù)法律法規(guī)和規(guī)章制度，負責本機構內來華留學人員的日常管理和服務。

2.X維度的政策組合分析

（1）縱向組合政策分析

恢復發(fā)展時期（1949-1977年），命令型政策工具的使用頻率最高，占該時期政策工具的49.06%。其中又以“組織實施”、“管理規(guī)范”以及“基本要求”類的政策居多，分別占命令型政策工具的29%、27%和24%。能力建設政策工具的使用頻率僅次于命令型，占到整體的26.69%，其中以“學業(yè)管理”方面的政策文本居多，占比為31%。激勵型政策工具中，各類別的政策分布比較均勻，制度變遷政策工具則是“管理改革”居多，其次就是“教學改革”。

改革開放初期（1978-1991年），命令型政策工具的使用頻率依然最高，占該時期政策工具的54.08%。與前一階段不同的是，該階段以“管理規(guī)范”最多，占命令型政策工具的46.12%，然后才是“基本要求”和“組織實施”類的政策。能力建設政策工具的使用頻率依然僅次于命令型，占到整體的24.94%，其中仍以“學業(yè)管理”方面的政策文本居多，但是來華留學生“社交生活”方面的政策比重有所上升。激勵型政策工具和制度變遷政策工具的使用頻率分別占總體的13.29%和7.69%。

規(guī)范發(fā)展時期（1992-2002年），命令型政策工具的使用頻率依然最高，占該時期政策工具的56.41%。該階段仍以“管理規(guī)范”最多，占命令型政策工具的46.97%，然后才是“基本要求”和“組織實施”類的政策，分別占命令型政策工具的24.24%和16.67%。能力建設政策工具的使用頻率依然僅次于命令型，占到整體的30.77%，其中仍以“學業(yè)管理”方面的政策文本居多，且“學業(yè)管理”的比重較之前的階段均有所提升。激勵型政策工具和制度變遷政策工具的使用頻率相近，且具體占比都較低，分別占總體6.84%和5.98%。激勵型政策工具中，“獎勵機制”在激勵型政策工具中的占比達到了75%，制度變遷政策工具僅體現(xiàn)在“管理變革”、“教學改革”以及“組織分工”三個方面，不涉及“內部治理”方面的政策。

全面發(fā)展時期（2003年至今），命令型政策工具的使用頻率依然最高，但比重較前兩階段均有所下降，占該時期政策工具的48.56%。與之前的幾個階段均不同的是，該階段以“基本要求”最多，占命令型政策工具的42.57%，然后才是“組織實施”和“管理規(guī)范”類的政策，分別占命令型政策工具的23.76%和18.81%。能力建設政策工具的使用頻率依然僅次于命令型，占到整體的31.25%，其中仍以“學業(yè)管理”方面的政策文本居多。激勵型政策工具和制度變遷政策工具的使用頻率一致，且具體占比都較低，均占總體的10.1%。

（2）橫向組合政策分析

不同政策工具進行組合能夠形成合力，讓政策本身的作用得到更好地發(fā)揮和體現(xiàn)，最終使得政策的實際效用最大化?；诖?，本研究對不同政策工具之間的組合使用情況進行分析，力求對我國來華留學生教育質量保障政策的政策工具進行結構性審視，發(fā)現(xiàn)不同政策工具之間組合的特點。

激勵型政策工具的組合分析。激勵型政策工具與能力建設政策工具的政策組合的次數(shù)最高，次數(shù)高達97次;其次是與命令類政策工具的組合，次數(shù)為92次;而與制度變遷政策工具的組合次數(shù)則最低，僅僅只有10次。

命令型政策工具的組合分析。命令型政策工具與能力建設政策工具的組合次數(shù)最高，高達208次;其次是與激勵類政策工具的組合，其中“人文關懷”與命令型政策工具之間的組合最多，達到了30次;而與制度變遷政策工具的組合次數(shù)則相對較低，僅為31次。

能力建設政策工具的組合分析。能力建設政策工具與命令型政策工具之間的組合次數(shù)最高，與激勵型政策工具的組合次之，而與制度變遷政策工具的組合次數(shù)則相對較低，且能力建設政策工具與“內部治理”以及“組織分工”之間幾乎沒有明顯交集。

制度變遷政策工具的組合分析。制度變遷政策工具與能力建設政策工具之間的組合次數(shù)最高，數(shù)量為32次;其次是與命令類政策工具的組合，數(shù)量為31次;而與激勵類政策工具的組合次數(shù)則相對較低，僅為10次。

（二）Y維度來華留學生教育質量政策文本分析

本研究根據(jù)Y維度設定的節(jié)點，將各節(jié)點的材料來源和參考點的數(shù)量形成表5。由表5可知，整體來看，材料來源和參考點數(shù)量居首的為“在學階段”，其材料來源和參考點分別為44和388個，該階段為來華留學生在華的求學時期。其次是“選拔階段”，其材料來源和參考點的數(shù)量分別為42和184，該階段主要是來華留學生在入學之前。最后是“畢業(yè)階段”，其材料來源和參考點的數(shù)量分別為35和66，該階段是來華留學生完成學業(yè)，準備歸國的時期。

（三）X-Y二維度來華留學生教育質量保障政策文本分析

X維度展開的政策工具類型分析是立足于政策文本，探究其政策工具的類別和組合使用情況，Y維度展開的階段分析，則是以政策文本為依托，基于來華留學生這一主體視角進行研究。在基礎上，本研究對兩者進行組合分析，即依托來華留學生教育質量保障政策文本，探究政府來華留學生在選拔、在學和畢業(yè)三個階段所采取的質量保障方式。

如表6所示，來華留學生的選拔階段，“基本要求”出現(xiàn)的頻次最高，為85次。“管理規(guī)范”和“強制規(guī)定”出現(xiàn)的頻次也相對較高，分別為31次和30次，另外“組織實施”出現(xiàn)的頻次為22次，這些政策工具均屬于命令型政策工具，主要是對來華留學生的選拔要求、管理規(guī)范等信息進行說明。此外，“語言水平”出現(xiàn)的頻次為20次，說明我國十分重視來華留學生的中文表達能力。

來華留學生的在學階段，出現(xiàn)頻次最高的同樣是“管理規(guī)范”，高達117次，其次則是“學業(yè)管理”，出現(xiàn)的頻次為94次，這說明我國十分重視對來華留學生的學業(yè)發(fā)展情況進行必要地管理。在學階段能力建設政策工具出現(xiàn)的頻次相對較高，“實踐能力”和“社交生活”分別為61次和45次。值得關注的是，該階段“中國概況和思想建設”出現(xiàn)的頻次也達到了34次。

來華留學生的畢業(yè)階段，各類政策工具出現(xiàn)的頻次相對較少，較之于在學階段，畢業(yè)階段的時間長度也更短。該階段以“管理規(guī)范”和“學業(yè)管理”出現(xiàn)的頻次較高，分別為33次和26次。

三、來華留學生教育質量保障政策的政策工具選擇存在的問題

（一）命令型政策工具選擇過溢，監(jiān)管政策彈性不足

根據(jù)前文分析可知，來華留學生教育質量保障政策文本制定中，命令型政策工具一直占據(jù)主導地位，使用頻數(shù)最高，與其他政策工具之間的組合也相對較多。這說明命令型政策工具是政府制定來華留學生教育質量保障政策最為常用的一種工具，偏好程度最高。命令型政策工具具有高效率、成本低的特征，但是命令型政策工具的占比過高就意味著整體政策會存在彈性不足的問題，并且針對性和靈活性也會受損。通過前文對政策文本的分析不難發(fā)現(xiàn)，“必須”、“不得”、“應該”等詞匯出現(xiàn)的頻率尤其高，這種帶有命令式口吻的規(guī)定過多，往往會使得整體政策在強調一致性上用力過猛，而無法讓政策實施者和管理者獲得靈活的彈性空間。就來華留學生的教育質量保障而言，由于留學生來自不同的國家和地區(qū)，其文化背景不同，語言掌握情況也不一樣，選擇就讀的高校和專業(yè)領域均存在差異，因此對來華留學生的入學條件、在學管理規(guī)定、實際畢業(yè)要求都需要進行審慎決策。另外，不同高校實力水平和當?shù)亟洕l(fā)展狀況均存在差異，因此涉及獎學金方面的激勵，如果只是作出統(tǒng)一的規(guī)定就缺乏彈性，難以真正對來華留學生起到激勵作用。

（二）能力建設政策工具長期規(guī)劃不足，難以滿足來華留學生實際需求

來華留學生教育質量保障是一個長期過程，伴隨著來華留學生數(shù)量的不斷攀升，來華留學生教育質量也需同來華留學生數(shù)量一樣，實現(xiàn)提升。由表7可知，學業(yè)管理一直是來華留學生教育質量保障政策的核心。隨著來華留學生教育質量保障政策的發(fā)展，至第四階段來華留學生的“學業(yè)管理”已經在教育過程質量保障中占據(jù)了主導地位，占比過半。在前三個階段，“學業(yè)管理”則分別占不同階段下能力建設型政策工具的31%、34%和47%?！罢Z言水平”方面的能力建設政策工具則一直獲得較高關注，第一階段該項政策工具的占比為18%，后幾個階段則分別占到13%、33%、12%?！吧缃簧睢焙汀皩嵺`能力”，實際上是來華留學生在華留學期間需要得到適應和提高的兩個重要部分?！吧缃簧睢痹谒膫€階段的占比分別為19%、22%、8%以及8%，且“社交生活”方面的相關政策文本規(guī)定相對模糊，例如“積極為來華留學生提供幫助”、“團結有愛”等，沒有涉及具體的措施，只是傳達了宏觀層面的理念?！皩嵺`能力”方面則主要涉及來華留學生在讀期間的實習和實踐要求，該項政策工具整體占比相對均衡，在不同階段的占比分別為18%、21%、11%以及14%。與“學業(yè)管理”相比，“實踐能力”方面的政策工具還是相對較少，并且大量的政策文本只是對來華留學生實踐期間的工廠和企業(yè)如何配合作出說明，對如何保證來華留學生的人身安全作出強調，很少涉及在實踐中來華留學生需要達到的水平、實踐開展的時間、實踐報告的具體要求等。對來華留學生而言，了解中國概況以及對其展開思想建設工作也十分必要，僅第三階段該項政策工具的出現(xiàn)的頻數(shù)為0，其他階段出現(xiàn)的頻數(shù)分別為14%、9%和11%。

上述提及的有關來華留學生能力建設政策工具，都是十分必要且基本的能力建設，但所有的政策文本中均未涉及任何有關創(chuàng)新能力方面的闡述，也并未對其提出任何設想和計劃。能力建設政策工具與來華留學生的實際需求息息相關，基礎性的能力建設能否滿足來華留學生的實際需求有待進一步考量。

（三）制度變遷政策工具和激勵型政策工具選擇不足，難以促進政策的有效實施

根據(jù)前文分析可知，制度變遷政策工具和激勵型政策工具選擇不足，僅分別占所選政策工具總數(shù)的8.09%和13.37%。制度變遷政策工具的選擇較少，說明政策本身的保守性比較強，活力不足，這樣制定的政策難以產生政策的協(xié)同效益，也不利于政策本身的變革。由表8可知，1949-1977年間，制度變遷政策工具以“管理變革”和“教學改革”居多，“組織分工”方面的變革很少，該階段來華留學生教育體系屬于初建階段，該階段的改革多是從管理本身和教學方面出發(fā)，對于組織和機構之間的分工很少作出調整。到了1978-1991年間，各項政策工具的使用相對均衡，此時的變革重點是“管理變革”和“內部治理”兩方面。1992-2002年間，相關的政策文本的數(shù)量本身就很少，而該階段進行的調整并不明顯。2003年至今，各項政策工具的使用也相對均衡。整體而言，我國在來華留學生教育質量保障政策方面，沒有出現(xiàn)過突破性的變革，也沒有進行較大地調整。

激勵型政策工具的不足會使得被激勵的主體難以獲得有效的動力，由此會導致被激勵主體的積極性不高，那么激勵型政策就難以發(fā)揮預期的激勵作用。由表9可知，1949-1977年間，“人文關懷”和“政策傾斜”占據(jù)主要位置，而后是“獎勵機制”和“學業(yè)支持”，這也與建國初期我國吸引來華留學生的相關政策有關。1978-1991年間，激勵型政策工具比例有所提升，而1992-2002年間更甚，達到了75%，2003年至今階段的占比為48%，接近半數(shù)。通過對所有政策本文進行分析，不難發(fā)現(xiàn)，所有激勵型政策針對的主體均為來華留學生這一整個群體，沒有針對高校、科研機構、行政機構的來華留學生教育管理者和教職工等人的激勵政策。來華留學生教育質量的提升離不開這些相關管理人員的努力和協(xié)作，因此，制定有關來華留學生教育相關管理人員和教職工的激勵政策也十分必要。

四、創(chuàng)新來華留學生教育質量保障政策的政策工具使用

第一，注重政策工具選擇的均衡性和協(xié)調性。通過前文分析可知，來華留學生教育質量保障政策的各類政策工具使用存在不均衡現(xiàn)象。相對來說，命令型政策工具使用過多。不同政策工具都有其獨特特點，例如命令型政策工具具有成本低、見效快、容易實施的優(yōu)點，但易忽視人的意愿、缺乏靈活性;能力建設政策工具和激勵型政策工具易于接收和實施、靈活性強、鼓勵創(chuàng)新，但是政策結果難以測量、且過多濫用容易造成政策失效。在選擇制定來華留學生教育質量保障政策的政策工具時，需從來華留學生教育質量保障面臨的實際情況、所需解決的實際問題出發(fā)，政策工具不能單一化使用，還需注意所選擇政策工具對政策問題解決的針對性。來華留學生教育質量保障政策制定者，要充分意識到來華留學生教育質量問題的動態(tài)性、不確定性，保證政策工具選擇的多樣性和均衡性，力求制定的質量保障政策能切實保證來華留學生教育質量，推動來華留學生教育內涵式發(fā)展。

第二，推進各類政策工具在來華留學生教育質量保障政策中的全方位應用，切實保障來華留學生教育質量，提升來華留學生教育質量保障政策的時效性。針對命令型政策工具使用過多的現(xiàn)狀，可以更多地應用能力建設型政策工具、制度變遷政策工具、激勵型政策工具，通過質量保障能力提高，采用有效激勵措施，細化來華留學生教育質量保障實施過程中的要求、步驟和措施，提高來華留學生教育質量保障政策的可操作性，強化來華留學生教育質量保障主體能力建設，切實提高來華留學生教育質量水平。

第三，政策工具的使用要實現(xiàn)來華留學生教育質量保障政策的可持續(xù)性。來華留學生教育質量保障政策制定者，通常使用“硬”的工具來推進質量保障，例如，利用命令型政策工具的立法和發(fā)布行政法規(guī)等，盡管這類政策工具的效率較高，與其相對的政策成本也很高。鑒于此，來華留學生教育質量保障政策制定者，可以結合運用“軟”的工具，例如，在政策工具匹配來華留學生教育質量保障政策過程中，結合質量保障的短期目標和政策成本，采用溝通、宣傳、激勵等多種“軟”策略。在來華留學生選拔、教育過程、畢業(yè)等來華留學生教育質量保障的關鍵性環(huán)節(jié)，注重運用能力建設政策工具和激勵政策工具，實現(xiàn)來華留學生教育質量保障的長期發(fā)展目標，以系統(tǒng)性的來華留學生教育質量保障政策體系，強化來華留學生教育質量建設。

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（責任編輯 鐘嘉儀）