張家界旅游資源保護(hù)的法律機(jī)制研究

袁健子++袁正新

[摘要]旅游資源是構(gòu)成旅游活動(dòng)的三大要素之一。文章通過(guò)對(duì)張家界旅游資源現(xiàn)狀進(jìn)行分析，剖析張家界旅游資源保護(hù)法律機(jī)制存在的問(wèn)題，即法律保護(hù)理念缺乏，立法保障體系不完善，缺乏統(tǒng)一的管理體制，執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全；同時(shí)提出相應(yīng)對(duì)策，對(duì)研究張家界旅游資源保護(hù)的法律機(jī)制具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]旅游資源；法律機(jī)制；張家界

[DOI]1013939/jcnkizgsc201621218

1張家界旅游資源現(xiàn)狀分析

11張家界旅游資源基本概況

張家界為湖南省西北部的一個(gè)著名旅游城市，其位于武陵山脈，其所轄區(qū)縣共計(jì)四個(gè)，分別為武陵源區(qū)、永定區(qū)、桑植縣、慈利縣，其幅員遼闊，轄區(qū)面積共計(jì)約9563平方千米，所住人口總數(shù)在160萬(wàn)左右，其包含19個(gè)少數(shù)民族，共計(jì)約115萬(wàn)人口，其中土家族占多數(shù)，是著名的少數(shù)民族聚集地。張家界的氣候特點(diǎn)為：四季分明，氣候適宜，年平均氣溫在16度左右，為亞熱帶季風(fēng)濕潤(rùn)性氣候。以旅游立市的張家界，旅游資源豐富而獨(dú)特，以武陵源核心景區(qū)為例，其作為著名的自然生態(tài)景區(qū)最主要的地貌特征為石英砂巖峰林，景區(qū)面積在396平方千米左右，景區(qū)包含各種壯麗景觀，同時(shí)被譽(yù)為“大自然的迷宮”“擴(kuò)大的盆景、縮小的仙境”。

12張家界旅游資源保護(hù)現(xiàn)狀

121旅游資源開(kāi)發(fā)的過(guò)度商業(yè)化

旅游資源區(qū)或景區(qū)的發(fā)展方向逐漸趨于商業(yè)化，這也進(jìn)一步加快了對(duì)旅游資源的破壞。一方面，開(kāi)發(fā)或投資旅游的企業(yè)或個(gè)體有意將開(kāi)發(fā)旅游資源視為發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，在開(kāi)發(fā)旅游資源過(guò)程中將旅游經(jīng)濟(jì)功能作為其出發(fā)點(diǎn)，尤其是房地產(chǎn)企業(yè)為謀取巨額經(jīng)濟(jì)利益而大肆新建土木，進(jìn)行廣泛的旅游開(kāi)發(fā)，極大地破壞了當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源，在獲取經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)付出了破壞生態(tài)環(huán)境的巨大代價(jià)；另一方面，中國(guó)地方政府為了更好地貫徹落實(shí)全民招商政策，力爭(zhēng)早日完成招商工作，肆意滿(mǎn)足或者遷就旅游投資商或開(kāi)發(fā)商，即使是后者的要求不合理，政府部門(mén)也只能視而不見(jiàn)，任由其破壞旅游資源，其目的僅僅是為了獲取一紙招商簽約。市政府對(duì)張家界景區(qū)上游地帶布局不合理的賓館、店鋪、招待所、商場(chǎng)及居民和管理服務(wù)機(jī)構(gòu)等進(jìn)行了拆遷，都是資源區(qū)或景區(qū)過(guò)度商業(yè)化的典型例證。

122核心景區(qū)內(nèi)環(huán)境污染嚴(yán)重

張家界核心景區(qū)主要由三大景區(qū)18個(gè)景點(diǎn)組成，以這部分景點(diǎn)的中心進(jìn)行相關(guān)旅游項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和建設(shè)，并慢慢地建成了6個(gè)服務(wù)接待站，包括中湖、天子山、袁家界等。然后，在投資開(kāi)發(fā)過(guò)程中缺乏合理的方案策劃，加之環(huán)境保護(hù)意識(shí)薄弱，最終造成該生活區(qū)內(nèi)存在嚴(yán)重的環(huán)境污染現(xiàn)象。張家界旅游業(yè)在不斷發(fā)展的同時(shí)，在旅游過(guò)程中產(chǎn)生的巨大旅游垃圾，以張家界森林公園為例，其日產(chǎn)垃圾量共計(jì)在65噸左右，旅游高峰期，每天平均每米游道就會(huì)有25～40千克垃圾產(chǎn)生。雖然武陵源建立了幾座無(wú)害化處理廠，但是其垃圾處理有限，難以將景區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的垃圾全部處理掉。此外，景區(qū)旅游垃圾也嚴(yán)重影響了水、空氣及聲環(huán)境質(zhì)量。

123旅游環(huán)境保護(hù)措施滯后

我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀以開(kāi)發(fā)為主，缺乏環(huán)境保護(hù)意識(shí)。僅有少數(shù)旅游景點(diǎn)實(shí)施了資源與環(huán)境監(jiān)測(cè)并指導(dǎo)了合理的旅游活動(dòng)管理方案。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，每年都有部分旅游景區(qū)因旅游資源開(kāi)發(fā)而被破壞，旅游資源日益退化。在張家界市武陵源景區(qū)金鞭溪的上游及索溪峪的中下游，分別建有張家界國(guó)家森林公園和索溪峪接待區(qū)，上述兩個(gè)服務(wù)區(qū)主要負(fù)責(zé)游客的接待工作。張家界武陵源景區(qū)旅游品牌建設(shè)已取得較好成就，吸引了大批游客，但是與旅游發(fā)展的配套環(huán)境保護(hù)政策還略顯滯后，景區(qū)產(chǎn)生的大量生活污水未經(jīng)過(guò)凈化處理就直接排入溪流，超過(guò)了溪水自?xún)裟芰Γ瑖?yán)重污染了景區(qū)環(huán)境，威脅著自然生態(tài)的平衡。

2張家界旅游資源保護(hù)法律制度存在的問(wèn)題

21法律保護(hù)理念缺乏

我國(guó)多數(shù)旅游者未形成自覺(jué)的旅游環(huán)境保護(hù)觀念，缺乏足夠的旅游資源環(huán)境保護(hù)的法律意識(shí)。特別是最近文化層次不同的游客數(shù)日益增加，使得旅游環(huán)境保護(hù)意識(shí)整體上呈下降趨勢(shì)，世界各地都有出現(xiàn)破壞旅游環(huán)境的不文明現(xiàn)象。在我國(guó)，現(xiàn)在依然沒(méi)有建立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)或者部門(mén)對(duì)導(dǎo)游開(kāi)展環(huán)境保護(hù)培訓(xùn)，提升其環(huán)保意識(shí)，更為嚴(yán)重的是部分保護(hù)區(qū)甚至沒(méi)有導(dǎo)游或者導(dǎo)游沒(méi)有加大宣傳環(huán)境保護(hù)知識(shí)，不僅沒(méi)有以身作則進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，部分導(dǎo)游甚至帶來(lái)了一些負(fù)面影響，如其自身都隨意丟棄垃圾、隨意雕刻等。

22立法保障體系不完善

《憲法》第9條規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源為國(guó)有，同時(shí)也明確了法律規(guī)定集體也有森林、山嶺、草原、荒地等自然資源，國(guó)家保護(hù)珍稀動(dòng)物和植物以及保障自然資源的合理利用，禁止任何組織或者個(gè)人利用任何手段保護(hù)侵占或者破壞自然資源。《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的是對(duì)生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等。所以，《環(huán)境保護(hù)法》是我國(guó)資源與環(huán)境保護(hù)的根本法和專(zhuān)門(mén)法，也是旅游資源保護(hù)的主要法律依據(jù)。盡管在2007年國(guó)家旅游局出臺(tái)了《關(guān)于旅游資源保護(hù)暫行辦法》，規(guī)定的是對(duì)各級(jí)旅游部門(mén)的行政規(guī)章，屬于部門(mén)規(guī)章。這些法都在資源保護(hù)方面進(jìn)行了法律規(guī)定、明確了法律責(zé)任，但目前，我國(guó)暫沒(méi)有旅游資源保護(hù)基本法。

23缺乏統(tǒng)一的管理體制

當(dāng)前，旅游資源管理體制條塊分割，管理權(quán)責(zé)不明，多頭管理反而造成管理不當(dāng)，難以實(shí)現(xiàn)資源的合理保護(hù)，尤其是同屬于不同行政層級(jí)和行政區(qū)劃交界處的旅游區(qū)，缺乏規(guī)范的管理方案，難以有效地保護(hù)生態(tài)和旅游環(huán)境。武陵源的旅游管理體制為“兩塊牌子，一套人馬”，即包含風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)和地方人民政府兩個(gè)主要負(fù)責(zé)部門(mén)，是多頭管理體制的代表。武陵源風(fēng)景區(qū)擁有多種旅游頭銜，如國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)、世界自然遺產(chǎn)地、國(guó)家級(jí)森林公園等，其擁有較多的管理機(jī)構(gòu)和身份，是“多頭管理”和“多重身份”的遺產(chǎn)地的代表。

24執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全

1988年前，張家界武陵源風(fēng)景區(qū)所轄4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，之前是由3個(gè)縣級(jí)城市組成，在當(dāng)時(shí)是比較有名的貧困山區(qū)。在張家界旅游業(yè)迅猛發(fā)展的同時(shí)，各級(jí)地方政府挖掘了該貧困地區(qū)所具備的巨大開(kāi)發(fā)潛力以及可能帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)利益，然后開(kāi)始出現(xiàn)嚴(yán)重的旅游資源和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，在布局上產(chǎn)生了一系列重大問(wèn)題，如重復(fù)建設(shè)旅游服務(wù)設(shè)施上，以張家界核心景區(qū)水繞四門(mén)和天子山為例，兩者都建有旅游生活接待區(qū)，使得旅游服務(wù)設(shè)施略顯臃腫，只會(huì)加重生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力。當(dāng)?shù)卣鞴懿块T(mén)也曾對(duì)部分不合理建筑項(xiàng)目持反對(duì)態(tài)度，但由于武陵源為湖南省具有代表性的貧困地區(qū)，旅游開(kāi)發(fā)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益蒙蔽了部分高層雙眼，造成上級(jí)部門(mén)未將環(huán)境保護(hù)政策貫徹落實(shí)到實(shí)際中來(lái)，這也是張家界缺乏足夠的旅游資源法律保護(hù)意識(shí)的主要原因之一。

3張家界旅游資源保護(hù)法律制度的對(duì)策

31確立可持續(xù)發(fā)展的旅游資源保護(hù)立法理念

旅游資源是張家界旅游業(yè)生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。張家界想要可持續(xù)發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)就必須嚴(yán)格保護(hù)旅游資源，協(xié)調(diào)好旅游資源的開(kāi)發(fā)和保護(hù)關(guān)系，遵循“保護(hù)優(yōu)先”的原則。國(guó)家旅游局頒布實(shí)施的《旅游資源保護(hù)暫行辦法》中提到，在開(kāi)發(fā)旅游資源的同時(shí)必須首先考慮資源的保護(hù)，合理開(kāi)發(fā)利用資源，做好資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)的監(jiān)管與協(xié)調(diào)，踐行社會(huì)主義科學(xué)發(fā)展觀。旅游資源為非再生性物質(zhì)，這就要求我們必須以保護(hù)旅游資源為主，嚴(yán)禁過(guò)度、盲目地肆意開(kāi)發(fā)旅游資源，在保證旅游資源被合理保護(hù)的基礎(chǔ)上制定科學(xué)而合理的旅游資源開(kāi)發(fā)管理方案，保證旅游資源的可持續(xù)利用。

32完善旅游法律體系

在多數(shù)法制健全的國(guó)家中，其都會(huì)構(gòu)建完善的法律體系來(lái)解決各種實(shí)際問(wèn)題，而與旅游有關(guān)的法律體系的構(gòu)建不僅包括憲法，也包括地方性法律法規(guī)及旅游景區(qū)內(nèi)部管理方案。然而，不可否認(rèn)的是我國(guó)并未構(gòu)建完善的環(huán)保法律體系，也缺乏最基本的法律框架，各種部門(mén)并未達(dá)成統(tǒng)一的法律意識(shí)及法律文件。生態(tài)環(huán)境的保護(hù)關(guān)系到人類(lèi)的長(zhǎng)遠(yuǎn)生存和發(fā)展，是任何一個(gè)國(guó)家發(fā)展都必須落實(shí)的一項(xiàng)重要任務(wù)，是保障地區(qū)旅游發(fā)展的基礎(chǔ)，加快構(gòu)建和完善相關(guān)旅游法律體系是保護(hù)旅游資源，規(guī)范旅游開(kāi)發(fā)的重要舉措，有助于協(xié)調(diào)好旅游資源的開(kāi)發(fā)和利用，實(shí)現(xiàn)旅游資源的可持續(xù)利用，確保人與自然的和諧統(tǒng)一。

33明確旅游資源保護(hù)的管理體制

我國(guó)對(duì)旅游資源進(jìn)行管理的體制是一個(gè)部門(mén)、地區(qū)分割的管理體制，在立法中旅游資源管理體制的設(shè)計(jì)應(yīng)破除“條塊分割，各自為政”的分散局面，參照旅游資源的生態(tài)屬性，按照統(tǒng)一管理的目標(biāo)和要求，確立管理機(jī)關(guān)通過(guò)合理的制度安排，協(xié)調(diào)各利益主體之間的利益關(guān)系，形成旅游資源相關(guān)主體之間的制衡機(jī)制同時(shí)，要處理好經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)之間的關(guān)系，使旅游資源保護(hù)的管理體制得以順利運(yùn)行，對(duì)旅游資源保護(hù)有職責(zé)的部門(mén)各司其責(zé)，密切配合，在各級(jí)黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下做好對(duì)旅游資源的保護(hù)工作。同時(shí)，還應(yīng)根據(jù)旅游資源保護(hù)法律法規(guī)的規(guī)定，具體結(jié)合地區(qū)自身實(shí)際情況開(kāi)展執(zhí)法保護(hù)。

34建立完整有效的法律監(jiān)督保護(hù)體系

任何權(quán)力都應(yīng)當(dāng)有所制約，旅游開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)也不例外，其必須受到法律的監(jiān)督。張家界雖然是旅游城市，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面依然相對(duì)滯后，缺乏規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理，未構(gòu)建完善的法治體系，缺乏成熟的經(jīng)營(yíng)和管理體制，經(jīng)營(yíng)者不惜以破壞旅游資源和生態(tài)環(huán)境為代價(jià)來(lái)謀取巨大的經(jīng)濟(jì)利益。所以，構(gòu)建和完善合理而系統(tǒng)的景區(qū)開(kāi)發(fā)和保護(hù)監(jiān)管體系是保證旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必要措施。

各級(jí)地方政府部門(mén)必須按照合同規(guī)定來(lái)確立旅游經(jīng)營(yíng)權(quán)的出讓權(quán)和歸屬權(quán)，經(jīng)營(yíng)方在開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中必須嚴(yán)格遵守國(guó)家制定的各項(xiàng)法律法規(guī)，必須建立專(zhuān)門(mén)的資源保護(hù)基金，明確和追究破壞生態(tài)環(huán)境的違法者責(zé)任，以經(jīng)濟(jì)賠償或制裁的方式來(lái)加大資源與環(huán)境保護(hù)力度，適當(dāng)分離經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)，確立各自責(zé)任、義務(wù)及權(quán)利。在做好政企、事企及管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)的同時(shí)不斷構(gòu)建和完善相關(guān)的法律保護(hù)監(jiān)督體系。

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