破解設(shè)施農(nóng)業(yè)用地保障難 基于四川省崇州市的調(diào)查與思考

郭曉鳴 張耀文

四川省社會(huì)科學(xué)院研究員

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供需矛盾成為各地所面臨的普遍問題。崇州市的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)水平較高，對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需求更大，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供需矛盾較一般地區(qū)更為明顯，探索耕地保護(hù)與合理保障設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需求的兼容路徑的緊迫性更為突出。為精準(zhǔn)把握崇州市設(shè)施農(nóng)業(yè)用地利用現(xiàn)狀、供需特征及存在問題等，通過對(duì)隆興、白頭、道明3 個(gè)鎮(zhèn)街的119 戶新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行問卷調(diào)查，實(shí)地考察部分業(yè)主經(jīng)營(yíng)狀況，并與相關(guān)市級(jí)部門、鎮(zhèn)街、經(jīng)營(yíng)主體代表進(jìn)行深度座談，形成如下調(diào)查分析報(bào)告。

主要發(fā)現(xiàn)與綜合判斷

根據(jù)問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)查，本報(bào)告對(duì)崇州市設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用與管理形成以下六個(gè)方面的主要發(fā)現(xiàn)和判斷，為下一步調(diào)整優(yōu)化設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策提供基本依據(jù)。

——設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供需矛盾突出，供給不足在一定程度上制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升。需求增長(zhǎng)和供給收緊導(dǎo)致設(shè)施農(nóng)業(yè)用地短缺矛盾凸顯。一方面，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供給量較少。問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，119 戶經(jīng)營(yíng)主體中僅21 戶獲批有設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，占比僅為17.6%。在獲得設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的21戶中，有16 戶認(rèn)為在使用中面積不足，占76.2%。另一方面，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)衍生出的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需求日益增長(zhǎng)。119 戶經(jīng)營(yíng)主體中，101 戶表示需要設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，占比達(dá)到84.9%。

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供需矛盾一定程度上制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的有效提高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些從事工廠化育秧的社會(huì)化服務(wù)主體，因缺少設(shè)施農(nóng)業(yè)用地建設(shè)溫室大棚，秧盤露天堆放無法保障秧苗發(fā)育的濕度、溫度，導(dǎo)致其提升生產(chǎn)效率的作用受到抑制。因此，必須著眼于確保糧食供給能力和促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升的雙重政策導(dǎo)向，在精準(zhǔn)識(shí)別需求的基礎(chǔ)上，適度合理增加對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供給。

——設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的獲得和需求存在結(jié)構(gòu)性差異，供需適配度仍待提升。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需求程度存在顯著的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異。從事種養(yǎng)結(jié)合和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的經(jīng)營(yíng)主體的用地需求度相對(duì)更強(qiáng)。13 戶種養(yǎng)結(jié)合經(jīng)營(yíng)主體均需要設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，占比為100.0%；其次為20 戶農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體需要設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，占21 戶此類型經(jīng)營(yíng)主體中的95.2%；再次為種植業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，分別占81.7%、71.4%。不同產(chǎn)業(yè)的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地獲得狀況也存在明顯差異。從事種植業(yè)和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)獲得設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的戶數(shù)比例較低，分別為6 戶、3 戶，各占71 戶種植經(jīng)營(yíng)主體和21 戶農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)經(jīng)營(yíng)主體數(shù)的8.5%、14.3%，明顯低于種養(yǎng)結(jié)合業(yè)獲得比例的46.2%、養(yǎng)殖業(yè)獲得比例的42.9%。綜合供需特征來看，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體具有相對(duì)更強(qiáng)的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需求，但其滿足度卻較低，供需失衡矛盾更突出。因此，應(yīng)適度加大對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供給。

——設(shè)施農(nóng)業(yè)用地低效利用問題不容忽視，保障設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需要開源與節(jié)流并重。調(diào)查表明，在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地普遍供給不足的同時(shí)仍存在不容忽視的低效利用現(xiàn)象。一是部分集體曬場(chǎng)、養(yǎng)殖場(chǎng)、食用菌生產(chǎn)設(shè)施等設(shè)施農(nóng)業(yè)用地資源閑置。二是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地分散化配置明顯。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地主要為各個(gè)經(jīng)營(yíng)主體自主申請(qǐng)，分散布局，基本沒有集中式供地使用模式，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映糧食烘干倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施供給已超過其現(xiàn)實(shí)需求，這突顯出對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地配置缺乏整體性統(tǒng)籌，導(dǎo)致生產(chǎn)設(shè)施重復(fù)性建設(shè)。三是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)范管理覆蓋面不足。全市現(xiàn)有設(shè)施農(nóng)業(yè)用地達(dá)5334.0畝，但僅有523.5 畝同時(shí)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、規(guī)劃和自然資源局審批備案，面積占比為9.8%，由此成為導(dǎo)致部分設(shè)施農(nóng)業(yè)用地閑置或低效利用的重要成因。

因此，要在多元拓展設(shè)施農(nóng)業(yè)用地來源渠道、適度加大設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供給的同時(shí)，加快構(gòu)建以使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)為關(guān)鍵的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地高效使用機(jī)制、以促進(jìn)節(jié)地利用為導(dǎo)向的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用效率評(píng)價(jià)制度，以及多部門協(xié)同的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)督約束機(jī)制，提升設(shè)施農(nóng)業(yè)用地利用效率。

——探索設(shè)施農(nóng)業(yè)用地適度集中供給模式具有現(xiàn)實(shí)可行性。從經(jīng)營(yíng)主體來看，崇州市探索適度集中供給具有較大的可行性。一是部分經(jīng)營(yíng)主體存在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地共性需求。多數(shù)地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相對(duì)集聚，鄰近經(jīng)營(yíng)主體大多具有共性設(shè)施需求。二是多數(shù)經(jīng)營(yíng)主體能夠接受適度集中規(guī)劃設(shè)施農(nóng)業(yè)用地。問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，74 戶接受適度集中規(guī)劃的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，占107 戶周邊無集中式設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的69.2%。其中，種養(yǎng)結(jié)合經(jīng)營(yíng)主體、種植業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)適度集中設(shè)施用地的接受度明顯高于養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

進(jìn)一步看，適度集中供地契合耕地保護(hù)、壯大集體經(jīng)濟(jì)等多元目標(biāo)，村集體集中式參與設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供給，可以通過土地入股、流轉(zhuǎn)及配套的矛盾協(xié)調(diào)、物業(yè)供給服務(wù)等方式，實(shí)現(xiàn)村集體經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)。因此，應(yīng)重點(diǎn)瞄準(zhǔn)種養(yǎng)結(jié)合、食用菌等高值產(chǎn)業(yè)以及商品化處理和初加工、保鮮倉(cāng)儲(chǔ)等產(chǎn)業(yè)鏈高附加值環(huán)節(jié)，按照“大分散、小集中”的原則，有選擇性地探索設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的適度集中供給。

——探索跨區(qū)域空間置換機(jī)制是挖掘設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供給潛力的重要方向。一方面，存在部分種植低效花卉苗木的園地、林地，以及荒山荒坡、河灘耕地等土地資源，將其用作設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，能有效彌補(bǔ)供需缺口。但其大多數(shù)地塊距農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域較遠(yuǎn)，其盤活利用面臨著空間不適配的約束。另一方面，一般耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施存在著“無地可補(bǔ)”困難。

因此，應(yīng)積極探索土地跨區(qū)域空間置換機(jī)制，根據(jù)土地利用空間規(guī)劃，結(jié)合花卉苗木還糧復(fù)耕，整理復(fù)墾不適宜復(fù)耕種糧的園地、林地以及荒山荒坡、河灘耕地等，并以等量的新增一般耕地指標(biāo)置換適宜地點(diǎn)的土地資源，用以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性設(shè)施用地需求。

——盤活閑置農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地是補(bǔ)充設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供給不足的階段性實(shí)踐路徑。在一般耕地稀缺、保障設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策難以落地的情況下，地處區(qū)域邊緣、一定時(shí)期內(nèi)缺乏農(nóng)文旅融合產(chǎn)業(yè)開發(fā)價(jià)值的閑置農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地，應(yīng)是補(bǔ)充設(shè)施農(nóng)業(yè)用地來源的一個(gè)重要過渡性實(shí)踐路徑，不僅能解決經(jīng)營(yíng)主體燃眉之急，也有助于村集體經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在已獲得的22 宗176.4 畝設(shè)施農(nóng)業(yè)用地中，13.2 畝來源于閑置農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地，占比為7.5%。未來在進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革和推進(jìn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，可積極探索對(duì)一定時(shí)間內(nèi)難以進(jìn)行農(nóng)文旅融合開發(fā)的閑置集體建設(shè)用地和宅基地，在約定時(shí)期內(nèi)建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性設(shè)施，從而實(shí)現(xiàn)階段性彌補(bǔ)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的供需缺口。

綜合而論，隨著崇州市農(nóng)業(yè)由分散化向規(guī)模化、集約化轉(zhuǎn)變，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體快速成長(zhǎng)，對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需求隨之快速增加，探索兼容耕地保護(hù)和合理保障用地需求的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理模式成為當(dāng)前崇州市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵任務(wù)。

調(diào)查表明，主要通過政策調(diào)整和創(chuàng)新，聚焦提升土地供后利用效率、探索集中供地模式、創(chuàng)新土地跨區(qū)域空間置換機(jī)制、拓展設(shè)施農(nóng)業(yè)用地來源渠道等關(guān)鍵方面實(shí)施突破，實(shí)現(xiàn)有效緩解設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供需矛盾具有現(xiàn)實(shí)可能。

優(yōu)化設(shè)施農(nóng)業(yè)用地 供給的主要難點(diǎn)

基于實(shí)地調(diào)查和數(shù)據(jù)分析，崇州市在優(yōu)化設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用與管理中需要重點(diǎn)突破以下五大難點(diǎn)問題。

——設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的規(guī)劃管理制度亟需健全。缺乏設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的專項(xiàng)規(guī)劃是存在的突出問題。一方面，因規(guī)劃缺失，導(dǎo)致難以有效整合一定區(qū)域內(nèi)的一般耕地、其他農(nóng)用地及閑置集體建設(shè)用地和宅基地等土地資源，按照“大分散、小集中”的原則實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌安排，造成土地的分散化低效利用。另一方面，規(guī)劃缺失也導(dǎo)致難以對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地提前布局，土地供給與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有效銜接不足。

——設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的市場(chǎng)交易體系有待探索。反映設(shè)施農(nóng)業(yè)用地本身需求競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制尚不健全，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的稀缺價(jià)值凸顯不足。對(duì)經(jīng)營(yíng)主體而言，因設(shè)施農(nóng)業(yè)用地低成本獲得，其不僅缺乏精細(xì)拿地、集約用地的行為激勵(lì)，反而對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需求表達(dá)存在放大傾向。對(duì)政府而言，在合理保障土地供給與實(shí)現(xiàn)土地高效利用之間難以平衡，政府很難準(zhǔn)確甄別經(jīng)營(yíng)主體的實(shí)際需求，難以杜絕經(jīng)營(yíng)主體的多報(bào)少用行為。

——設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的供地來源渠道仍需拓展。多數(shù)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地仍來源于一般耕地。多元拓展設(shè)施農(nóng)業(yè)用地資源主要面臨兩大障礙：一是面臨空間錯(cuò)位障礙。大多處于偏遠(yuǎn)區(qū)位缺少利用價(jià)值的閑置農(nóng)村集體建設(shè)用地及園地、林地等難以通過空間“漂移”實(shí)現(xiàn)有效利用。二是非耕地用于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的激勵(lì)明顯不足。對(duì)將劣質(zhì)耕地、荒山荒坡、河灘耕地及閑置集體建設(shè)用地等用作設(shè)施農(nóng)業(yè)用地缺乏相應(yīng)政策激勵(lì)。

——設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的供后利用效率需要提升。崇州市閑置設(shè)施農(nóng)業(yè)用地達(dá)251宗、總量接近700 畝。與此同時(shí)，還存在著較為普遍的低效利用現(xiàn)象。究其原因，一是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地退出機(jī)制不健全。尚未建立對(duì)長(zhǎng)期未使用的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的強(qiáng)制合同解約或經(jīng)濟(jì)性懲罰等制度規(guī)定，也缺少規(guī)范化的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地二次流轉(zhuǎn)渠道。二是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用效率評(píng)價(jià)與激勵(lì)機(jī)制不健全。尚未建立對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用效率的評(píng)價(jià)機(jī)制，政策上也缺少引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體集約節(jié)約用地行為的激勵(lì)措施。三是監(jiān)管機(jī)制仍需完善。部分歷史存量設(shè)施農(nóng)業(yè)用地未被納入現(xiàn)行的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理體系。村集體作為土地所有權(quán)主體嚴(yán)重缺位，對(duì)土地使用的監(jiān)督職能履行不夠。

——設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的管理服務(wù)制度仍待完善。經(jīng)營(yíng)主體對(duì)改善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理服務(wù)制度表現(xiàn)出較高期待。一是對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地申請(qǐng)的過程性指導(dǎo)相對(duì)不足。119 戶被訪者中，47.1%的經(jīng)營(yíng)主體希望政府提供相關(guān)政策解讀；70.6%的經(jīng)營(yíng)主體希望由村集體幫助協(xié)調(diào)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地選址；一些經(jīng)營(yíng)主體表示因擔(dān)心觸犯政策紅線，希望相關(guān)部門、鎮(zhèn)街給予專業(yè)性的過程指導(dǎo)。二是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地審查備案速度較慢。119 戶被訪者中，有61.3%的經(jīng)營(yíng)主體希望縮短審查備案時(shí)間；在已申請(qǐng)?jiān)O(shè)施用地的21 戶中，9 戶對(duì)審批時(shí)間不滿意或比較不滿意，占42.9%。

加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地 供給保障對(duì)策建議

基于對(duì)崇州市設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理面臨的難點(diǎn)問題，圍繞保護(hù)耕地、保障糧食生產(chǎn)潛力和促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)堅(jiān)持開源與節(jié)流并重的總體思路，著力在強(qiáng)化土地來源的多元化拓展、強(qiáng)化土地需求的差異化滿足、強(qiáng)化土地供后的集約化利用等3 個(gè)重要戰(zhàn)略維度上尋求突破，并據(jù)此提出以下8 點(diǎn)對(duì)策建議。

優(yōu)質(zhì)糧油基地 崇州市委宣傳部供圖

——編制設(shè)施農(nóng)業(yè)用地專項(xiàng)規(guī)劃。在集中清查、全面梳理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地以及低質(zhì)一般耕地、不穩(wěn)定耕地、未利用地、閑置集體建設(shè)用地等基礎(chǔ)上，銜接國(guó)土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃等，編制設(shè)施農(nóng)業(yè)用地專項(xiàng)規(guī)劃，探索形成“一張圖”的信息化管理平臺(tái)，并推動(dòng)申請(qǐng)備案、注銷退出、用途轉(zhuǎn)換等信息及時(shí)更新納入。

——?jiǎng)?chuàng)新設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)入市交易機(jī)制。推行設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)入市交易制度，顯化設(shè)施農(nóng)業(yè)用地更高的土地價(jià)值，從而倒逼經(jīng)營(yíng)主體理性拿地、集約用地。一是強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)確認(rèn)。實(shí)施設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)確權(quán)頒證，完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地權(quán)益保護(hù)政策。二是建立產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)交易納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，實(shí)行掛網(wǎng)公開、平臺(tái)鑒證，構(gòu)建“經(jīng)營(yíng)主體（需求方）+產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)+村集體（供給方）”相互銜接的供需鏈。三是制定指導(dǎo)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。制定分地區(qū)、分產(chǎn)業(yè)類型等的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地指導(dǎo)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。

——促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地跨區(qū)域空間置換。建立覆蓋崇州市全域的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地跨區(qū)域空間置換機(jī)制。一是盤活存量土地資源。結(jié)合花卉苗木復(fù)墾還糧，整理復(fù)墾國(guó)土“三調(diào)”中新界定的園地、林地等，積極盤活荒山荒坡、河灘耕地等土地資源。二是預(yù)留用地空間。依據(jù)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地專項(xiàng)規(guī)劃，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域預(yù)留設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的用地空間。三是規(guī)范用地指標(biāo)交易。引導(dǎo)一般耕地指標(biāo)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較高的地區(qū)傾斜，將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)作為唯一的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地指標(biāo)購(gòu)買渠道，實(shí)現(xiàn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地指標(biāo)的跨區(qū)域置換。

——探索設(shè)施農(nóng)業(yè)用地適度集中供給模式。精準(zhǔn)識(shí)別經(jīng)營(yíng)主體的共性需求，重點(diǎn)圍繞產(chǎn)業(yè)鏈高附加值環(huán)節(jié)，實(shí)施設(shè)施農(nóng)業(yè)用地適度集中供給。支持國(guó)有平臺(tái)公司、村集體、經(jīng)營(yíng)主體等共同出資建設(shè)糧食烘干倉(cāng)儲(chǔ)中心、農(nóng)資農(nóng)機(jī)具存放中心等公共性生產(chǎn)設(shè)施，并構(gòu)建多元主體共同參與的治理機(jī)制和利益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)共建共營(yíng)共享。

——加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地集約利用的激勵(lì)約束。堅(jiān)持激勵(lì)與約束并重，強(qiáng)化土地供后全鏈條監(jiān)管，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地集約高效利用。一是建立設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的效率評(píng)價(jià)制度。制定設(shè)施農(nóng)業(yè)用地效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，定期組織第三方設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用效率評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)結(jié)果與政策支持力度掛鉤。二是建立部門協(xié)同、市鎮(zhèn)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)的供后動(dòng)態(tài)監(jiān)督制度。建立健全設(shè)施農(nóng)業(yè)用地年審制度，形成全面覆蓋、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管體系。

——構(gòu)建設(shè)施農(nóng)業(yè)用地項(xiàng)目退出機(jī)制。盤活閑置設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，構(gòu)建長(zhǎng)期閑置的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的退出和再利用機(jī)制。一是強(qiáng)化對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地閑置行為的約束。探索對(duì)自申請(qǐng)之日起超過一年時(shí)間未開工建設(shè)或未實(shí)際使用的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營(yíng)主體，授權(quán)由村集體對(duì)其收取一定數(shù)量的資源閑置費(fèi)用。二是探索閑置設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的強(qiáng)制回收制度。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，對(duì)連續(xù)閑置兩年以上的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地地塊，探索完善村集體經(jīng)濟(jì)組織終止合同和強(qiáng)制回收的具體管理制度。三是打通設(shè)施農(nóng)業(yè)用地退出后的再利用渠道。建立出讓經(jīng)營(yíng)主體、受讓經(jīng)營(yíng)主體、村集體等相關(guān)利益方參與的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)再流轉(zhuǎn)交易制度。

——強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的供給、監(jiān)督和服務(wù)功能。做實(shí)村集體的農(nóng)村土地所有權(quán)主體地位，強(qiáng)化村集體在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供給、監(jiān)督、服務(wù)等各環(huán)節(jié)的有效參與。一是強(qiáng)化村集體的供給功能。支持村集體盤活區(qū)位優(yōu)勢(shì)不佳、短期內(nèi)開發(fā)價(jià)值不高的閑置集體建設(shè)用地、宅基地、荒山荒坡等在一定期限內(nèi)用于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地。二是拓展村集體的監(jiān)督功能。將村集體納入耕地“網(wǎng)格化”管理組織架構(gòu)，即時(shí)監(jiān)督設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用狀況。三是發(fā)揮村集體服務(wù)功能。支持村集體發(fā)揮設(shè)施農(nóng)業(yè)用地選址、矛盾化解等服務(wù)作用，并形成村集體的服務(wù)型收入。

——健全設(shè)施農(nóng)業(yè)用地審查備案制度。堅(jiān)持強(qiáng)化管控與增強(qiáng)服務(wù)指導(dǎo)并重，健全設(shè)施農(nóng)業(yè)用地審查備案制度。一是加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地申請(qǐng)使用的全過程服務(wù)指導(dǎo)。強(qiáng)化設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策解讀和信息傳遞。強(qiáng)化業(yè)務(wù)部門和鎮(zhèn)街對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性設(shè)施建設(shè)的過程性指導(dǎo)。二是提升設(shè)施農(nóng)業(yè)用地審查備案效率。探索設(shè)施農(nóng)業(yè)用地申請(qǐng)的“無紙化”網(wǎng)絡(luò)審批，探索多部門同步申請(qǐng)、同步核查的并聯(lián)審批制度。簡(jiǎn)化設(shè)施農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)換不同用途的審批流程。