生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)治理府際合作現(xiàn)狀及提升策略

王明安 董樹軍

關(guān)鍵詞府際合作 生態(tài)治理 生態(tài)經(jīng)濟區(qū)

十九大報告指出，生態(tài)文明是社會主義現(xiàn)代化強國的重要目標，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。如何建設(shè)社會主義生態(tài)文明？中央政府先后同意山東省建設(shè)黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)（2009年）、江西省建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)（2009年）、湖南和湖北省聯(lián)合建設(shè)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)（2014年），以探索我國生態(tài)文明建設(shè)之路。到2020年，這三個生態(tài)經(jīng)濟區(qū)已歷經(jīng)7-11年的建設(shè)，是否達到了預(yù)期目標，有何亟待解決的共性問題？基于此，本文以洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)為例進行分析和解答。

一、生態(tài)治理府際合作是生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的重要保障

分析評價生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，首先必須準確理解建設(shè)生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的目的與原則。生態(tài)經(jīng)濟區(qū)是擁有相對獨立自然生態(tài)系統(tǒng)的、跨多個行政區(qū)的、經(jīng)濟發(fā)展與本區(qū)域生態(tài)環(huán)境資源關(guān)系極為密切的一個相對完整的自然和人文地理單元。生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)不是一般的區(qū)域經(jīng)濟一體化，它強調(diào)保護和利用好本區(qū)域生態(tài)環(huán)境資源來發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展與資源環(huán)境承載力相適應(yīng)、自然與人類和諧發(fā)展。簡單來說，生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的首要目的是發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，第一原則是堅持生態(tài)優(yōu)先。

洞庭湖是我國第二大淡水湖，被譽為“長江之腎”。洞庭湖區(qū)是指以洞庭湖為核心，向東、南、西三面過渡為河湖沖積平原、環(huán)湖丘陵崗地、低山地區(qū)，在行政區(qū)劃上包括湖南省岳陽市、常德市、益陽市、長沙市望城區(qū)和湖北省荊州市，共33個縣級行政單位（下文簡稱四市一區(qū)）。洞庭湖水生態(tài)系統(tǒng)是洞庭湖區(qū)的主要生態(tài)環(huán)境資源。洞庭湖區(qū)具有保持江湖水域生態(tài)平衡的重要作用，也是我國糧、棉、油、魚等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，但近些年來受江湖關(guān)系、氣候變化和人類活動等因素影響，湖泊萎縮、生態(tài)退化問題日益凸顯，這片歷史上的富庶之地已發(fā)展相對落后。為統(tǒng)籌洞庭湖區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護，2014年4月，國務(wù)院正式批復(fù)同意《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》（下文簡稱《規(guī)劃》），同意湖南、湖北聯(lián)合建設(shè)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)?！兑?guī)劃》指出，區(qū)域戰(zhàn)略定位首先是全國大湖流域生態(tài)文明建設(shè)試驗區(qū)，區(qū)域建設(shè)的基本原則第一條是堅持生態(tài)優(yōu)先。

堅持生態(tài)優(yōu)先，首先要修復(fù)已遭破壞的區(qū)域生態(tài)環(huán)境。按照《規(guī)劃》“兩年打基礎(chǔ)（2014-2015）、五年新跨越（2016-2020）”的發(fā)展目標，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)要在2020年實現(xiàn)生態(tài)功能基本修復(fù)。那么，歷經(jīng)7年多的建設(shè)，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)是否如期實現(xiàn)了這一目標？中央政府是這樣評價的，“近年來，湖南省加大洞庭湖生態(tài)環(huán)境整治力度，推進解決一批突出生態(tài)環(huán)境問題。但洞庭湖區(qū)污染防治工作還有明顯短板，生態(tài)環(huán)境保護形勢依然嚴峻?！?/p>

洞庭湖區(qū)生態(tài)治理為什么“還有明顯短板”？原因是多方面的，其中一個重要的原因是各地方政府在生態(tài)治理上缺乏有效合作。因為生態(tài)環(huán)境資源是公共產(chǎn)品，而公共產(chǎn)品供給的主體是政府，即生態(tài)治理應(yīng)以政府為主導(dǎo)。又洞庭湖是一個相對獨立的自然生態(tài)系統(tǒng)，洞庭湖生態(tài)環(huán)境資源具有區(qū)域整體性，也就是說區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品供給應(yīng)實行區(qū)域整體性供給，或者說在洞庭湖區(qū)已被劃分為若干行政區(qū)的現(xiàn)代社會，應(yīng)該實行區(qū)域各行政區(qū)政府合作供給。正如《規(guī)范》在“第八章實施保障”的“創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護機制”內(nèi)容中指出，必須“建立高效統(tǒng)一的濕地管理體制”“加強入河湖水質(zhì)水量統(tǒng)一管理”“建立生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制”等?！敖y(tǒng)一管理”和“區(qū)域聯(lián)動”就是指地方政府合作，即洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)各地各級政府問以及政府各部門問合作治理區(qū)域生態(tài)環(huán)境。但生態(tài)治理耗資巨大，在實行分稅制財政管理體制時代，“各地方政府往往囿于局部利益，對生態(tài)治理采取‘不作為態(tài)度，或是寄希望于‘搭便車”，容易形成“公地悲劇”后果。對此，筆者曾以2018年引起社會廣泛關(guān)注、并由國家生態(tài)環(huán)境部督察的湖南省洞庭湖下塞湖矮圍事件為例進行過分析，認為下塞湖矮圍之所以存在長達14年未能拆除的一個重要的原因，是事件相關(guān)政府，包括上下級政府、不同地方的政府以及同一政府各部門在“拆圍”上缺乏有效合作。如何解決區(qū)域各地方政府在生態(tài)治理中的“不作為”，著名經(jīng)濟學(xué)家曼瑟爾·奧爾森指出，“除非存在強制或其他一些特殊手段以使個人按著他們的共同利益行事……”其意是，必須通過制度來規(guī)范，即構(gòu)建洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)治理府際合作機制，使地方政府實現(xiàn)生態(tài)治理合作。

二、生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)治理府際合作的現(xiàn)狀及不足

關(guān)于區(qū)域生態(tài)治理的府際合作機制，從國內(nèi)外成功經(jīng)驗來看，主要是要搭建合作平臺、制定合作規(guī)劃及實施方案、健全合作運行機制等?？v觀洞庭湖區(qū)生態(tài)治理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)府際合作機制存在諸多不足。

（一）區(qū)域府際合作平臺層級低且類型不豐富

合作平臺是合作各方對話交流的場所，常見的府際合作平臺依據(jù)行政權(quán)力的強弱依次主要有區(qū)域政府管理機構(gòu)、區(qū)域府際聯(lián)席會議和區(qū)域合作論壇等。目前，洞庭湖區(qū)生態(tài)治理的府際合作平臺發(fā)展是非常不成熟的。

首先，成熟的區(qū)域一體化都會有一個區(qū)域性政府管理機構(gòu)來進行跨行政區(qū)管理，但洞庭湖區(qū)還沒有這樣的政府管理機構(gòu)。雖然湖南省成立了洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，但它僅對湖南省洞庭湖區(qū)的三市一區(qū)起指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，其政府管理職能是非常有限的，而且洞庭湖區(qū)還包括湖北兩省的荊州市。其次，如果說目前建立洞庭湖區(qū)政府管理機構(gòu)還不現(xiàn)實，那么建立區(qū)域府際聯(lián)席會議制度應(yīng)該是很有必要的?！兑?guī)劃》也明確指出，要“健全兩省高層協(xié)商機制，建立湖區(qū)四市聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)解決生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)中的重大事項?！钡壳?，不僅兩省高層（政府首長）聯(lián)席會議沒有舉行過，而且四市一區(qū)的政府首長和生態(tài)環(huán)境部部門負責(zé)人聯(lián)席會議也沒有召開過，僅在2018年和2019年分別在湖南省岳陽市和常德市召開了洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)（四市一區(qū)）政協(xié)主席聯(lián)席會議第一次和第二次會議（第三次會議在計劃中），而政協(xié)畢竟只是履行參政議政職能。再次，洞庭湖區(qū)生態(tài)治理府際合作的第三種形式也非常有限。迄今為止，洞庭湖區(qū)僅有一個較為常態(tài)化的合作論壇，即從2015-2018年連續(xù)舉行了四屆的洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)綠色發(fā)展論壇（該論壇是湖南省洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)的、旨在探討“如何振興實體經(jīng)濟發(fā)展”的經(jīng)濟論壇，2019年的第五屆只查找到了論壇征文通知，沒查找到論壇正式舉行的相關(guān)信息）。還需指出的是，上述政協(xié)主席聯(lián)席會議和論壇都并不是專門針對洞庭湖區(qū)生態(tài)治理的，只是涉及到了相關(guān)問題。

（二）區(qū)域生態(tài)治理府際合作規(guī)劃及實施方案不完善

無規(guī)劃不未來。《規(guī)劃》也指出，“湖南、湖北兩省人民政府要切實加強組織和領(lǐng)導(dǎo)……組織編制具體實施方案和重點領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃?！倍赐ズ^(qū)生態(tài)治理合作規(guī)劃可以是階段性治理目標，如三年、五年行動計劃，也可以是專項行動治理行動，如城市污水治理、工業(yè)廢水治理、養(yǎng)殖污染治理專項行動等。洞庭湖區(qū)生態(tài)治理合作實施方案，可以通過簽署府際協(xié)議（準立法行政契約）甚至區(qū)域生態(tài)環(huán)境法律來規(guī)范、調(diào)解合作中的矛盾糾紛。

目前，洞庭湖區(qū)生態(tài)治理的規(guī)劃及實施方案制定都很少體現(xiàn)府際合作，也沒有形成規(guī)范府際合作的行政協(xié)議和法律法規(guī)。如《洞庭湖生態(tài)環(huán)境專項整治三年行動計劃（20182020年）》（湘政辦發(fā)（2017）83號）和《湖南省洞庭湖水環(huán)境綜合治理規(guī)劃實施方案（2018-2025年）》（湘政發(fā)（2019）20號）中都有這樣的表述：按照分級管理、屬地為主等原則，將任務(wù)分解到市縣、到具體責(zé)任單位和責(zé)任人。這是區(qū)域生態(tài)行政區(qū)治理，不是府際合作治理。還有這兩個文件都是湖南省人民政府制定的要求下級政府執(zhí)行的行政命令，不是平等對話和多邊協(xié)商的結(jié)果，與府際合作規(guī)劃或行政協(xié)議是有很大差別的。

（三）區(qū)域生態(tài)治理府際合作運行機制不健全

無規(guī)矩不成方圓。區(qū)域府際合作得以持續(xù)健康進行，必須有一套引導(dǎo)和制約各地各級政府行為的基本準則，即府際合作運行機制。就區(qū)域生態(tài)治理來看，主要包括信息溝通機制、成本分擔(dān)和利益共享機制、監(jiān)督考核機制?；诙赐ズ鷳B(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)治理府際合作平臺層次低和合作規(guī)劃不完善，區(qū)域生態(tài)治理府際合作運行機制幾乎還沒起步。

首先，從生態(tài)信息溝通機制來看，在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息時代，不僅尚未建立一個統(tǒng)一的類似于“洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)網(wǎng)”的網(wǎng)絡(luò)平臺，而且四市一區(qū)的生態(tài)環(huán)境局網(wǎng)站也未開辟洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)專欄，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的生態(tài)信息溝通依然是上下級政府問的縱向溝通而不是地方政府問的橫向溝通?？v向溝通會導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境信息傳遞滯后和失真，這是非常不利于區(qū)域生態(tài)治理的，例如河流上游突發(fā)水污染信息若不能及時準確地通報給河流下游政府及生態(tài)環(huán)境部門，這對于下游防治工作來說就是貽誤戰(zhàn)機。其次，在生態(tài)治理成本分擔(dān)和利益共享方面，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)各地方政府也還沒有建立相應(yīng)合作機制。所以，在實行分稅制財政管理和GDP為主的政績考核時代，區(qū)域各地方政府在生態(tài)治理上自然是樂于“搭便車”，而在生態(tài)資源利用上不甘落后則造成“公地悲劇”。再次，區(qū)域地方政府官員的綠色政績考評機制尚未落實。對政府行為的監(jiān)督考核，最終會體現(xiàn)在對政府工作人員尤其是政府官員的監(jiān)督考核上。近些年來，雖然中央一再強調(diào)綠色政績考評，但許多地方并沒有真正落實，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)治理情況也是如此。例如在湖南省洞庭湖區(qū)下塞湖矮圍事件中，雖然有62名國家公職人員被問責(zé)，但這一定程度上說是中央環(huán)保督察組專項督察的結(jié)果。

三、生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)治理府際合作的提升策略

應(yīng)對上述洞庭湖區(qū)生態(tài)治理府際合作的不足，借鑒國內(nèi)外一些區(qū)域生態(tài)治理府際合作的經(jīng)驗，提升洞庭湖區(qū)生態(tài)治理府際合作可以從以下幾方面入手：

（一）盡快搭建實效性強的區(qū)域府際合作平臺

要增強洞庭湖區(qū)生態(tài)治理府際合作，首先區(qū)域各地方政府必須加快合作平臺建設(shè)。首先，可以考慮先建立一個由國家生態(tài)環(huán)境部或長江水利委員會牽頭、由洞庭湖區(qū)四市一區(qū)政府權(quán)力讓渡而成的過渡性政府管理機構(gòu)——“洞庭湖區(qū)生態(tài)治理管委會”，以引導(dǎo)和協(xié)調(diào)洞庭湖區(qū)各地方政府進行生態(tài)治理府際合作。其次，盡快建立四市一區(qū)政府首長或生態(tài)環(huán)保部門負責(zé)人聯(lián)席會議，對區(qū)域生態(tài)治理問題進行協(xié)商。再次，豐富洞庭湖區(qū)生態(tài)治理合作論壇形式，除政府（或生態(tài)環(huán)境部門）召集外，四市一區(qū)的社科聯(lián)、高校等的相關(guān)智庫機構(gòu)都可召集研究洞庭湖區(qū)生態(tài)治理的專家學(xué)者和社會各界熱心人士共同參加論壇，為政府決策提供咨詢服務(wù)。

（二）協(xié)商制定區(qū)域生態(tài)治理規(guī)劃及實施方案

現(xiàn)在正是各地“十四五”規(guī)劃編制的重要時期，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)各地方政府要利用這一有利時期，通過各種府際合作平臺協(xié)商制定區(qū)域生態(tài)治理階段性目標或?qū)ｍ椧?guī)劃。在洞庭湖區(qū)生態(tài)治理實施方案上，要促成區(qū)域地方政府問簽署行政協(xié)議，實現(xiàn)洞庭湖區(qū)生態(tài)治理綜合立法、合作立法，加快制定《洞庭湖保護條例》和《河道管理條例》等法律規(guī)范，以避免區(qū)域生態(tài)治理中“政出多門”和各地標準不一，使區(qū)域各地方政府在生態(tài)治理中有法可依、有章可循，并限制一些地方政府的不合作行為。

（三）健全區(qū)域生態(tài)治理府際合作運行機制

首先，搭建一個現(xiàn)代化的區(qū)域生態(tài)信息平臺，實現(xiàn)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)四市一區(qū)政府生態(tài)環(huán)境信息共享，并實行信息公開。這不僅可以提高區(qū)域地方政府生態(tài)治理的行政效率，而且也便于公眾及時了解區(qū)域生態(tài)環(huán)境信息，參與生態(tài)治理并監(jiān)督政府的生態(tài)治理行為。其次，建立和完善區(qū)域政府問生態(tài)補償和橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，當(dāng)然這種補償制度應(yīng)建立在府際協(xié)議和府際合作規(guī)范之上。例如建立河流下游政府向上游政府，重點開發(fā)區(qū)政府向濕地和生態(tài)公益林等生態(tài)保護區(qū)政府進行橫向財政轉(zhuǎn)移支付補償。再次，嚴格監(jiān)督、考評和問責(zé)機制。不僅要落實上級政府對洞庭湖區(qū)各地方政府官員的轄區(qū)生態(tài)績效考評和生態(tài)環(huán)境保護“一票否決”制度，而且應(yīng)把地方政府官員是否促進和積極參與洞庭湖區(qū)生態(tài)治理納入政績考評體系。不僅要強調(diào)對官員任期內(nèi)的生態(tài)績效考評，而且還要強調(diào)生態(tài)責(zé)任終身追究制。不僅要重視社會公眾、環(huán)保公益組織、媒體對政府的生態(tài)治理行為監(jiān)督，而且還要重視網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督新形式。