城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村環(huán)境治理的法律機制分析

摘 要 城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來了農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮，同時也引發(fā)了農(nóng)村環(huán)境問題。我國“重城市輕農(nóng)村，先城市后農(nóng)村”的傳統(tǒng)導(dǎo)致目前農(nóng)村環(huán)境治理立法上的缺失、執(zhí)法上的偏斜、司法制度上的不健全，所以完善農(nóng)村環(huán)境治理法律機制是當(dāng)務(wù)之急。針對農(nóng)村環(huán)境治理法律機制的缺陷，我們應(yīng)在立法上針對農(nóng)村環(huán)境治理進行專項立法，在執(zhí)法上健全環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機制、提高農(nóng)民環(huán)境保護意識，在司法上強化司法保障，加強法官素質(zhì)培養(yǎng)，最終形成一套完善的農(nóng)村環(huán)境治理法律機制。

關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化 農(nóng)村 環(huán)境治理 法律機制

作者簡介：代曉軒，廣西師范大學(xué)法學(xué)院研究生在讀，研究方向：法理學(xué)。

中圖分類號：D67 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.102

隨著我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，極大地改善了農(nóng)村的面貌。農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進程既帶來了經(jīng)濟文化的發(fā)展，但同時也引發(fā)了環(huán)境的惡化。面對農(nóng)村環(huán)境保護新的挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)樹立科學(xué)的環(huán)境保護法治理念，從立法，執(zhí)法，司法進行改革，健全法律機制。

一、城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村環(huán)境治理法律機制的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村環(huán)境治理立法現(xiàn)狀

從我國目前環(huán)境治理立法角度來看，主要是依托憲法，基于《中華人民共和國環(huán)境保護法》而建立起來的一整套環(huán)境治理法律法規(guī)體系，隨著環(huán)境問題日益嚴(yán)重，相關(guān)法律法規(guī)相繼出臺。但是總體上，我國環(huán)境立法基本上還是以城市為主。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)生的環(huán)境保護問題，提出的解決理論與實際有很大距離，城市與農(nóng)村之間無論從基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護意識、還是公共服務(wù)都有很大區(qū)別，在此背景下，《環(huán)境保護法》等相關(guān)法律法規(guī)僅僅做出了普適性的規(guī)范，并沒有針對城市農(nóng)村之間的不同作出具體規(guī)范，這樣就無法體現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境保護的現(xiàn)實需要，進而引起農(nóng)村環(huán)境保護可操作性不強的現(xiàn)象。

（二）農(nóng)村環(huán)境治理執(zhí)法現(xiàn)況

我國環(huán)境保護治理執(zhí)法工作一直存在“重城市輕農(nóng)村”的傳統(tǒng)。使得農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法工作面臨很多困難。目前環(huán)境保護工作已經(jīng)納入政府工作計劃當(dāng)中，政府可以通過行政監(jiān)督，發(fā)布行政命令的方式對農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)進行宏觀的調(diào)整，同時，各級政府與林業(yè)部門，國土部門，農(nóng)機部門存在著監(jiān)督互助的關(guān)系，現(xiàn)行的這一管理模式有利于發(fā)揮政府的積極性，同時有利于中央對環(huán)境保護方面的管理。但是在基層的環(huán)境執(zhí)法人員隊伍主要還是縣一級事業(yè)編制為主，這些人基本上是從排污管理發(fā)展為環(huán)境保護執(zhí)法人員，以收費為主要職責(zé)。同時，環(huán)境監(jiān)管人員面臨著權(quán)小責(zé)大的現(xiàn)象，在農(nóng)村，平均一名環(huán)境監(jiān)察人員要負責(zé)至少半個鄉(xiāng)的轄區(qū)，大多時候只能在發(fā)生問題時趕到，沒有時間與精力去落實日常基礎(chǔ)環(huán)境保護防治工作。

（三）農(nóng)村環(huán)境治理司法現(xiàn)況

目前我國農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染糾紛民事救濟主要包括三個途徑。一是協(xié)商。協(xié)商是指當(dāng)由當(dāng)事雙方直接進行磋商共同解決環(huán)境污染問題，雙方可以相互理解讓步。最后做出一個雙方都可以接受的解決方案，協(xié)商體現(xiàn)了平等原則，有利于矛盾快速解決。二是調(diào)解。在環(huán)境民事糾紛中，法院的調(diào)解和調(diào)解委員會是調(diào)解的主要方式。雙方當(dāng)事人本著自愿原則請求人民法院調(diào)解，這一方式在解決環(huán)境糾紛中有起著重要作用。同時，如果雙方在調(diào)解過程中不能達成一致，法院也可以迅速及時的判決，可見法院調(diào)解十分有利于環(huán)境糾紛的解決。三是提起民事訴訟。隨著法律教育的普及，農(nóng)民自身法律意識的提高，很多農(nóng)民懂得在遭遇環(huán)境污染糾紛時用法律作為武器保護自己，同時，農(nóng)民相信訴訟的公正性使得提起民事訴訟也成為了農(nóng)民維權(quán)的一種有效手段。

二、城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村環(huán)境治理法律機制存在的問題

（一）農(nóng)村環(huán)境治理立法上的缺失

在環(huán)境保護立法體系方面，目前我國各層次立法混亂，現(xiàn)行的環(huán)境治理法律體系比較分散，部門利益立法突出；在立法內(nèi)容上，對程序性內(nèi)容模糊不清，相關(guān)法律法規(guī)部分內(nèi)容不夠明確，可操作性不強，同時我國目前沒有一部針對農(nóng)村環(huán)境治理的專門法律，《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》等相關(guān)法律作為普適性法律也主要針對城市污染問題，沒有針對農(nóng)村特殊的環(huán)境提出相應(yīng)的法律法規(guī)，從總體上來看，我國針對農(nóng)村環(huán)境污染的治理基本上屬于空白狀態(tài)。

（二）農(nóng)村環(huán)境治理執(zhí)法管理偏斜

目前，我國沒有形成一套統(tǒng)一完整的環(huán)境執(zhí)法體制。執(zhí)法模式主要是國家環(huán)保部監(jiān)督指導(dǎo)，與其他各級環(huán)保局管理相結(jié)合?，F(xiàn)行的環(huán)境執(zhí)法體制是多部門、多層次綜合管理的環(huán)境執(zhí)法體制，這樣形成了執(zhí)法主體勢力割據(jù)的局面，直接后果就是環(huán)境執(zhí)法權(quán)責(zé)不明，執(zhí)法權(quán)利不集中，因此使一部分環(huán)境保護機構(gòu)變成本區(qū)劃行政機關(guān)的附屬機構(gòu)。同時，我國環(huán)境保護監(jiān)督部門只設(shè)置到縣一級，鄉(xiāng)一級政府基本上沒有環(huán)境監(jiān)督機構(gòu)，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)府設(shè)置環(huán)境保護專員，其任務(wù)也僅僅是發(fā)現(xiàn)破壞環(huán)境事件，向上級報告，并協(xié)助上級解決環(huán)境保護問題。農(nóng)村環(huán)境保護監(jiān)督機制不夠健全、農(nóng)民參與環(huán)境保護監(jiān)督意識不夠以及環(huán)境執(zhí)法責(zé)任追求體系沒有完成，使得環(huán)境保護政策無法落實，法律不能順利實施，同時執(zhí)法人員素質(zhì)不高、裝備落后、執(zhí)法程序不規(guī)范等一系列問題也讓目前環(huán)境保護執(zhí)法顯得蒼白無力。

（三）農(nóng)村環(huán)境保護司法制度上的不健全

農(nóng)村環(huán)境治理過程中除了立法上的缺失以及執(zhí)法上的偏斜外，司法制度上的不健全也是造成我國農(nóng)村環(huán)境惡劣現(xiàn)狀的問題之一。對環(huán)境污染案件，沒有專門的環(huán)保法庭，由于我國環(huán)境司法剛剛起步，訴訟制度并不健全，加上環(huán)境污染訴訟周期一般較長，執(zhí)行難度比較大，導(dǎo)致法院不愿意受理這類案件。同時，環(huán)境污染案件專業(yè)性強，很多基層法院工作人員沒有相應(yīng)的專業(yè)知識，不能正確看待農(nóng)民權(quán)益，產(chǎn)生了很多司法不公的案件。

三、城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村環(huán)境治理法律機制的完善

（一）完善農(nóng)村環(huán)境治理立法

目前我國確立了依法治國的治國方略，環(huán)境治理方面的立法進程明顯加快，在環(huán)境保護方面也取得了突出成果，但是仍然可以看到農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境十分惡劣。

1.制定農(nóng)村環(huán)境治理基本法：

我國目前沒有一套專門針對農(nóng)村環(huán)境治理的法律，《環(huán)境保護法》作為一部對農(nóng)村和城市普適性的法律很難有針對性的解決農(nóng)村環(huán)境保護與治理問題，因此建議創(chuàng)立農(nóng)村環(huán)境治理基本法。加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全農(nóng)村環(huán)境污染治理機制，完善環(huán)境治理財政體制，加大宣傳，強化農(nóng)民環(huán)保意識。明確法律責(zé)任的承擔(dān)。對農(nóng)村環(huán)境造成惡劣影響的直接責(zé)任人，直接承擔(dān)相應(yīng)的民事刑事行政責(zé)任，同時完善農(nóng)村法律援助體制，有效幫助農(nóng)民維護合法權(quán)益。

2.完善農(nóng)村環(huán)境保護法律法規(guī)：

除建立農(nóng)村環(huán)境治理基本法外，應(yīng)當(dāng)完善現(xiàn)有的農(nóng)村環(huán)境保護法律法規(guī)，目前已有的《農(nóng)業(yè)法》、《水土保持法》、《水污染防治法》應(yīng)從以下方面完善相關(guān)法律法規(guī)。首先，應(yīng)完善農(nóng)村環(huán)境綜合治理制度，基層政府提高環(huán)境保護公共服務(wù)水平，加大農(nóng)村污染監(jiān)測力；各級政府推廣環(huán)境保護新技術(shù)，加大力度治理各類污染現(xiàn)象。其次，針對城鎮(zhèn)工業(yè)污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象完善劣質(zhì)工業(yè)設(shè)備和落后工藝淘汰制度，針對嚴(yán)重污染工業(yè)嚴(yán)禁其生產(chǎn)。最后，健全環(huán)境規(guī)劃制度，規(guī)范環(huán)境治理的任務(wù)、目的、各部門共同治理的方法等，將環(huán)境保護工作納入城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃藍圖當(dāng)中，政府環(huán)境保護部門應(yīng)當(dāng)同環(huán)境治理有關(guān)機構(gòu)合作進行轄區(qū)內(nèi)環(huán)境治理工作。

（二）強化我國農(nóng)村環(huán)境保護執(zhí)法與監(jiān)督

1.健全農(nóng)村環(huán)境保護執(zhí)法機制：

目前我國環(huán)境保護監(jiān)管部門和管理部門存在分工不明確現(xiàn)象，使得責(zé)任不清，農(nóng)村環(huán)境治理執(zhí)法工作不能順利開展。針對這一現(xiàn)象，需要明確各部門職責(zé)，細化監(jiān)督部門工作。明確各執(zhí)法部門職能，同時針對這些職權(quán)一一對應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)，采取不定期考核和定期考察方式對其執(zhí)法部門執(zhí)法情況進行監(jiān)督。對于夸行政區(qū)域的環(huán)境治理執(zhí)法，需要成立各環(huán)境治理執(zhí)法部門聯(lián)動機制，相互合作，完善執(zhí)法體系，加強部門間溝通合作，協(xié)商解決爭議問題。

2.健全農(nóng)村環(huán)境保護監(jiān)督機制：

農(nóng)村環(huán)境治理效果不理想，在城鎮(zhèn)化進程中環(huán)境污染嚴(yán)重，得不到有效治理現(xiàn)象與農(nóng)村環(huán)境治理監(jiān)督不力有直接關(guān)系。監(jiān)督體制不健全直接導(dǎo)致環(huán)境保護執(zhí)法力度不夠，因此應(yīng)當(dāng)健全農(nóng)村環(huán)境保護監(jiān)督機制。農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)可以開展農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法檢查，以加強農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管力度。環(huán)境保護機構(gòu)應(yīng)按照環(huán)境行政執(zhí)法檢查制度訂立有關(guān)檢查計劃，形成行政執(zhí)法檢查報告。組織行政執(zhí)法檢查活動的相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將行政執(zhí)法檢查交被檢查的環(huán)保部門。

（三）強化農(nóng)村環(huán)保司法保障

強化農(nóng)村司法保障應(yīng)當(dāng)從法官職業(yè)教育體系完善，環(huán)境保護訴訟制度細化以及設(shè)立專門環(huán)境治理法庭三個層面著手。

1.完善法官職業(yè)教育體系：

針對法官在處理環(huán)境污染案件效率不高的問題，應(yīng)當(dāng)完善法官職業(yè)教育體系，首先，從培訓(xùn)資金，培訓(xùn)制度上給予保障。各級法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，針對法官數(shù)量，工作能力劃撥培訓(xùn)資金，使法官教育培訓(xùn)能夠順利開展。其次，對培訓(xùn)內(nèi)容予以完善，除了專業(yè)知識的培訓(xùn)外，應(yīng)當(dāng)注重對農(nóng)村特殊環(huán)境的人文素養(yǎng)培訓(xùn)，使法官能夠站在社會和公眾的角度公平的看待環(huán)境治理問題，同時加強法官應(yīng)用法律的思維處理環(huán)境治理糾紛也至關(guān)重要。

2.創(chuàng)立專門的農(nóng)村環(huán)境保護法庭：

目前城鎮(zhèn)化速度的加快導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境糾紛頻繁發(fā)生，矛盾化解難度大，同時新型疑難案件增多。為了加強環(huán)境治理力度，提高環(huán)境訴訟的專業(yè)性，健全技術(shù)創(chuàng)新激勵機制，可以創(chuàng)立專門的農(nóng)村環(huán)境保護法庭。首先其受案范圍可以是環(huán)境污染、規(guī)劃、農(nóng)村資源開發(fā)、環(huán)保許可、賠償與確認等。其次農(nóng)村環(huán)保法庭明確細化訴訟主體，在環(huán)境污染糾紛中，任何人都不可能對環(huán)境損害具有排他權(quán)，因此都不可能是直接利害關(guān)系人，當(dāng)發(fā)生環(huán)境污染案件時，無人對損害行為提起訴訟。農(nóng)村環(huán)保法庭需要細化《民事訴訟法》規(guī)定的環(huán)境污染訴訟主體有關(guān)機關(guān)和組織具體指哪些。最后需要配備“綜合型法官”，農(nóng)村環(huán)保法庭的設(shè)立需要一批具有專業(yè)知識的司法隊伍，他們應(yīng)具有一定環(huán)境科學(xué)知識和理論調(diào)研能力。在上任后應(yīng)當(dāng)進行定期專門培訓(xùn)，提升解決環(huán)境糾紛的能力。

3.進行環(huán)境訴訟訴訟費用的改革：

農(nóng)村環(huán)境糾紛訴訟費用問題讓處于弱勢群體的農(nóng)民不敢不愿意去進行環(huán)境訴訟。因此應(yīng)當(dāng)進行環(huán)境訴訟訴訟費用的改革，建議針對農(nóng)村地區(qū)特殊的經(jīng)濟條件以及環(huán)境問題放寬農(nóng)村環(huán)境訴訟的緩交，免交范圍，號召農(nóng)民運用法律的武器，用訴訟的途徑保護自己的合法權(quán)益。建議設(shè)立農(nóng)村環(huán)境訴訟基金解決農(nóng)民訴訟問題，同時建全農(nóng)村法律援助機制，組織法律工作者免費提供法律咨詢，減、免環(huán)境訴訟的代理費用。

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