論郵輪疫情責任主體及風險防控法律機制

孫嬋

摘要：突如其來的新冠肺炎疫情來勢洶洶，“鉆石公主”號、“威斯特丹”號、“至尊公主”號等多艘國際郵輪上疫情的暴發(fā)引發(fā)了國際社會的廣泛關(guān)注，郵輪疫情具有傳播速度快、感染范圍廣、防控難度大等特點。但各國對郵輪疫情的防控處置并未達成共識，甚至相關(guān)國際法、國內(nèi)法對郵輪疫情應(yīng)對的規(guī)定都不一致，沒有明確的法律規(guī)則可供遵循，亟需建立完善郵輪疫情風險防控的國際國內(nèi)法律機制。由于郵輪疫情更多涉及國際衛(wèi)生法問題，因此，應(yīng)當在《國際衛(wèi)生條例》中規(guī)定郵輪疫情的責任主體、處置措施及各國的港口核心能力建設(shè)義務(wù)。各國建立和完善本國國境衛(wèi)生法律制度時應(yīng)當通過參與和接受國際法律規(guī)范，將國際法內(nèi)容引入到國內(nèi)立法。中國的郵輪疫情防控法律機制一方面應(yīng)體現(xiàn)國家的公共衛(wèi)生主權(quán)，另一方面也應(yīng)表明中國積極履行國際法義務(wù)的態(tài)度。

關(guān)鍵詞：郵輪疫情;《國際衛(wèi)生條例》;衛(wèi)生措施;口岸核心能力;法律機制

中圖分類號：D993.5文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X（2020）03-0042-08

The subjects of liability and legal system on risk prevention and control during cruise epidemic outbreaks

SUN Chan

（Law School，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China）

Abstract：The outbreak of COVID-19 on many international cruise ships such as Diamond Princess， Westerdam and Supreme Princess has caused widespread concern in the international community. The cruise epidemic outbreak can be of high transmission speed， wide range of infection and difficulty in prevention and control. However， there has reached no consensus on the prevention and control of cruise epidemic outbreak， and the international laws and domestic laws are inconsistent and conflicted， thus there is an urgent need to establish and perfect a comprehensive legal system of cruise epidemic outbreak. As cruise epidemic outbreak is more relevant to international public health issues， the subjects of liability， health measures and core capacities of states should be regulated in the International Health Regulations. States should incorporate international law into domestic law by participating and accepting international regulations while establishing and perfecting domestic health laws. The legal system in China should reflect the countrys public health sovereignty， and demonstrate Chinas attitude of actively fulfilling its obligations under international law as well.

Key words：cruise epidemic outbreak;International Health Regulations;public health measures;core capacity requirements for ports;legal system

一、問題的提出

國際郵輪的特殊性在于其空間狹小密閉，載客量大，人員密度高，醫(yī)療救治水平有限，一旦出現(xiàn)傳染病，容易引發(fā)交叉感染，導致疫情大規(guī)模暴發(fā)，難以得到有效控制。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，多艘國際郵輪相繼出現(xiàn)確診或疑似病例。搭載3 711名人員的“鉆石公主”號郵輪2020年1月20日從日本啟航，途經(jīng)中國香港、越南、中國臺灣等地，在一名乘客確診后，郵輪返回橫濱母港。橫濱港接收了郵輪但采取船上隔離檢疫措施，最終確診人數(shù)超過700人。載有逾2 200名人員的“威斯特丹”號郵輪2020年1月16日從新加坡出發(fā)，在出現(xiàn)疑似感染者后，陸續(xù)被泰國、關(guān)島、菲律賓、日本等地拒絕?？?，2月13日柬埔寨同意接收，并采取岸上隔離檢疫措施。“至尊公主”號2020年2月11日至2月21日間往返于美國舊金山和墨西哥，在2月21日前往夏威夷開啟下一段航程時，發(fā)現(xiàn)上一段航程的已下船乘客中存在確診患者，但仍有未下船乘客在船上繼續(xù)旅行，最終郵輪停靠在加州奧克蘭，乘客分批下船并接受隔離。相較之下，中國在應(yīng)對郵輪疫情時更加有力有序。搭載4 806人的“歌詩達賽琳娜”號郵輪在從日本返回天津母港的途中，船上15人出現(xiàn)發(fā)熱癥狀，隨后疫情防控指揮部立即開展港口部署，組織專家、醫(yī)務(wù)工作者登船采樣，速遞檢測樣本，成功在24小時內(nèi)排查完畢，使得全船人員免于船上隔離。除此之外還有多艘郵輪出現(xiàn)了確診病例。

國際郵輪一般航經(jīng)多個國家，載有多國游客，船旗國、港口國、船上人員國籍國、運營方所在國可能涉及多個國家，義務(wù)主體難以確定。當前國際法和國內(nèi)法對出現(xiàn)疫情的國際郵輪的接收和救助義務(wù)主體、處置措施等規(guī)定不統(tǒng)一，導致多國在面對疫情郵輪的求助時基于國家主權(quán)的考量而拒絕郵輪入港?？?，或是采取嚴格的船上隔離措施，嚴重損害了船上人員的健康權(quán)。比如在“鉆石公主”號郵輪疫情事件暴發(fā)后，港口國日本的力不從心、運營方所在國美國的袖手旁觀和船旗國英國的置身事外使得疫情急劇擴散，也顯示出各國對公共衛(wèi)生主權(quán)的考量以及國際合作應(yīng)對機制的缺失。郵輪可謂是一個微縮的跨種族、跨國度的人類群體樣板，[1]郵輪疫情事件暴露出相關(guān)治理體系和法律制度的缺失，折射出國際合作機制的重要性。

二、郵輪疫情責任主體的規(guī)范基礎(chǔ)及要旨

（一）責任主體

1.國際海洋法的規(guī)定

《聯(lián)合國海洋法公約》（簡稱《公約》）第94條規(guī)定了船旗國的義務(wù)：“每個國家應(yīng)對懸掛該國旗幟的船舶有效地行使行政、技術(shù)及社會事項上的管轄和控制?！薄豆s》并未對“行政、技術(shù)及社會事項”的具體內(nèi)容作出進一步解釋，但是，公共衛(wèi)生管理屬于社會事務(wù)的一部分，船旗國對于郵輪上的突發(fā)公共衛(wèi)生事件負有管理責任，有義務(wù)接收船舶和開展救助。[2]“鉆石公主”號、“至尊公主”號的船旗國為英國，“威斯特丹”號的船旗國為荷蘭，因此，根據(jù)《公約》，英國和荷蘭分別對三艘郵輪負有接收與救助的義務(wù)。國際運輸工人聯(lián)合會海員分會主席Dave Heindel表示，船旗國在這次人道主義危機中未能保護海員和乘客的健康，沒有盡到為其船舶解決問題的責任。[3]此次疫情暴發(fā)時，三艘郵輪航行海域均距船旗國較遠，前往船旗國停靠反而會貽誤疫情防控時機。但這不代表船旗國對郵輪上發(fā)生的疫情不負有處置義務(wù)，根據(jù)國際海洋法的規(guī)定，船旗國對暴發(fā)疫情的郵輪負有嚴格的管理和應(yīng)對義務(wù)。

除了船旗國的義務(wù)之外，《公約》也規(guī)定了沿海國的義務(wù)，第25條規(guī)定：“沿海國可在其領(lǐng)海內(nèi)采取必要的步驟以防止非無害的通過?！薄豆s》在第19條規(guī)定了“無害通過”的意義，即“通過只要不損害沿海國的和平、良好秩序或安全，就是無害的”。根據(jù)本條，在可能導致疫情在領(lǐng)海內(nèi)擴散時，基于保護主權(quán)國家公共衛(wèi)生安全的考慮，沿海國有權(quán)拒絕疫情郵輪的通過。據(jù)此，日本有權(quán)拒絕“鉆石公主”號?？?，柬埔寨有權(quán)拒絕“威斯特丹”號?？俊?/p>

《公約》第98條規(guī)定：“每個沿海國應(yīng)促進有關(guān)海上和上空安全的足夠應(yīng)用和有效的搜尋和救助服務(wù)的建立、經(jīng)營和維持，并應(yīng)在需要時為此目的通過相互的區(qū)域性安排與鄰國合作?！备鶕?jù)這一規(guī)定，即使沿海國不具有接收疫情郵輪的國際法義務(wù)，仍應(yīng)積極開展合作，通過區(qū)域性協(xié)調(diào)安排確定疫情郵輪的?？康亍?/p>

綜上，根據(jù)國際海洋法的規(guī)定，發(fā)生疫情的郵輪原則上應(yīng)當由船旗國承擔接收與救助義務(wù)，但在事發(fā)地距船旗國較遠的情況下，沿海國應(yīng)當進行協(xié)商合作，本著人道主義原則確定接收國。但這些規(guī)定都具有國際法一貫的軟法性質(zhì)，一方面屬于原則性的規(guī)定，沒有具體標準和解釋，另一方面并不具有強制力。

2.國際衛(wèi)生法的規(guī)定

《國際衛(wèi)生條例》（簡稱《條例》）第28條規(guī)定：“除第四十三條或適用的國際協(xié)議另有規(guī)定之外，不應(yīng)當因公共衛(wèi)生原因而阻止船舶或航空器在任何入境口岸?？俊５?，如果入境口岸不具備執(zhí)行本條例規(guī)定的衛(wèi)生措施的能力，可命令船舶或航空器在自擔風險的情況下駛往可到達的最近適宜入境口岸，除非該船舶或航空器有會使更改航程不安全的操作問題?！备鶕?jù)此條，沿海國可以“入境口岸不具備衛(wèi)生能力”為由拒絕接收疫情郵輪，并要求郵輪駛往最近的適宜入境口岸。一些衛(wèi)生系統(tǒng)薄弱的國家可以以此為理由拒絕郵輪?？?，但醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)較

①?參見《國際衛(wèi)生條例》第43條。

為完善的國家就不得以此為理由拒絕承擔接收和救助義務(wù)。

《條例》第28條第2款規(guī)定：“除第四十三條或適用的國際協(xié)議另有規(guī)定之外，締約國不應(yīng)該出于公共衛(wèi)生理由拒絕授予船舶或航空器‘無疫通行，特別是不應(yīng)該阻止其上下乘客、裝卸貨物或儲備用品，或添加燃料、水、食品和供應(yīng)品?！备鶕?jù)此條，沿海國不得出于公共衛(wèi)生的理由拒絕郵輪無疫通行，但存在例外情況。《條例》第43條規(guī)定，在決定是否執(zhí)行額外衛(wèi)生措施時，締約國的決定應(yīng)基于“科學原則”“現(xiàn)有的關(guān)于人類健康危險的科學證據(jù)”“世界衛(wèi)生組織的任何現(xiàn)有特定指導或建議”。沿海國拒絕接收疫情郵輪的決定，應(yīng)當基于上述因素的綜合考量作出。例如，在新冠肺炎疫情暴發(fā)，且船上出現(xiàn)確診病例后，沿海國便有了基于“科學原則”和“科學依據(jù)”的抗辯理由，有權(quán)拒絕郵輪?？?。但對于疫情尚未暴發(fā)的郵輪，沿海國拒絕接收則沒有科學依據(jù)。比如日本、泰國、菲律賓不應(yīng)在沒有科學依據(jù)確認郵輪出現(xiàn)確診病例時就拒絕接收“威斯特丹”號郵輪。

綜上所述，根據(jù)《公約》，船旗國對疫情郵輪承擔接收和救助義務(wù)，但在船旗國距離較遠時，沿海國應(yīng)當共同協(xié)商確定接收國。根據(jù)《條例》，沿海國在一般情況下不應(yīng)拒絕接收疫情郵輪，但在兩種情形下可以拒絕郵輪?？浚阂皇腔诳茖W原則、科學證據(jù)、世界衛(wèi)生組織建議，郵輪已暴發(fā)疫情，會對國內(nèi)公共衛(wèi)生安全造成威脅;二是可以以“入境口岸不具備衛(wèi)生能力”作為抗辯理由拒絕郵輪?？?。

（二）衛(wèi)生措施

一旦一國允許郵輪?？勘緡诎叮戎熑尉烷_始由該國承擔，而一國對郵輪實施的具體衛(wèi)生措施也應(yīng)當符合國際衛(wèi)生法上規(guī)定的必要性、合理性、科學性、非歧視性等標準。2020年2月21日，世界衛(wèi)生組織與國際海事組織發(fā)布聯(lián)合聲明，呼吁所有國家尊重《條例》第28條規(guī)定的對船舶實行“無疫通過”的要求和對所有旅客給予適當?shù)恼疹櫜⒎乐箤Υ耙约按先藛T和財產(chǎn)產(chǎn)生不必要延誤的原則。干擾國際海上交通的措施須遵守《條例》的規(guī)定，包括第43條的具體要求。建議船旗國當局、港口國當局及相關(guān)管理機構(gòu)、公司和船長通力合作，確保在適當情況下，乘客可以上下船，物資和供給可以裝載。

《條例》規(guī)定了各國采取衛(wèi)生措施應(yīng)遵守的相應(yīng)原則和標準。

第一，尊重人權(quán)原則?！稐l例》第32條規(guī)定，在實施衛(wèi)生措施時，“締約國應(yīng)當以尊重其尊嚴、人權(quán)和基本自由的態(tài)度對待旅行者，并盡量減少此類措施引起的任何不適或痛苦?！备鲊男l(wèi)生措施在對權(quán)利和自由造成限制和減損時，應(yīng)當遵守必要性、合法性和相稱性的原則。[4]

第二，合理性原則?！稐l例》規(guī)定締約國為應(yīng)對特定公共衛(wèi)生風險或“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（Public Health Emergency of International Concern，簡稱PHEIC），可以采取世界衛(wèi)生組織建議以外的額外衛(wèi)生措施，但這些措施“對國際交通造成的限制以及對人員的創(chuàng)傷性或侵擾性不應(yīng)超過能適度保護健康的其他合理的可行措施”。

第三，科學原則?！稐l例》第43條規(guī)定，締約國采取的額外衛(wèi)生措施應(yīng)當基于科學原則、現(xiàn)有的關(guān)于人類健康危險的科學證據(jù)、世界衛(wèi)生組織的指導或建議。反觀日本處置“鉆石公主”號郵輪疫情時，采取了船上隔離的措施，禁止船上人員下船。然而郵輪使用了中央空調(diào)系統(tǒng)，且空間狹小密閉，人員眾多，無法實現(xiàn)單人單間隔離，很有可能引發(fā)交叉感染。因此，日本對“鉆石公主”號采取的船上隔離措施可謂不科學、不合理，甚至可能對船上人員的健康造成更大的威脅和侵害。

此外，《條例》還規(guī)定了締約國采取額外衛(wèi)生措施后的報告義務(wù)。締約國在采取對國際交通造成明顯干擾的額外衛(wèi)生措施48小時內(nèi)，應(yīng)當向世界衛(wèi)生組織報告此類措施及衛(wèi)生依據(jù)。在新冠肺炎疫情期間，許多國家實施的衛(wèi)生措施都違反了《條例》的要求，但這些國家中至少有2/3沒有向世界衛(wèi)生組織報告其實施的額外衛(wèi)生措施。對報告義務(wù)的違反妨礙了各國在違反《條例》義務(wù)時的相互問責①。

除了《條例》對一國采取的衛(wèi)生措施的規(guī)定以外，各國國內(nèi)法也有對郵輪衛(wèi)生檢疫措施的規(guī)定。針對停靠在本國港口的郵輪的衛(wèi)生檢疫措施實際上屬于一國的國內(nèi)管轄事項。為了保護本國公共衛(wèi)生安全，各國國境衛(wèi)生檢疫法律法規(guī)基本都包含禁止疫情郵輪入境的規(guī)定，并且大多都規(guī)定可以采取船上隔離措施?！度毡緳z疫法》第4條規(guī)定，在某些情況下檢疫官可以禁止船舶進港;第5條規(guī)定，對于外國船舶，在通過檢疫之前任何人不得下船或卸載貨物。因此，依據(jù)日本法律法規(guī)，日本有權(quán)禁止外國疫情郵輪進港停靠，并且可以采取船上隔離措施。在國內(nèi)法上，日本對“鉆石公主”號郵輪并無接收義務(wù)，且采取的處置措施符合其本國法規(guī)定。雖然依據(jù)《條例》，日本采取的處置措施不夠科學合理，但卻沒有違背其國內(nèi)法，這也體現(xiàn)了國際法與國內(nèi)法相關(guān)規(guī)定的矛盾與沖突?！吨腥A人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》第4條規(guī)定：“入境、出境的人員、交通工具、運輸設(shè)備以及可能傳播檢疫傳染病的行李、貨物、郵包等物品，都應(yīng)當接受檢疫，經(jīng)國境衛(wèi)生檢疫機關(guān)許可，方準入境或者出境?！薄冻鋈刖赤]輪檢疫管理辦法》第32條規(guī)定，郵輪發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，應(yīng)當依法對受染人員實施隔離，隔離期限根據(jù)醫(yī)學檢查結(jié)果確定;對疑似受染人員依法實施就地診驗或者留驗。“郵輪上發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，郵輪運營方可以提出申請，經(jīng)海關(guān)同意，在郵輪上實施隔離留驗;對不具備隔離留驗條件的，應(yīng)當轉(zhuǎn)送至指定醫(yī)療機構(gòu)。”因此，中國法律法規(guī)僅規(guī)定了接受檢疫和經(jīng)許可后方可入境，并未規(guī)定拒絕郵輪入境的情形。對于疫情郵輪的處置，中國有關(guān)規(guī)定明確了船上隔離、指定場所隔離等方式。

三、郵輪疫情相關(guān)問題的法律適用

（一）國際海洋法與國際衛(wèi)生法

對發(fā)生疫情的郵輪，哪些國家有義務(wù)接收，接收后應(yīng)采取何種處置措施，相關(guān)國際法中的規(guī)定并不一致。國際海洋法和國際衛(wèi)生法對責任主體皆有涉及，且有不一致之處，因此就涉及法律間的沖突與適用問題。國際海洋法調(diào)整的更多是海洋法律事務(wù)，而非國際公共衛(wèi)生問題。[5]國際衛(wèi)生法是國際公共衛(wèi)生領(lǐng)域的專門國際社會契約，是在公共衛(wèi)生領(lǐng)域建構(gòu)的規(guī)范。《條例》擁有196個締約國，是預防、抵御和控制疾病國際傳播并提供公共衛(wèi)生應(yīng)對措施的具有廣泛影響力的全球性制度。郵輪疫情問題更多是國際公共衛(wèi)生問題，是發(fā)生在郵輪上的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。且根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原理，郵輪疫情問題更應(yīng)當由國際衛(wèi)生法調(diào)整。

（二）國際法與國內(nèi)法

除了國際法以外，一國對于疫情郵輪的接收和救助義務(wù)還受到國內(nèi)法的調(diào)整。一國采取何種程度的入境管制措施，屬于該國主權(quán)事項。[6]國家是否接收郵輪?？?，以及接收后的處置措施，更多涉及到國家的入境檢疫管理權(quán)力?！稐l例》第3條明確規(guī)定：“根據(jù)《聯(lián)合國憲章》和國際法的原則，國家具有根據(jù)其衛(wèi)生政策立法和實施法規(guī)的主權(quán)權(quán)利。在這樣做時，它們應(yīng)遵循本條例的目的。”國家有權(quán)制定本國的國境衛(wèi)生檢疫制度。而各國國內(nèi)立法背后的考量一定是主權(quán)國家的公共衛(wèi)生安全與本國的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的承受能力，因此，國內(nèi)立法普遍禁止疫情郵輪?？坎⒁?guī)定了船上隔離措施。因而，國內(nèi)法與國際法在對疫情郵輪的接收和救助義務(wù)上時常會出現(xiàn)分歧與沖突。

根據(jù)國際法原理，在國內(nèi)法和國際法發(fā)生沖突時，應(yīng)當遵循國際法優(yōu)先的原則。然而，在現(xiàn)實中，脫離主權(quán)國家單獨討論國際法的適用，立刻會碰到制度軟弱的問題。[7]由于國際法的實施機制、國際司法體制不夠發(fā)達，很多國際法規(guī)則都僅僅是國際事務(wù)中的倫理或行為準則。[8]83國家之間不具備相互管轄的關(guān)系，國際法的運作基礎(chǔ)只能是“約定必須信守”，缺乏必要的監(jiān)督體制、實施職能和約束力，國際法的弱法性質(zhì)導致其不具備實質(zhì)上的強制力。[8]115在國際法與國內(nèi)法發(fā)生沖突的時候，更多時候國際法會讓步于國內(nèi)法。

一旦一艘國際郵輪暴發(fā)疫情，因其人員密度高、空間密閉、航經(jīng)多國，極易成為疫情的傳播源，如若不及時處置，不可避免地會導致疫情擴散至多個國家。因此，郵輪疫情不是單個國家的問題，而是國際社會共同的問題，是全球公共衛(wèi)生安全問題。如果主權(quán)國家都不愿接收疫情郵輪，不愿承擔維護全球衛(wèi)生安全的責任，就會造成全球衛(wèi)生治理的困境，給全球公共衛(wèi)生安全造成威脅。在全球性公共衛(wèi)生危機面前，國際社會是一個休戚與共的人類命運共同體，任何一個國家都無法獨善其身。習近平總書記在二十國集團領(lǐng)導人應(yīng)對新冠肺炎特別峰會上強調(diào)，國際社會最需要的是堅定信心、齊心協(xié)力、團結(jié)應(yīng)對，全面加強國際合作，凝聚起戰(zhàn)勝疫情的強大合力，攜手贏得這場人類同重大傳染性疾病的斗爭。[9]有效應(yīng)對全球公共衛(wèi)生事件，需要國際法發(fā)揮作用。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國際合作要求各國服從國際組織和國際條約的規(guī)定，從而可能對一國的公共衛(wèi)生主權(quán)產(chǎn)生限制。各國難免會面臨保護本國公共衛(wèi)生安全與遵守國際法義務(wù)的沖突。根據(jù)國際法原理，在國際法和國內(nèi)法有關(guān)規(guī)定存在沖突的情況下，應(yīng)當優(yōu)先適用國際公約。在郵輪疫情應(yīng)對中，如果為了保護本國公共衛(wèi)生安全而拒絕疫情郵輪?？?，則是對《條例》的違反。《條例》雖然并非完美，但其是保護全世界人民免受疾病傳播的具有約束力的制度。[10]國家受制于國際社會契約，根據(jù)該契約，國際組織機構(gòu)獲得了治理以及為保護共同同意的價值而進行干涉的權(quán)能。[11]根據(jù)《維也納條約法公約》第2條，當一國接受某一條約時，即表示該國同意受條約拘束，也就意味著具有了遵守條約的國際法義務(wù)。因此，各締約國有義務(wù)遵守《條例》。沿海國在一般情況下不應(yīng)拒絕接收郵輪，在處置疫情郵輪時，采取的衛(wèi)生措施應(yīng)當符合尊重人權(quán)、必要性、科學性原則，并及時履行向世界衛(wèi)生組織的報告義務(wù)。

四、郵輪疫情風險防控國際法律機制的構(gòu)建

（一）責任主體

如前所述，由于《條例》比《公約》更加關(guān)注突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預防與應(yīng)對，因此，更應(yīng)當在《條例》中構(gòu)建郵輪疫情的防控機制。針對郵輪疫情的責任主體，應(yīng)在《條例》中確定船旗國的首要責任、港口國的次要責任，以及國籍國對本國公民的保護責任。

此次暴發(fā)疫情的郵輪船旗國均沒有盡到相應(yīng)的義務(wù)，雖然事發(fā)地距離船旗國較遠，但這不能成為船旗國不履行義務(wù)的理由，船旗國仍負有相應(yīng)的義務(wù)和責任，應(yīng)當積極協(xié)調(diào)對疫情郵輪進行安置。國際社會應(yīng)當推動建立船旗國與郵輪之間的真正聯(lián)系及有效管轄。[12]《條例》中應(yīng)明確船旗國對郵輪的首要接收義務(wù)和責任。

除船旗國的首要責任外，港口國和沿海國也應(yīng)負有相應(yīng)的接收義務(wù)，一般情況下港口國不應(yīng)當拒絕接收郵輪，除非存在以下兩種情形：一是基于科學原則、科學證據(jù)或世界衛(wèi)生組織的建議，郵輪確已暴發(fā)疫情，接收郵輪會對港口國的公共衛(wèi)生安全造成極大威脅;二是港口國自身醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)薄弱，港口不具備接收和處置疫情郵輪的衛(wèi)生能力。除這兩種情況之外，港口國不得拒絕郵輪?？?。在這兩種情況下，港口國仍負有協(xié)助義務(wù)，應(yīng)積極與鄰近國家協(xié)商，妥善安置郵輪。

從國際人權(quán)法的角度而言，一國具有保護本國國民健康權(quán)的義務(wù)，各國政府對其在國外的居民有領(lǐng)事保護義務(wù)。疫情郵輪上的船員和乘客的國籍國對郵輪上的本國國民負有保護義務(wù)，各國政府有義務(wù)采取包括撤離公民在內(nèi)的各種措施，對郵輪上的本國國民進行保護。這一方面可以緩解當?shù)氐尼t(yī)療資源壓力，使乘客及早得到充分治療，另一方面可以避免交叉感染。例如，“鉆石公主”號郵輪靠港后，多國都派包機撤離了本國人員。

（二）衛(wèi)生措施

各國對疫情郵輪的處置措施不能僅考慮本國公共衛(wèi)生安全，而應(yīng)當依據(jù)尊重人權(quán)、合理性、科學性原則進行決策。

首先，

各國應(yīng)當尊重疫情郵輪上船員和乘客的人權(quán)、尊嚴和基本自由，考慮其性別、社會文化、種族或宗教等，向船上人員提供或安排足夠的食物和飲水、提供適宜的住處和衣物，保護其行李和財物，給予適當?shù)尼t(yī)療，并提供其他必要的幫助。

其次，根據(jù)合理性原則，各國對疫情郵輪的處置措施“對人員的創(chuàng)傷性或侵擾性不應(yīng)超過能適度保護健康的其他合理的可行措施”。在暴發(fā)重大疫情時，采取船上隔離的方式是合理合法的，但前提是郵輪必須具備隔離的條件，并且即使船上隔離能對疫情防控起到積極作用，如果各國仍有其他更有效的措施可以采取，比如移送醫(yī)療機構(gòu)隔離等，則不應(yīng)當采取限制性更強的船上隔離措施。

再次，根據(jù)《條例》第43條的規(guī)定，締約國采取的衛(wèi)生措施應(yīng)當基于科學原則、現(xiàn)有的關(guān)于人類健康危險的科學證據(jù)、世界衛(wèi)生組織的指導或建議。依據(jù)已有科學研究，新冠病毒可通過空氣傳播，而郵輪通常使用的中央空調(diào)不但無法保障空氣免受污染，甚至可能成為病毒的傳播途徑之一。因此，如果采取船上隔離，應(yīng)關(guān)閉空調(diào)等空氣循環(huán)系統(tǒng)。世界衛(wèi)生組織于2020年2月24日發(fā)布《船舶管理新冠肺炎患者/疫情操作注意事項（臨時指南）》，包括新冠肺炎疫情管理計劃、船舶疑似病例管理、成員國通知和報告要求、接觸人員管理、船舶措施、清潔和消毒、調(diào)查等方面，對各國對疫情郵輪的處置工作具有指導意義。

此外，根據(jù)《條例》第43條規(guī)定的報告義務(wù)，締約國在對郵輪采取衛(wèi)生措施后，應(yīng)當在48小時內(nèi)向世界衛(wèi)生組織報告采取的措施及衛(wèi)生依據(jù)?！稐l例》還規(guī)定，受到額外衛(wèi)生措施影響的締約國可要求采取措施的締約國與之協(xié)商，協(xié)商的目的是為了明確該措施的科學信息和公共衛(wèi)生依據(jù)，并找到共同接受的解決方案。因此，疫情郵輪的利益相關(guān)國比如船上人員國籍國、船旗國等，如果對郵輪?？繃扇〉男l(wèi)生措施不滿意，可以要求進行協(xié)商，以確定各方對疫情郵輪共同接受的處置方式。

（三）口岸衛(wèi)生核心能力建設(shè)

《條例》強調(diào)締約國應(yīng)發(fā)展最低限度的核心公共衛(wèi)生能力，以預防、抵御和控制疾病的國際傳播?！稐l例》附件一規(guī)定了締約國監(jiān)測和應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的核心能力要求，包括監(jiān)測、報告、通報、核實、應(yīng)對和合作活動，以及指定機場、港口和陸路口岸的活動，并要求締約國利用現(xiàn)有的國家機構(gòu)和資源滿足該條例規(guī)定的核心能力要求。針對港口公共衛(wèi)生能力建設(shè)，附件一規(guī)定，在應(yīng)對可能構(gòu)成

PHEIC的事件時，港口應(yīng)具備的能力包括“建立和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預案，評估和診治受染的旅行者或動物，為此與當?shù)蒯t(yī)療和獸醫(yī)機構(gòu)就其隔離、治療和可能需要的其他支持性服務(wù)作出安排;提供與其他旅行者分開的適當場地，以便對嫌疑受染或受染的人員進行訪視;對嫌疑旅行者進行評估，必要時進行檢疫，檢疫設(shè)施最好遠離入境口岸;采取建議的措施，對行李、貨物等進行消毒等處理;對到達和離港的旅行者采取出入境控制措施;調(diào)動專用設(shè)備和穿戴合適個人防護裝備的受過培訓的人員，以便運送可能攜帶感染或污染的旅行者”等。

《條例》提出的口岸核心能力建設(shè)要求的重要性已得到廣泛的國際認同，且世界衛(wèi)生組織也要求各國及時更新國內(nèi)立法，以符合《條例》中的核心能力建設(shè)要求。因此，各國的相關(guān)國內(nèi)立法應(yīng)當對標《條例》中規(guī)定的港口核心能力建設(shè)要求，建立和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預案，針對郵輪采取的衛(wèi)生處置措施遵守尊重人權(quán)、合理性、科學性原則。在理念上應(yīng)當從“應(yīng)對”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A防”，各國口岸應(yīng)隨時具備應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的核心能力，包括提供醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)、足夠的醫(yī)務(wù)人員、設(shè)備和場所，使患病的旅行者得到迅速診治;能調(diào)動設(shè)備和人員，以便將患病人員運送至適當?shù)尼t(yī)療機構(gòu);配備受過培訓的人員檢查交通工具;開展衛(wèi)生監(jiān)督工作，確保口岸衛(wèi)生和環(huán)境安全等。

五、中國郵輪疫情防控法律機制及完善

（一）中國現(xiàn)行的郵輪疫情防控法律制度

突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件是對傳統(tǒng)法律體系的考驗，也是重新檢視相關(guān)規(guī)定是否完善的契機，因此，構(gòu)建一套科學、完整的郵輪傳染病疫情風險防控機制十分必要。中國現(xiàn)行有效的相關(guān)法律法規(guī)包括《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》及其實施細則、《中華人民共和國傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《出入境郵輪檢疫管理辦法》《國境口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件出入境檢驗檢疫應(yīng)急處理規(guī)定》《國際航行郵輪群體性疾病突發(fā)事件應(yīng)急處置技術(shù)方案》等。

2018年修正的《國境口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件出入境檢驗檢疫應(yīng)急處理規(guī)定》中規(guī)定了國境口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急準備、報告與通報、應(yīng)急處理機制。海關(guān)總署是中國出入境檢驗檢疫管理的行政主體，負責建立、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理國境口岸突發(fā)事件的出入境檢驗檢疫應(yīng)急指揮體系。直屬海關(guān)負責所轄區(qū)域內(nèi)的國境口岸突發(fā)事件出入境檢驗檢疫應(yīng)急處理工作。海關(guān)總署建立國境口岸突發(fā)事件出入境檢驗檢疫應(yīng)急報告制度，建立重大、緊急疫情信息報告系統(tǒng)。在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，直屬海關(guān)應(yīng)當在接到報告1小時內(nèi)向海關(guān)總署報告，并同時向當?shù)卣畧蟾妗τ诳赡茉斐芍卮笊鐣绊懙耐话l(fā)事件，應(yīng)當及時向國務(wù)院報告。在突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地海關(guān)采取的緊急控制措施包括對出入境交通工具等采取限制措施、禁止移運，對現(xiàn)場有關(guān)人員進行醫(yī)學觀察、臨時隔離留驗等。

2016年制定、2018年二次修正的《出入境郵輪檢疫管理辦法》是為了規(guī)范出入境郵輪檢疫監(jiān)管工作、防止疾病疫情傳播、促進郵輪經(jīng)濟發(fā)展制定的部門規(guī)章，適用于外國籍郵輪和中國籍郵輪的檢疫監(jiān)督管理，并具體規(guī)定了風險管理、入境檢疫查驗、出境檢疫查驗、檢疫處理、突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置等機制，確立了郵輪發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，應(yīng)當遵循統(tǒng)一指揮、職責明確、科學高效、反應(yīng)及時、優(yōu)先救治的原則。同時規(guī)定了郵輪運營方建立完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置能力的義務(wù)，以及海關(guān)建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置機制的職責。

（二）中國郵輪疫情防控法律機制完善

中國郵輪疫情防控法律制度仍存在以下幾方面的問題：第一，目前的郵輪疫情防控立法較為分散，并沒有統(tǒng)一的立法，相關(guān)內(nèi)容散見于傳染病防治、突發(fā)事件應(yīng)對、國境衛(wèi)生檢疫、出入境郵輪檢疫等領(lǐng)域的法律法規(guī)及規(guī)范性文件中;第二，規(guī)范出入境郵輪檢疫工作的相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定較為原則性，缺乏具體的實施細則。

2009年印發(fā)的《國際航行郵輪群體性疾病突發(fā)事件應(yīng)急處置技術(shù)方案》規(guī)定了較為詳細的國際郵輪疫情防控機制，但該部門工作文件頒布已有十余年之久，當時的主管機關(guān)國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局已被撤銷，出入境檢驗檢疫管理職責也已移交海關(guān)總署，且該文件位階較低，僅僅屬于印發(fā)給下級直屬機關(guān)的部門工作文件。但是，該文件中的諸多有關(guān)郵輪疫情處置的內(nèi)容較為具體詳細，具有操作意義。因此，中國應(yīng)當考慮在郵輪疫情防控法律法規(guī)中吸納該文件的相關(guān)規(guī)定。由于《出入境郵輪檢疫

①?參見《出入境郵輪檢疫管理辦法》第33條、第34條。

管理辦法》的主要立法目的是規(guī)范出入境郵輪檢疫監(jiān)管工作、防止疾病疫情傳播、促進郵輪事業(yè)的發(fā)展，因此可以考慮對該部門規(guī)章予以修訂，納入《國際航行郵輪群體性疾病突發(fā)事件應(yīng)急處置技術(shù)方案》中的相關(guān)具體規(guī)定，包括適用范圍、處置原則和具體機制，例如突發(fā)事件先期處置、可疑病例現(xiàn)場排查、樣品采集與送檢、暴發(fā)原因的流行病學調(diào)查、衛(wèi)生學檢查、衛(wèi)生控制以及事件報告、通報、評估等一系列工作。具體的郵輪疫情防控機制可以包括以下幾方面。

一是處置原則。應(yīng)當建立優(yōu)先救治、在抵達的第一口岸處置疫情的機制。尊重船上人員的尊嚴和人權(quán)，所采取的處置措施符合《條例》規(guī)定的必要性、合理性、科學性原則。在啟動郵輪疫情防控應(yīng)急預案后，應(yīng)當成立一支應(yīng)急處置隊伍，具體包括領(lǐng)導小組、現(xiàn)場指揮小組、排查和流行病學調(diào)查組、采樣檢測組、衛(wèi)生處理組、后勤保障組等。

二是隔離措施。對船上人員可采取船上隔離、醫(yī)院隔離、指定場所隔離等方式。采取船上隔離的前提是郵輪具備隔離留驗條件。檢疫傳染病及按甲類管理的傳染病必須進行醫(yī)院隔離。應(yīng)當對船上人員進行分類，可分為現(xiàn)癥病人、既往病人、密切接觸者、一般接觸者等，對不同類別的人員進行分別隔離與診治。

三是傳染病快速篩查及處置程序。經(jīng)初步排查，在郵輪上發(fā)現(xiàn)可疑病例后，應(yīng)劃分密切接觸者和一般接觸者。將可疑病例與密切接觸者安置在相對獨立的區(qū)域，與其他乘客隔離。利用現(xiàn)有的設(shè)施對可疑病例進行防護，例如佩戴口罩、手套等。工作人員應(yīng)當采取適當?shù)膫€人防護措施。針對疑似呼吸道疾病，應(yīng)關(guān)閉空調(diào)系統(tǒng)，嚴防交叉感染。經(jīng)初步排查后，如果懷疑為傳染病，應(yīng)立即采樣送檢，開展傳染病病原體的快速檢測。[13]對判定為檢疫傳染病及按甲類管理的傳染病的現(xiàn)癥病人，應(yīng)當立即移交指定衛(wèi)生機構(gòu)予以隔離治療，同時上報上級機關(guān)，通報當?shù)匦l(wèi)生行政部門。判定為非甲類傳染病的，可根據(jù)情況就地治療或移交衛(wèi)生機構(gòu)治療，并采取必要的隔離預防措施。若經(jīng)排查，排除傳染病可能的，應(yīng)給予健康建議，并予以放行。

四是后續(xù)處置。對呼吸道疾病、消化道疾病、媒介傳播疾病采取不同的處置措施，包括對郵輪空調(diào)通風系統(tǒng)的消毒處理、對食品倉庫的消毒處理等。郵輪處置結(jié)束并經(jīng)專家組評估認為疫情已得到有效控制后，主管機關(guān)可簽發(fā)船舶入境檢疫證，準許船舶和船上人員入境。如果郵輪繼續(xù)前往下一港口，主管機關(guān)應(yīng)當將有關(guān)情況及時通知下一港口的衛(wèi)生檢驗檢疫機關(guān)。

五是衛(wèi)生監(jiān)管。海關(guān)應(yīng)當以抽檢、專項檢查、全項目檢查等方式對郵輪進行監(jiān)管，包括以下方面：（1）公共衛(wèi)生安全管理制度是否完善;（2）食品飲用水安全;（3）客艙、甲板、餐廳、酒吧、影劇院、游泳池、浴池等公共場所衛(wèi)生狀況是否保持良好;（4）是否保持無感染源或污染源，包括無醫(yī)學媒介生物和宿主，并確保醫(yī)學媒介生物控制措施的有效運行;（5）保持廢棄物密閉儲存，或者具備無害化處理能力;（6）保留完整規(guī)范的醫(yī)療記錄、藥品消耗及補充記錄;（7）是否建立完善的壓艙水排放報告機制

①。若經(jīng)監(jiān)管認定不合格，海關(guān)應(yīng)通知郵輪運營方或負責人對郵輪進行整改，符合要求后方可運營及入境。

目前中國共有13個郵輪港，并且多個港口都提出要建設(shè)國際郵輪母港的目標。要建設(shè)郵輪母港，除了要具備碼頭接待能力之外，還必須具有相應(yīng)的應(yīng)急處置能力。[14]2020年2月，交通運輸部等七部門發(fā)布了《關(guān)于大力推進海運業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》，其中明確提出要健全海上應(yīng)急管理和指揮體系，優(yōu)化應(yīng)急處置力量布局，完善海上應(yīng)急聯(lián)動機制，重點提升大型客船、郵輪應(yīng)急救援能力。根據(jù)近來的郵輪疫情事件的經(jīng)驗教訓，中國應(yīng)當以疫情防控為契機，提升履行《條例》的能力，加強口岸衛(wèi)生核心能力建設(shè)，制定完善郵輪疫情防控法律制度，盡快彌補郵輪港防疫隔離措施的短板，加強郵輪港口的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)以及酒店式隔離設(shè)施等的建設(shè)，并對標《條例》中的要求，確立此類設(shè)施的國家標準，提升中國郵輪港口的衛(wèi)生應(yīng)急能力。

六、結(jié)語

全球公共衛(wèi)生安全是各國共同的愿望和責任，在全球化浪潮下，一系列公共衛(wèi)生危機的暴發(fā)對國際社會造成了前所未有的威脅，便捷的交通系統(tǒng)、頻繁的人口流動極大地增加了傳染病傳播的機會。任何一個國家都無法獨善其身，國際社會是一個休戚與共的人類命運共同體。郵輪疫情作為全球公共衛(wèi)生危機的一個面相，需要各國的合作應(yīng)對，以及國際法和國內(nèi)法的協(xié)調(diào)一致。疫情給全世界造成了深刻的影響，但同時也是完善相關(guān)法律制度和防控機制的契機，國際社會應(yīng)當總結(jié)郵輪疫情防控的經(jīng)驗教訓，完善郵輪疫情防控國際法律制度。在責任主體方面，建立以《條例》為基礎(chǔ)的預防、抵御和控制郵輪疫情的國際法規(guī)范，確立船旗國為首要責任主體、港口國為次要責任主體，明確國籍國對本國公民的保護義務(wù)，并規(guī)定港口國的抗辯權(quán)，以及各國的協(xié)商合作機制。在衛(wèi)生措施方面，要求各國在對疫情郵輪進行處置時，遵守尊重人權(quán)、合理性、必要性、科學性原則。在風險防控方面，規(guī)定各國發(fā)展最低限度的港口核心公共衛(wèi)生能力的義務(wù)，加強對疫情的監(jiān)測和應(yīng)對能力。就中國的郵輪疫情防控法律制度完善而言，一方面應(yīng)當以維護中國公共衛(wèi)生安全、保護中國公民健康權(quán)為核心，完善以《出入境郵輪檢疫管理辦法》為核心的郵輪疫情風險防控法律制度，對原則性規(guī)定予以細化，使該法律規(guī)范更具可操作性。另一方面也應(yīng)積極履行《條例》中規(guī)定的國際法義務(wù)，響應(yīng)世界衛(wèi)生組織的建議，發(fā)展港口核心衛(wèi)生能力，將《條例》中的要求納入國內(nèi)相關(guān)立法。中國對“歌詩達賽琳娜”號郵輪的處置措施得當、迅速有效，充分彰顯了中國的制度優(yōu)勢，為全球衛(wèi)生治理提供了中國方案。中國也應(yīng)積極參與郵輪疫情應(yīng)對的國際合作，推進人類命運共同體的構(gòu)建。

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