農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法律規(guī)定和反思

摘要：隨著我國(guó)工業(yè)化的不斷發(fā)展，我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)逐漸向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過(guò)渡，土壤受人類活動(dòng)的影響日益嚴(yán)重，我國(guó)耕作中普遍存在過(guò)度依賴化肥、農(nóng)藥的情況，同時(shí)受到污水灌溉、大氣污染沉降、固體廢棄物堆砌等各種因素的影響，我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染形式十分嚴(yán)峻。而因土壤污染的隱蔽性、滯后性，土壤中有害物質(zhì)達(dá)到一定程度后果才會(huì)爆發(fā)，我國(guó)始終對(duì)農(nóng)業(yè)用地土壤污染缺乏清晰認(rèn)識(shí)、保護(hù)意識(shí)低，雖有立法提及農(nóng)業(yè)用地保護(hù)，但并未形成有效的土壤污染防治的法律機(jī)制。本文圍繞農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的相關(guān)立法，分析其中的不足，為我國(guó)土壤污染防治法律機(jī)制的完善獻(xiàn)言獻(xiàn)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)用地；土壤污染；防治；法律機(jī)制

中圖分類號(hào)：X53文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2015）17-0117-02

作者簡(jiǎn)介：劉瓊，煙臺(tái)大學(xué)碩士研究生。

農(nóng)業(yè)用地土壤污染是指進(jìn)入土壤中的有害物質(zhì)超過(guò)土壤本身的凈化作用，導(dǎo)致土壤環(huán)境質(zhì)量下降，進(jìn)而影響農(nóng)作物的品質(zhì)，威脅人體健康和糧食、作物安全的現(xiàn)象①。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染狀況不容樂(lè)觀，有數(shù)據(jù)表明我國(guó)農(nóng)業(yè)用地約有五分之一被污染，且污染面積還在繼續(xù)增長(zhǎng)②，同時(shí)，農(nóng)業(yè)用地土壤中污染物種類繁多、污染途徑廣泛。土壤污染不僅直接帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失，而且污染土壤培植出的作物、蔬菜，各種有害物質(zhì)（如重金屬）會(huì)通過(guò)富集作用進(jìn)入人體，食品安全和人體健康受到威脅。此外，農(nóng)業(yè)用地土壤污染治理難度大，具有不可逆轉(zhuǎn)性，土壤品質(zhì)持續(xù)惡化，會(huì)引起周邊生態(tài)環(huán)境的破壞。

近年來(lái)，隨著社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們對(duì)環(huán)境污染與保護(hù)逐步重視。但與大氣污染、水污染相比，土壤污染因其隱蔽性、滯后性，一直未被公眾廣泛關(guān)注。國(guó)外一些先進(jìn)國(guó)家在上世紀(jì)70年代，就意識(shí)到農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的必要性和緊迫性，紛紛立法，現(xiàn)已經(jīng)建立起頗有成效的農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治體系。反觀我國(guó)，土壤保護(hù)意識(shí)欠缺、土地利用方式落后，缺乏有效的法律規(guī)制，這是影響著我國(guó)農(nóng)業(yè)用地的可持續(xù)利用、農(nóng)業(yè)用地土壤污染不斷加劇的主要原因。本文就我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地土壤污染法律的相關(guān)規(guī)定及其中存在的問(wèn)題展開分析，探尋我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法律機(jī)制的完善之路。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染法律規(guī)定現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染形式嚴(yán)峻，但我國(guó)法律對(duì)其防治卻存在缺失。我國(guó)沒(méi)有針對(duì)土壤污染的單行法，只有一些零散的規(guī)定，散見于《環(huán)境保護(hù)法》《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中，而其中針對(duì)農(nóng)業(yè)用地的法律規(guī)定又主要集中侵占土地資源、在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)業(yè)用地等土地非法利用行為，關(guān)于土壤污染的規(guī)定少之又少乏善可陳。其次，現(xiàn)階段專門針對(duì)土壤制定的僅有環(huán)保保護(hù)局、技術(shù)監(jiān)督局1995年頒布的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，其中壤中8種重金屬和六六六、滴滴涕的含量標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)測(cè)方法作出規(guī)定，但更多的是作為技術(shù)規(guī)范而存在，而沒(méi)有規(guī)定污染行為的法律責(zé)任，且有害物質(zhì)的種類單一，已經(jīng)無(wú)法滿足當(dāng)前社會(huì)發(fā)展情況下防治土壤污染的需求。再者，污染行為的法律責(zé)任不明確。由于這種法律上的空白與缺失，在農(nóng)業(yè)用地土壤受到污染、發(fā)生損害后果的情形，并不能依法確定污染者的相關(guān)法律責(zé)任。最后，我國(guó)農(nóng)業(yè)用地污染重存在監(jiān)管不嚴(yán)、防治執(zhí)法松懈的情況，這無(wú)疑更加劇了我國(guó)農(nóng)業(yè)用地的污染防治形勢(shì)。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法律體系的完善建議

綜上所述，我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)業(yè)用地土壤污染存在立法缺失、規(guī)定滯后、可操作性差、法律責(zé)任不明確、執(zhí)法不嚴(yán)問(wèn)題。針對(duì)上述問(wèn)題，筆者提出以下建議：

（一）完善《土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》

《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》已經(jīng)無(wú)法滿足當(dāng)前農(nóng)業(yè)用地污染防治的需要，而其作為我國(guó)唯一量化土壤污染的標(biāo)準(zhǔn)，其是否完善、科學(xué)至關(guān)重要，直接影響著法律程序的啟動(dòng)。1995年制定頒布的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》存在污染物的量化指標(biāo)不合理以及污染物指標(biāo)種類單一的問(wèn)題。《土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》雖然僅僅是一個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，卻是確定土壤是否被污染、損害結(jié)果是否發(fā)生的必要指標(biāo)，是土壤污染防治的重要前提。經(jīng)過(guò)20余年，無(wú)論是土壤環(huán)境本身還是來(lái)自各種途徑的污染物都發(fā)生了深刻的變化。一旦由于該標(biāo)準(zhǔn)的錯(cuò)誤，土壤污染與否的誤判將是必然，這將直接影響土壤監(jiān)管、法律程序啟動(dòng)的公正性，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)防治污染的目的。農(nóng)業(yè)用地土壤污染來(lái)源并不局限于重金屬和列明的兩項(xiàng)有機(jī)物，化肥、塑料薄膜、動(dòng)物糞便以及固體廢棄物等影響土壤環(huán)境質(zhì)量的物質(zhì)、元素也應(yīng)列入其中。只有針對(duì)當(dāng)前土壤的現(xiàn)實(shí)情況科學(xué)、合理的制定污染物種類及相應(yīng)指標(biāo)，才能為我國(guó)農(nóng)業(yè)用地的污染墊定一個(gè)良好的基礎(chǔ)。

（二）明確法律責(zé)任

我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染的法律責(zé)任缺失體現(xiàn)在兩方面：責(zé)任主體和法律規(guī)定的缺失。首先，現(xiàn)有法律僅概括性的規(guī)定了土壤污染的法律責(zé)任主體，沒(méi)有對(duì)間接污染者進(jìn)行列舉，尤其是沒(méi)有明確行政主管部門和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的法律責(zé)任。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者雖然被認(rèn)為是弱勢(shì)群體，其長(zhǎng)久的不當(dāng)耕作方式，如過(guò)度施肥、噴灑農(nóng)藥、污水灌溉行為，日積月累，是土壤面源污染的重要原因，但我國(guó)至今還未有針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的土壤污染行政或訴訟案件，這不僅不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者土壤保護(hù)意識(shí)的提高，也無(wú)法對(duì)不良的耕種方式予以引導(dǎo)，使得護(hù)養(yǎng)土地的法律條文成為一紙空文。此外，在行政主管部門不作為客觀上縱容污染的發(fā)生情形下，行政主管部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任也未有規(guī)定。筆者認(rèn)為，若因行政主管部門不作為導(dǎo)致直接責(zé)任人污染行為的發(fā)生，行政主管部門也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任?？紤]到土壤污染的滯后性、隱蔽性，土壤污染往往是天長(zhǎng)日久累計(jì)和多個(gè)污染行為共同作用的結(jié)果，我國(guó)法律規(guī)定的土壤污染民事、刑事責(zé)任都是針對(duì)一次性造成損害后果的污染行為進(jìn)行規(guī)定，這無(wú)疑存在巨大的法律漏洞。這使得污染追責(zé)困難重重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者維權(quán)困難，也無(wú)力承擔(dān)污染損害的土壤修復(fù)費(fèi)用，污染損失只能由政府及整個(gè)社會(huì)買單。針對(duì)農(nóng)業(yè)用地土壤污染實(shí)行嚴(yán)格的民事責(zé)任、構(gòu)建嚴(yán)格的民事代位追償制度、完善刑事、行政責(zé)任是十分迫切和必要的。

（三）加強(qiáng)執(zhí)法力度

法律貴在執(zhí)行，我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)用地土壤污染的嚴(yán)峻形勢(shì)不僅由于立法的不完善，更因?yàn)橐延械姆傻貌坏接行У呢瀼貓?zhí)行。預(yù)防、整治農(nóng)業(yè)用地土壤污染要想取得成效必須加大執(zhí)法力度。首先，行政主管部門必須做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理污染行為，環(huán)境污染的整治不需要以損害后果的發(fā)生為必要前提，因?yàn)閾p害一經(jīng)發(fā)生，很難挽回。環(huán)境主管部門作為我國(guó)污染的治理主體必須整合掌握的行政權(quán)力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)污染并制止，防止污染的發(fā)生與擴(kuò)大。其次，根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)我國(guó)約有1/5的耕地已經(jīng)被污染，環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)采取必要措施鑒別并治理被污染的農(nóng)業(yè)用地，對(duì)被污染的土壤進(jìn)行修復(fù)，并對(duì)該污染區(qū)域出產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)督，防止危害社會(huì)。此外，上文提到農(nóng)業(yè)用地土壤的污染可能是多方面的原因造成的，在無(wú)法快速明確責(zé)任人或責(zé)任人賠償困難的情況下，國(guó)家應(yīng)代為賠償以彌補(bǔ)污染土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的損失。最后，執(zhí)法者應(yīng)提高環(huán)境保護(hù)與執(zhí)法意識(shí)，環(huán)境問(wèn)題往往是日積月累量變而來(lái)，針對(duì)細(xì)微的污染問(wèn)題也不能輕易縱容，對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的污染行為要及時(shí)制止，積極引導(dǎo)。

三、結(jié)語(yǔ)

隨著近現(xiàn)代工業(yè)化的不斷發(fā)展，各種環(huán)境污染問(wèn)題日漸凸顯，由于我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染立法滯后，污染防治處于無(wú)法可依的境地，客觀上縱容了污染問(wèn)題。隨著人們?nèi)找嬷匾暛h(huán)境質(zhì)量和食品安全，保護(hù)保護(hù)農(nóng)業(yè)用地，保障我國(guó)糧食安全成為共識(shí)，農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法律體系的構(gòu)建迫在眉睫，以《土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》完善為必要前提，明確責(zé)任主體和相應(yīng)法律責(zé)任，監(jiān)管部門嚴(yán)格執(zhí)法，通過(guò)倒逼機(jī)制提高社會(huì)各階層護(hù)養(yǎng)土地、保護(hù)環(huán)境的意識(shí)，規(guī)制污染行為。

[注釋]

①李響.論我國(guó)十壤污染防治法律體系建設(shè)[J].內(nèi)蒙古民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，07（4）：48.

②黃悅.土地污染敲響警鐘[N].人民日?qǐng)?bào)，2006-4-6（B02版）.

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