社會(huì)工作介入突發(fā)公共危機(jī)治理的問題與應(yīng)對(duì)路徑

路勝男 宗一智

關(guān)鍵詞后疫情時(shí)代 突發(fā)公共危機(jī) 專業(yè)社會(huì)工作

一、問題的提出

當(dāng)前，我國(guó)新冠肺炎疫情防控己進(jìn)入常態(tài)化階段，但對(duì)公共危機(jī)的治理并不能掉以輕心。時(shí)下全國(guó)大范圍的洪澇災(zāi)害給人們帶來了巨大損失，而下半年新冠疫情可能卷土重來的預(yù)測(cè)，也成為縈繞人們心頭的擔(dān)憂。及時(shí)總結(jié)當(dāng)前工作經(jīng)驗(yàn)，提升突發(fā)公共危機(jī)事件治理水平是我們當(dāng)前工作的重要內(nèi)容。

專業(yè)社會(huì)工作在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件中，有其獨(dú)特的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。但回顧新冠疫情應(yīng)對(duì)過程，我們發(fā)現(xiàn)社會(huì)工作雖然積極參與了疫情防控之中，但所能發(fā)揮作用的空間非常小，效果也不盡如人意。后疫情時(shí)代的到來，更需要發(fā)揮社會(huì)工作的專業(yè)作用，及時(shí)總結(jié)工作中的問題與不足，從危機(jī)中覓得專業(yè)發(fā)展先機(jī)，亦是社工行業(yè)自身發(fā)展和不斷提升社會(huì)治理水平的呼喚。

（一）社會(huì)工作游離于政府應(yīng)急預(yù)案和防控體系之外

英國(guó)在2004年頒布了《國(guó)內(nèi)緊急事件應(yīng)變法案》，明確指出社會(huì)工作者是二級(jí)響應(yīng)者，為可能發(fā)生的健康災(zāi)害情況提供所需要的任何服務(wù)。社會(huì)工作者需要為一級(jí)響應(yīng)者（警察、消防員、軍人等）提供協(xié)助。在美國(guó)，社工可通過三種方式參與災(zāi)害應(yīng)對(duì)：一是成為美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）的工作人員;二是成為FEMA合作伙伴（地方機(jī)關(guān)、社區(qū)機(jī)關(guān)、相關(guān)NGO）的工作人員，如在美國(guó)紅十字會(huì)從事相關(guān)減災(zāi)的工作;參加職業(yè)協(xié)會(huì)（NASW）組織的救災(zāi)項(xiàng)目，成為專業(yè)志愿者參與救助。

我國(guó)專業(yè)社會(huì)工作起步較晚，但在汶川地震，魯?shù)榈卣鸬韧话l(fā)公共危機(jī)事件中也有所介入并取得一定經(jīng)驗(yàn)，可至今仍未作為專業(yè)力量被納入應(yīng)急預(yù)案和防控體系，如2003年的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，2007年的《突發(fā)事件應(yīng)急法》，今年的國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作的通知》（肺炎機(jī)制發(fā)（2020）5號(hào)）中均未涉及社會(huì)工作如何介入應(yīng)急體系以及如何定位社會(huì)工作在突發(fā)公共危機(jī)治理中的角色。這直接導(dǎo)致社會(huì)工作在突發(fā)公共危機(jī)治理中處于尷尬境地，也導(dǎo)致了社會(huì)工作行動(dòng)的邊緣化。

（二）“三社聯(lián)動(dòng)”的聯(lián)動(dòng)效果未能得到充分調(diào)動(dòng)

徐選國(guó)、許永祥（2016）曾就“三社聯(lián)動(dòng)”的運(yùn)行機(jī)理進(jìn)行研究，認(rèn)為“三社聯(lián)動(dòng)”強(qiáng)調(diào)的不僅是“三社”之間的互動(dòng)關(guān)系，更有明顯的政社互動(dòng)關(guān)系，可通過多元主體參與基層社會(huì)治理提升社會(huì)治理水平。但“三社聯(lián)動(dòng)”作為近年來基層社會(huì)治理模式的創(chuàng)新之舉，仍處于探索實(shí)踐階段，缺乏制度支持和實(shí)踐基礎(chǔ)，未形成系統(tǒng)化、反應(yīng)快、響應(yīng)度高的有效治理體系。本次疫情防控中，主要依靠政府強(qiáng)有力的行政動(dòng)員，社區(qū)防疫的決策權(quán)由基層干部掌握，社會(huì)組織、社會(huì)工作者雖也積極參與疫情防控，但基本是各自為政，行動(dòng)呈現(xiàn)碎片化、邊緣化特征，社工甚至處于普通志愿者的角色。同時(shí)，由于基層社區(qū)與專業(yè)社工對(duì)防疫工作的關(guān)注點(diǎn)不同，雙方在決策和實(shí)際工作過程中也常遭遇意見不同的矛盾，如基層社區(qū)更加關(guān)注社區(qū)的封閉，流動(dòng)人口的管控等，專業(yè)社工則對(duì)弱勢(shì)群體、特殊困難群體持有更多關(guān)注。如此一來，“三社聯(lián)動(dòng)”很難真正聯(lián)合起來發(fā)揮治理效果。

（三）專業(yè)社會(huì)工作自身存在諸多問題

第一，專業(yè)社會(huì)工作者數(shù)量有限，力量不足。無論是常態(tài)化下的社區(qū)治理，還是突發(fā)公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)，都需要大量專業(yè)社工人才的支持。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)工作專業(yè)人才剛超過100萬，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)還不到1萬家，而社會(huì)工作還要參與日常例行的助人自助工作，能夠投入應(yīng)急防控的力量十分有限。我國(guó)普通民眾對(duì)社會(huì)工作的認(rèn)可度一直較低，很多人沒聽過社會(huì)工作，或者并不了解社會(huì)工作的工作內(nèi)容，甚至將社工等同于居委會(huì)大媽，社工專業(yè)招生難、就業(yè)難一直是高校社工專業(yè)的心病，也直接導(dǎo)致了社會(huì)行業(yè)對(duì)人才的吸引力不足。

第二，社工機(jī)構(gòu)資金來源單一，資金匱乏是行業(yè)通病。大部分社工機(jī)構(gòu)的資金主要來源于政府采購(gòu)，沒有豐富的資金支持渠道。如本次抗疫中，來自全國(guó)各界的援助（包括物資援助和經(jīng)濟(jì)援助）中，鮮少有對(duì)社會(huì)組織的援助。資金匱乏一方面使社工們的薪酬水平較低，工作開展受到限制，另一方面，為了獲取資源，社工機(jī)構(gòu)往往更加重視政府需求，以致一些社會(huì)工作機(jī)構(gòu)偏離了服務(wù)對(duì)象的需求。

第三，工作成效不足，社工專業(yè)技能需繼續(xù)提升。新冠疫情暴露了我國(guó)社工在應(yīng)對(duì)復(fù)雜多樣化社會(huì)問題中的專業(yè)能力存在不足，如抗疫過程中既缺乏發(fā)揮自身主觀能動(dòng)性的機(jī)會(huì)，缺少對(duì)弱勢(shì)群體或特殊群體提供個(gè)性化服務(wù)的專業(yè)敏感度。后疫情時(shí)代，洪澇當(dāng)前，如何對(duì)患者、傷員、一線醫(yī)護(hù)人員、救災(zāi)人員、在疫情中或洪澇災(zāi)害中失去親屬者、因疫情失去工作者、因洪澇災(zāi)害失去家園者等相關(guān)群體的負(fù)面情緒進(jìn)行心理疏導(dǎo)和哀傷輔導(dǎo)，重構(gòu)社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)等也將成為社會(huì)工作者需要面對(duì)的重要問題和挑戰(zhàn)。

第四，經(jīng)驗(yàn)不足，社工工作需完善應(yīng)急狀態(tài)下的服務(wù)模式。一方面，社會(huì)工作在中國(guó)面臨著本土化問題。我國(guó)社會(huì)工作起步較晚，國(guó)外社會(huì)工作在公共危機(jī)治理方面的經(jīng)驗(yàn)可以參考，但不能照搬，這也是中國(guó)社會(huì)工作迫切需要解決的問題之一。另一方面，中國(guó)社工更多地是介入常態(tài)化的社會(huì)治理，對(duì)于應(yīng)急狀態(tài)下突發(fā)公共危機(jī)的介入并無多少經(jīng)驗(yàn)可言。這也是本次疫情防控中，一些社工機(jī)構(gòu)奔赴抗疫一線后卻茫然無措，不能有效開展專業(yè)工作，而所做工作也與專業(yè)社工并不完全相符，無法充分發(fā)揮社工在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)中的優(yōu)勢(shì)作用的原因之一。

二、社會(huì)工作專業(yè)實(shí)踐反思及應(yīng)對(duì)路徑

每一次突發(fā)公共危機(jī)事件都是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的考驗(yàn)，同時(shí)也是專業(yè)社會(huì)工作進(jìn)行專業(yè)實(shí)踐反思，調(diào)整專業(yè)發(fā)展方向的契機(jī)。

（一）完善相關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作合法介入突發(fā)公共危機(jī)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)

深刻總結(jié)前期各類突發(fā)事件，尤其是本次抗疫過程中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和不足，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，進(jìn)一步完善相關(guān)法規(guī)制度，制定全面的應(yīng)急機(jī)制及事后救助機(jī)制，將專業(yè)社會(huì)工作的介入和救助以制度化方式納入到突發(fā)公共危機(jī)事件的應(yīng)急管理體系之中，為社會(huì)工作的介入提供合理合法的制度保障。政策制度的建設(shè)需要依靠政府的力量，它包括專業(yè)社會(huì)工作作為應(yīng)急管理體系的重要組成部分，與政府、基層社區(qū)的角色分工、合作方法、行為規(guī)范，也包括專業(yè)社會(huì)工作人才的培養(yǎng)、使用、激勵(lì)、評(píng)估、考核，社工專業(yè)的行業(yè)規(guī)劃、評(píng)估監(jiān)督、管理等，專業(yè)社會(huì)工作者的崗位如何匹配等。

（二）理順“三社”互動(dòng)關(guān)系，打通‘聯(lián)動(dòng)”核心機(jī)制

“三社聯(lián)動(dòng)”最初的設(shè)想就是通過調(diào)動(dòng)社會(huì)組織和社會(huì)工作者在社區(qū)治理中的服務(wù)意愿和能力，以滿足單純依靠基層社區(qū)所不能滿足的居民日益多元化的管理與服務(wù)需求。要有效應(yīng)對(duì)近年來頻發(fā)的突發(fā)公共危機(jī)事件，“三社聯(lián)動(dòng)”需進(jìn)一步思考如何有效實(shí)現(xiàn)“聯(lián)動(dòng)”的核心機(jī)制。引進(jìn)有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)社工機(jī)構(gòu)入駐社區(qū)，積極孵化具有本土化特點(diǎn)的社會(huì)組織。設(shè)立專項(xiàng)社工項(xiàng)目資金，以項(xiàng)目的形式推動(dòng)社工參與到社區(qū)治理中來。打造智慧社區(qū)，通過“互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)”治理的方式，深化應(yīng)用政府?dāng)?shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)，為社會(huì)組織和社會(huì)工作者參與社區(qū)治理提供更多有效渠道，盡快形成社會(huì)組織和社會(huì)工作者參與社區(qū)治理的考核評(píng)估機(jī)制，建立相應(yīng)激勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮其作用。

（三）提升社會(huì)認(rèn)知度，做好社工專業(yè)宣傳

提高普通民眾對(duì)社會(huì)工作的認(rèn)知度。政府要從制度上將社會(huì)工作的地位予以明確，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)工作的專業(yè)化、職業(yè)化形象，如為符合條件的社工提供崗位補(bǔ)貼和相應(yīng)人才政策，改善社工的薪酬待遇等，讓全社會(huì)了解社會(huì)工作、熟悉社會(huì)工作，從理念上、認(rèn)知上建設(shè)并擴(kuò)大社會(huì)工作人才隊(duì)伍。社會(huì)工作界也要積極開展專業(yè)宣傳，走出政界、學(xué)界、社工界的小圈子，將宣傳下沉到普通民眾，如社工機(jī)構(gòu)對(duì)所開展的活動(dòng)通過網(wǎng)絡(luò)媒體等方式進(jìn)行傳播，教育界通過各種專業(yè)宣講、專業(yè)講座、專業(yè)進(jìn)社區(qū)等方式為人們介紹社工專業(yè)的基本情況和相關(guān)知識(shí)等。

（四）擴(kuò)大社工人才隊(duì)伍，提升社工專業(yè)素質(zhì)

盡快出臺(tái)社工專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)新規(guī)劃。《社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2011-2020年）》是推進(jìn)我國(guó)社工人才隊(duì)伍建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，對(duì)于發(fā)展我國(guó)的社會(huì)工作事業(yè)意義重大。目前我國(guó)社會(huì)工作己邁入新的發(fā)展階段，亟需新規(guī)劃的出臺(tái)。

提升社工人才專業(yè)素質(zhì)。本次疫情暴露了現(xiàn)有社工專業(yè)素質(zhì)方面存在的短板，尤其是在醫(yī)務(wù)、心理輔導(dǎo)等領(lǐng)域?？沙浞掷酶咝ＹY源，通過理論+實(shí)踐的方式提升社工人才專業(yè)技能。很多高校都設(shè)有社會(huì)工作專業(yè)，鼓勵(lì)專業(yè)學(xué)者走出高校，走入社區(qū)，參與社工人才的繼續(xù)教育，搭建專業(yè)與政府單位、社工機(jī)構(gòu)、基層社區(qū)、社會(huì)組織、普通民眾問的合作教育平臺(tái);鼓勵(lì)政府單位、基層社區(qū)積極與高校社工專業(yè)對(duì)接，引入專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)的同時(shí)，為社工專業(yè)學(xué)生提供實(shí)踐條件，促進(jìn)社工人才素質(zhì)的持續(xù)提升。