論鄉(xiāng)規(guī)民約在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中的困境與對(duì)策

王會(huì)極

關(guān)鍵詞鄉(xiāng)規(guī)民約 現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理 法制 困境

一、鄉(xiāng)規(guī)民約在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中的困境

（一）鄉(xiāng)規(guī)民約定位不明確

在鄉(xiāng)村治理當(dāng)中，鄉(xiāng)規(guī)民約雖然已經(jīng)起到一定作用，但其效果尚未得到完全認(rèn)可，這很大程度上是因?yàn)猷l(xiāng)規(guī)民約定位不清晰。如果將鄉(xiāng)規(guī)民約視作普通的民事契約，存在一定的不合理?！昂弦狻笔敲袷缕跫s最突出的特征，也即契約的條款必須要滿足每個(gè)成員的意愿，但鄉(xiāng)規(guī)民約顯然無(wú)法滿足此項(xiàng)條件。如果將鄉(xiāng)規(guī)民約視為行政行為，同樣也不合理。鄉(xiāng)村集體雖然是制定鄉(xiāng)規(guī)民約的主體，但并不是符合國(guó)家規(guī)定的行政主體。因此，鄉(xiāng)規(guī)民約在定位方面不清晰，在解決糾紛問(wèn)題時(shí)，無(wú)法提供相應(yīng)的救濟(jì)。

（二）鄉(xiāng)規(guī)民約制定過(guò)程中不符合相關(guān)規(guī)定

鄉(xiāng)規(guī)民約的制定太過(guò)隨意，未按照國(guó)家法律規(guī)定進(jìn)行。為增強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約效力，我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》當(dāng)中已經(jīng)提出明確的規(guī)定，首先，只有當(dāng)?shù)氐拇迕駮?huì)議才有權(quán)利制定鄉(xiāng)村公約;其次，村民會(huì)議擁有表決權(quán)，并且與會(huì)農(nóng)戶在本村農(nóng)戶中所占比例必須大于三分之二，表示同意的村民數(shù)量必須超過(guò)半數(shù)，所進(jìn)行的表決才能生效。但就鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐來(lái)看，很多地方在制定鄉(xiāng)約時(shí)并沒(méi)有按照國(guó)家法律規(guī)定的章程進(jìn)行，而是各行其事。部分地方在制定鄉(xiāng)約時(shí)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理制度為參照，部分地方則是由當(dāng)?shù)氐拇逦瘯?huì)，或村黨支部開會(huì)討論制定。鄉(xiāng)約制定的公開性、透明性以及民主性都未得到保障，所制定的鄉(xiāng)約并不符合村民意愿，導(dǎo)致執(zhí)行時(shí)處處受阻，難以發(fā)揮實(shí)際作用。

（三）部分鄉(xiāng)規(guī)民約不考慮民情或者和法律沖突

部分鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容太過(guò)苛刻，片面注重響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，根本沒(méi)有考慮本地村民的風(fēng)俗，對(duì)村民的生活造成極大干擾，甚至引發(fā)民怨。以喪事為例，部分鄉(xiāng)村硬性要求村民簡(jiǎn)化儀式，不允許祭拜活動(dòng)等。雖然這些鄉(xiāng)規(guī)民約在改變農(nóng)村精神面貌上確實(shí)起到了一定的作用，但對(duì)廣大村民而言，短時(shí)間內(nèi)移風(fēng)易俗并非易事。如果一定要采取強(qiáng)制的措施來(lái)管制村民，不僅會(huì)導(dǎo)致村民嚴(yán)重不滿，甚至?xí)l(fā)更大的沖突，完全違背制定鄉(xiāng)約的初衷。而部分鄉(xiāng)約則完全參照國(guó)家的法律規(guī)定，或者是以上級(jí)部門頒布的文件作為樣本，或者純粹照搬他處的經(jīng)驗(yàn)，根本沒(méi)有考慮本村的實(shí)際空洞，可操作性明顯不足，在本村治理當(dāng)中也難以發(fā)揮任何作用。還有部分民約則是單純沿襲當(dāng)?shù)娘L(fēng)俗習(xí)慣，在內(nèi)容方面與國(guó)家法律存在沖突，無(wú)法真正維護(hù)村民的利益。比如部分地方的鄉(xiāng)約規(guī)定婦女沒(méi)有繼承權(quán)，而這一點(diǎn)顯然不符合國(guó)家法律當(dāng)中男女平等的原則。在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐當(dāng)中如果以類似的鄉(xiāng)約為依據(jù)，必定會(huì)導(dǎo)致封建陋習(xí)大行其道，對(duì)鄉(xiāng)村治理造成負(fù)面影響。除此之外，鄉(xiāng)村不斷發(fā)展的同時(shí)，部分地區(qū)仍然沿用過(guò)去的鄉(xiāng)約，并沒(méi)有對(duì)鄉(xiāng)約的內(nèi)容進(jìn)行更新，沒(méi)有采取新的治理方式，導(dǎo)致鄉(xiāng)約過(guò)于落后，難以滿足鄉(xiāng)村治理的需求。

（四）鄉(xiāng)規(guī)民約涉及面太窄

鄉(xiāng)規(guī)民約的作用十分豐富，比如協(xié)調(diào)村民關(guān)系、保護(hù)鄉(xiāng)村環(huán)境等。提高農(nóng)村地區(qū)治理水平等。但上述事宜僅是鄉(xiāng)村治理的部分，明顯缺少農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、幫助農(nóng)民發(fā)家致富、加快農(nóng)村合作社發(fā)展等方面的內(nèi)容，因此在提高農(nóng)民生活水平、促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面難以發(fā)揮作用。

二、鄉(xiāng)村治在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中如何更好發(fā)揮作用

（一）提高基層干部意識(shí)

鄉(xiāng)規(guī)民約實(shí)施過(guò)程中之所以會(huì)出現(xiàn)行政干預(yù)過(guò)度的情況，根本原因在于基層干部未能真正理解鄉(xiāng)規(guī)民約。因此需要進(jìn)一步明確鄉(xiāng)規(guī)民約的具體作用;鄉(xiāng)規(guī)民約并非只是紙面文字，更是黨和國(guó)家在長(zhǎng)期鄉(xiāng)村治理實(shí)踐當(dāng)中積累的寶貴經(jīng)驗(yàn);在鄉(xiāng)村治理、村民關(guān)系協(xié)調(diào)等方面，鄉(xiāng)規(guī)民約可以進(jìn)一步提高法治建設(shè)的水平;鄉(xiāng)規(guī)民約可以為國(guó)家政策的具體實(shí)施提供保障，顯著促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展;鄉(xiāng)規(guī)民約還具有一定的過(guò)渡作用，可以成為國(guó)家法律與村民習(xí)俗之間的銜接，確保國(guó)家法律得以逐步落實(shí);在鄉(xiāng)村醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、秩序維護(hù)等方面，鄉(xiāng)規(guī)民約也有著十分突出的作用，可以提高新農(nóng)村建設(shè)的速度。通過(guò)不同渠道廣泛宣傳鄉(xiāng)規(guī)民約，還可以提高基層干部的意識(shí)水平，讓他們充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)規(guī)民約在基層管理實(shí)踐中的作用，自覺(jué)為制定鄉(xiāng)規(guī)民約創(chuàng)造更為寬松的環(huán)境。但在具體的工作當(dāng)中，通過(guò)提高干部意識(shí)來(lái)降低行政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的過(guò)度干預(yù)，需要注意以下問(wèn)題：上級(jí)政府如果太過(guò)看重鄉(xiāng)規(guī)民約，基層干部反饋可能會(huì)太過(guò)激烈，導(dǎo)致行政干預(yù)過(guò)大。因此，在提升干部意識(shí)時(shí)，應(yīng)盡量從宣傳的方面著手，所給出的任務(wù)不宜太過(guò)具體。

（二）規(guī)范鄉(xiāng)規(guī)民約的適用范圍

只有規(guī)范鄉(xiāng)規(guī)民約的適用范圍，才能解決鄉(xiāng)規(guī)民約和國(guó)家法律存在沖突的問(wèn)題。首先，要明確鄉(xiāng)規(guī)民約并非民事契約，也不是政府的行政行為，而是鄉(xiāng)村的自我規(guī)范，這種行為由國(guó)家法律授予，同時(shí)具有一定的法律作用，但不能超出國(guó)家法律許可的范圍。其次，制定鄉(xiāng)規(guī)民約要遵從多數(shù)村民意愿，通過(guò)大部分村民表決的鄉(xiāng)規(guī)民約，已經(jīng)具有一定的法律效力，所有村民均需服從。如果有村民違反鄉(xiāng)規(guī)民約，或者表示反對(duì)，應(yīng)采取方法進(jìn)行約束，但必須在國(guó)家法律規(guī)定的范圍之內(nèi)。所以，制定鄉(xiāng)規(guī)民約的過(guò)程必須要做到公開公正，要符合大多數(shù)村民意愿。最后，要清晰體現(xiàn)鄉(xiāng)規(guī)民約的地方性，在制定鄉(xiāng)規(guī)民約時(shí)需要以國(guó)家法律為基礎(chǔ)，結(jié)合本村的具體情況進(jìn)行調(diào)整創(chuàng)新。明確鄉(xiāng)規(guī)民約的定位和性質(zhì)，可以讓更多群眾了解鄉(xiāng)規(guī)民約的作用與價(jià)值，從而自覺(jué)地配合基層干部開展工作。

（三）政府行政部門應(yīng)該充分尊重鄉(xiāng)規(guī)民約

目前鄉(xiāng)規(guī)民約在運(yùn)用當(dāng)中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，究其根由是因?yàn)榕c國(guó)家法律存在沖突，要想成功解決上述問(wèn)題，就必須構(gòu)建寬松的環(huán)境。首先，要明確國(guó)家法律在制定鄉(xiāng)規(guī)民約當(dāng)中的重要作用。鄉(xiāng)規(guī)民約制定不可超出國(guó)家法許可范圍，而且必須嚴(yán)格遵循國(guó)家法的指導(dǎo)，這是鄉(xiāng)規(guī)民約真正具有約束作用的重要前提，同時(shí)也是鄉(xiāng)規(guī)民約得以實(shí)際執(zhí)行的根本所在。不符合這一前提的鄉(xiāng)規(guī)民約不會(huì)得到國(guó)家法的支持，在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐當(dāng)中也難以發(fā)揮任何作用。其次，國(guó)家法必須給予鄉(xiāng)規(guī)民約充分的尊重。在基層管理當(dāng)中，鄉(xiāng)規(guī)民約可以充分發(fā)揮輔助作用，彌補(bǔ)國(guó)家法的不足，所以，對(duì)于鄉(xiāng)規(guī)民約，國(guó)家法應(yīng)當(dāng)給予充分的尊重;國(guó)家法在立法層面應(yīng)當(dāng)注重與鄉(xiāng)規(guī)民約之間的溝通，要吸收鄉(xiāng)規(guī)民約中有積極意義的成分，進(jìn)一步完善相關(guān)立法，賦予鄉(xiāng)規(guī)民約相應(yīng)的法律效力，確保鄉(xiāng)規(guī)民約得到足夠的重視;在司法層面應(yīng)當(dāng)注重充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的調(diào)節(jié)功能，使國(guó)家法和鄉(xiāng)村具體實(shí)踐得以完美融合。兩者之間的協(xié)調(diào)可以營(yíng)造和諧的氛圍，確保鄉(xiāng)規(guī)民約充分發(fā)揮作用。

（四）充分監(jiān)督規(guī)范鄉(xiāng)規(guī)民約制定過(guò)程

1.監(jiān)督制定程序

要想改變鄉(xiāng)規(guī)民約制定主要取決于基層干部、村民參與純粹只是形式的現(xiàn)狀，在制定鄉(xiāng)規(guī)民約時(shí)就必須按照國(guó)家法律程序逐步進(jìn)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須充分發(fā)揮監(jiān)督職能，把控好鄉(xiāng)規(guī)民約制定的每一個(gè)環(huán)節(jié)，在具體操作時(shí)可參照村委會(huì)選舉流程進(jìn)行;派遣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表對(duì)制定的過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，為避免干預(yù)制定的過(guò)程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表只負(fù)責(zé)進(jìn)行監(jiān)督，不能參與發(fā)表意見。確保鄉(xiāng)規(guī)民約制定嚴(yán)格按照法律程序執(zhí)行;與會(huì)農(nóng)戶數(shù)必須在本村總戶數(shù)占比超過(guò)三分之二，通過(guò)人數(shù)必須過(guò)半，所制定的鄉(xiāng)規(guī)民約才真正具有效力。嚴(yán)格的監(jiān)督可以確保所制定的鄉(xiāng)規(guī)民約具有法律效力，能夠真正體現(xiàn)大多數(shù)村民的意愿，能夠充分地保障村民的權(quán)益。鄉(xiāng)規(guī)民約由大多數(shù)村民表決通過(guò)后，還需要提交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)備案和核查，確保不會(huì)出現(xiàn)違反國(guó)家法規(guī)的問(wèn)題。

2.規(guī)范完善內(nèi)容

其一，鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容必須符合國(guó)家法律規(guī)定，必須以國(guó)家的法律作為指導(dǎo)，不能出現(xiàn)任何違反國(guó)家法律規(guī)定的內(nèi)容，不能損害村民應(yīng)有的權(quán)益。對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容體系進(jìn)行重構(gòu)時(shí)，必須注重其合法性，凡是不符合國(guó)家法律的，落后的部分必須全部剔除，比如侵犯婦女繼承權(quán)益的條款，或者是損害村民人身自由權(quán)的部分。

其二，鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容要具有可行性。鄉(xiāng)規(guī)民約并非簡(jiǎn)單的文字條約，其內(nèi)容必須與村民生活密切相關(guān)，要適當(dāng)增加部分能夠促進(jìn)基層管理、鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)容，比如家庭矛盾糾紛處理、道路交通、環(huán)境保護(hù)等。

除此之外，鄉(xiāng)規(guī)民約還必須響應(yīng)國(guó)家的號(hào)召，要結(jié)合時(shí)代需求進(jìn)行更新，比如新的土地法實(shí)施之后，鄉(xiāng)規(guī)民約當(dāng)中應(yīng)增添部分與農(nóng)村土地管理相關(guān)的內(nèi)容，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)符合國(guó)家法律規(guī)定。

3.成立專門的執(zhí)行組織

建立專門的組織負(fù)責(zé)落實(shí)鄉(xiāng)規(guī)民約，可以增強(qiáng)執(zhí)行的效果。鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行必須符合法律規(guī)定，不能采取任何違背國(guó)家法律規(guī)定的方式。實(shí)際操作時(shí)可以建立專門的組織負(fù)責(zé)執(zhí)行，比如評(píng)理會(huì)、仲裁會(huì)等。由德高望重的村民擔(dān)任成員，負(fù)責(zé)評(píng)議與鄉(xiāng)規(guī)民約相關(guān)的人和事，充分發(fā)揮他們?cè)卩l(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行當(dāng)中的輔助作用，確保鄉(xiāng)規(guī)民約真正執(zhí)行到位。

（五）依實(shí)際情況擴(kuò)大鄉(xiāng)規(guī)民約適用范圍

在鄉(xiāng)村治理當(dāng)中，鄉(xiāng)規(guī)民約確實(shí)具備一定的進(jìn)步作用，比如環(huán)境治理及矛盾調(diào)解等方面，但在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面還沒(méi)有表現(xiàn)出太大的效力。在今后的實(shí)踐當(dāng)中，應(yīng)不斷擴(kuò)大鄉(xiāng)規(guī)民約具體的適用范圍，比如鄉(xiāng)村青壯年外出務(wù)工，導(dǎo)致大量土地荒蕪的問(wèn)題，可以適當(dāng)增加與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的條款;再比如因養(yǎng)殖禽畜而導(dǎo)致的環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題，可以適當(dāng)增加規(guī)范養(yǎng)殖的內(nèi)容。此外，還可以結(jié)合本村情況，適當(dāng)增加與農(nóng)村個(gè)體經(jīng)營(yíng)相關(guān)的內(nèi)容，確保在基層管理當(dāng)中更好地發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的作用。