生態(tài)治理中的引導(dǎo)型政府職能模式定位

彭芬蘭+鄧集文

摘要：在生態(tài)文明以及環(huán)境友好型社會(huì)的創(chuàng)建過(guò)程中，面對(duì)生態(tài)治理的市場(chǎng)失靈與政府失靈困局，將“引導(dǎo)型”這一職能模式作為政府在生態(tài)治理中職能轉(zhuǎn)型的改革思路和取向，從而更好地發(fā)揮政府在生態(tài)治理中的引導(dǎo)服務(wù)作用而非干預(yù)管制作用，真正實(shí)現(xiàn)多元社會(huì)主體合作生態(tài)共治，應(yīng)該是一個(gè)積極方案。政府在生態(tài)治理中的引導(dǎo)型職能模式取向主要是：引導(dǎo)全社會(huì)生態(tài)文明理念的樹立、提供強(qiáng)有力的生態(tài)治理法律法規(guī)環(huán)境、構(gòu)建和創(chuàng)新規(guī)范有效的生態(tài)治理機(jī)制、理順生態(tài)治理中政府與市場(chǎng)的關(guān)系、推動(dòng)建立多元治理主體共同合作以及理性參與的生態(tài)善治模式等。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明;生態(tài)治理;引導(dǎo)型;政府職能模式;生態(tài)善治

中圖分類號(hào)：X32

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2016）02-0021-04

以技術(shù)和理性為內(nèi)核的工業(yè)文明在事實(shí)上形成對(duì)自然的毫無(wú)節(jié)制的掠奪，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)危機(jī)相伴而生的窘境，作為后發(fā)國(guó)家的中國(guó)本可借鑒西方國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，避免其發(fā)展教訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的良性互動(dòng)。但是，歷史與現(xiàn)實(shí)等多種因素交織下的中國(guó)卻也不可避免地陷入“先污染、后治理”的困局。這與政府在生態(tài)治理中的職能模式選擇有相當(dāng)大的關(guān)系。傳統(tǒng)的環(huán)保職能是一種被動(dòng)式的干預(yù)型職能，其特征集中表現(xiàn)為“先污染、后治理，先破壞、后恢復(fù)”的環(huán)境治理選擇。張康之教授曾提出“引導(dǎo)型政府職能模式”概念，代表了政府職能模式建構(gòu)的一個(gè)新的視角。在生態(tài)文明以及環(huán)境友好社會(huì)的創(chuàng)建過(guò)程中，面對(duì)生態(tài)治理市場(chǎng)失靈與政府失靈的困局，引入這一職能模式作為政府生態(tài)職能的改革思路，從而更好地發(fā)揮政府在生態(tài)治理中的引導(dǎo)服務(wù)作用而非干預(yù)管制作用，真正實(shí)現(xiàn)多元社會(huì)主體合作生態(tài)共治，應(yīng)該是一個(gè)積極方案。

一、生態(tài)治理中政府職能模式轉(zhuǎn)型的必要性：理論與現(xiàn)實(shí)困境

1.生態(tài)治理中的市場(chǎng)失靈與政府失靈。生態(tài)環(huán)境本質(zhì)上屬于一種公共物品，具有經(jīng)濟(jì)人屬性的生產(chǎn)者受到市場(chǎng)機(jī)制利益最大化的驅(qū)使，對(duì)這些具有特殊屬性的公共資源進(jìn)行掠奪毀滅式的開(kāi)采使用，利益相關(guān)者們?cè)谑褂眠@種公共生態(tài)物品追求私利最大化的同時(shí)，往往會(huì)產(chǎn)生集體行動(dòng)困境而造成眾所周知的“公地悲劇”。而公共物品的外部性特點(diǎn)也決定了民間組織和私人力量不愿意冒著產(chǎn)權(quán)不安全的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行長(zhǎng)期性的投資，或者是對(duì)這種付出多、回報(bào)緩慢的投資項(xiàng)目不積極或者不感興趣。市場(chǎng)機(jī)制自身自利性、自發(fā)性、盲目性的缺陷以及生態(tài)產(chǎn)品的非營(yíng)利屬性都會(huì)導(dǎo)致生態(tài)治理的市場(chǎng)失靈。因此，生態(tài)治理被視為典型的“市場(chǎng)失靈”領(lǐng)域，學(xué)界普遍認(rèn)為政府可以也應(yīng)該通過(guò)強(qiáng)制手段避免生態(tài)治理中出現(xiàn)私有化和 “搭便車”行為，以有效地解決生態(tài)環(huán)境所面臨的集體行動(dòng)困境，避免“公地悲劇”的發(fā)生。

20世紀(jì)初，經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古在研究當(dāng)時(shí)英國(guó)的空氣環(huán)境污染時(shí)，認(rèn)為在私人成本和社會(huì)成本之間出現(xiàn)了一定的差額，這一差額不能在市場(chǎng)上靠“看不見(jiàn)的手”自行消除，需要政府這只“看得見(jiàn)的手”出面干預(yù)，采取向企業(yè)征收稅款（庇古稅），將污染的外部成本內(nèi)部化。[1]這個(gè)理論為政府出面解決“市場(chǎng)失靈”提供了理論基礎(chǔ)。

20 世紀(jì) 30年代的凱恩斯主義出現(xiàn)后，開(kāi)始了大規(guī)模政府干預(yù)的行為導(dǎo)向。大政府無(wú)所不包的功能產(chǎn)生出干預(yù)型的政府職能模式。這種治理模式在初始階段確實(shí)很有效地解決了一些“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，尤其在生態(tài)治理上成效顯著。然而，作為社會(huì)上唯一壟斷了合法暴力擁有權(quán)的政府，在通過(guò)使用規(guī)制、稅收等政策工具開(kāi)展生態(tài)治理進(jìn)而為其在生態(tài)治理中贏得主體性和合法性的同時(shí)，其中往往也伴隨著暴力和強(qiáng)制，有時(shí)甚至呈現(xiàn)“政府失靈”的狀態(tài)。因?yàn)椤罢司哂泄芾砉彩聞?wù)的本質(zhì)屬性之外，也具有為自身組織生存和發(fā)展創(chuàng)造有利條件的屬性”。[2]在生態(tài)治理中同樣如此，政府的自利性屬性可能會(huì)導(dǎo)致其做出與本身職能不符的行為，帶來(lái)生態(tài)治理行為的低效率甚至負(fù)效率、生態(tài)環(huán)境政策的失誤，甚至于設(shè)租尋租及腐敗行為等等。

2.目前我國(guó)生態(tài)治理中政府職能模式的困境。目前我國(guó)生態(tài)治理中政府職能模式表現(xiàn)為一種干預(yù)管制型職能模式。其存在問(wèn)題集中表現(xiàn)為：

首先，生態(tài)治理中的政府職能虛位化。一方面習(xí)慣于用規(guī)章制度來(lái)約束環(huán)境污染、資源浪費(fèi)行為。比如，有關(guān)管理部門制定具體的行業(yè)污染標(biāo)準(zhǔn)，給企業(yè)下個(gè)減排指標(biāo)，一切由企業(yè)來(lái)做，政府只是定期進(jìn)行監(jiān)督檢查，不達(dá)標(biāo)則處罰。在資源環(huán)境問(wèn)題上政府實(shí)際上只充當(dāng)了一個(gè)執(zhí)法部門，而沒(méi)有對(duì)生態(tài)文明建設(shè)起到總攬全局的作用，沒(méi)有完全體現(xiàn)政府的應(yīng)有職能;另一方面甚至如有些學(xué)者指出的，地方政府常常在經(jīng)濟(jì)事務(wù)中表現(xiàn)出積極主動(dòng)的態(tài)度，而在環(huán)境治理中則持“不求無(wú)功，但求無(wú)過(guò)”這樣一種所謂的“不出事邏輯”。[3]

其次，過(guò)分依賴政府行政權(quán)力的運(yùn)行，習(xí)慣于用權(quán)力管制行為來(lái)約束生態(tài)破壞、環(huán)境污染、資源浪費(fèi)和能源過(guò)度消耗等行為。在生態(tài)環(huán)境治理中，“集中整治”“專項(xiàng)治理”“突擊執(zhí)法”“特別行動(dòng)”等運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法成為地方政府回應(yīng)環(huán)境治理訴求的主要方式。以霧霾治理為例，北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)期間都曾采取區(qū)域工廠停產(chǎn)、車輛單雙號(hào)限行、停止工地作業(yè)等短期手段。在2014年11月的 APEC會(huì)議期間，北京市、天津市和河北省通過(guò)同時(shí)實(shí)行機(jī)動(dòng)車限行工地停工企業(yè)限產(chǎn)等臨時(shí)措施，讓北京等地迎來(lái)了 “APEC藍(lán)”。遺憾的是，隨著這些臨時(shí)措施的結(jié)束，“APEC藍(lán)”也不復(fù)存在，霧霾天氣再次出現(xiàn)。政府的強(qiáng)力管制措施在短期內(nèi)或許能取得一定的效果，但僅僅靠短暫的規(guī)制手段以及簡(jiǎn)單的末端治理無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。

再次，政府在生態(tài)治理中采取一手包攬的大政府做法。生態(tài)治理多元主體尤其是具有獨(dú)立性的第三部門在提供生態(tài)治理服務(wù)方面的作用未能有效發(fā)揮。帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的規(guī)章制度和過(guò)多的命令性行政手段嚴(yán)重影響了通過(guò)市場(chǎng)治理環(huán)境問(wèn)題的積極性和有效性，企業(yè)缺乏進(jìn)行污染治理和技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力。公民在環(huán)境參與上大多僅限于維權(quán)性參與。地方環(huán)保非政府組織數(shù)量有限，且?guī)в袧夂竦男姓剩繕?biāo)與權(quán)責(zé)不明確，缺乏非政府組織應(yīng)有的靈活性與創(chuàng)新性，總體上缺少與政府合作溝通的經(jīng)驗(yàn)，無(wú)法自主地參與生態(tài)公共治理。全能政府在生態(tài)治理過(guò)程中承擔(dān)著無(wú)限責(zé)任及其風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)所提供的公共生態(tài)服務(wù)無(wú)法滿足社會(huì)多元主體的需要時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的不和諧因素出現(xiàn)。

另外，在政府生態(tài)職能的某些層面，政府既是運(yùn)動(dòng)員;又是裁判員，既是規(guī)則的制定者，又是規(guī)則的執(zhí)行者和監(jiān)督者;既有生態(tài)環(huán)境的管理職能，又有資源、能源的經(jīng)營(yíng)和開(kāi)發(fā)職能，這樣就造成了政府既是生態(tài)利益的所有者，又是生態(tài)利益的利用者，嚴(yán)重削弱了政府作為公共服務(wù)者的公正性和責(zé)任性。

由生態(tài)危機(jī)所引起的各種問(wèn)題深刻而普遍，它既不可能僅靠科學(xué)技術(shù)來(lái)解決，也不可能單純依靠市場(chǎng)法則得到解決。生態(tài)危機(jī)的全局性、綜合性、歷史性、長(zhǎng)期性特點(diǎn)決定了這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)成為人類面臨的重大的公共問(wèn)題，只有由政府出面，整合各個(gè)方面的資源，設(shè)計(jì)公共政策，履行公共職能，加強(qiáng)公共管理，才有望得到解決。[4]面對(duì)干預(yù)管制型職能模式在生態(tài)治理中的困境，必須對(duì)政府職能模式和角色進(jìn)一步定位，尋求一種更有效更符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律更利于生態(tài)治理的職能模式。

二、引導(dǎo)型政府職能模式及其在生態(tài)治理中的嵌入

1.引導(dǎo)型政府職能模式的提出及內(nèi)涵。按照歷史發(fā)展階段，西方國(guó)家政府職能模式可以分為三種類型：自由資本主義時(shí)期的“保護(hù)型”政府職能模式、壟斷資本主義時(shí)期的“干預(yù)型”政府職能模式以及新自由主義時(shí)期的“優(yōu)化型”政府職能模式。張康之教授根據(jù)后發(fā)展國(guó)家的情況以及中國(guó)自身特點(diǎn)，在《建立引導(dǎo)型政府職能模式》一文中第一次提出了引導(dǎo)型政府職能模式概念。所謂“引導(dǎo)型政府職能模式”中的“引導(dǎo)型”是相對(duì)于“保護(hù)型”或“干預(yù)型”政府職能模式而言的，是區(qū)別于保護(hù)型政府職能和干預(yù)型政府職能的一種全新的創(chuàng)造，它既不同于保護(hù)型政府職能模式， 也不同于干預(yù)型政府職能模式， 但它又是兩者的綜合統(tǒng)一。它與保護(hù)型政府職能模式都承認(rèn)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的存在， 但它又進(jìn)一步要求認(rèn)識(shí)并利用這種規(guī)律對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展加以引導(dǎo)。在經(jīng)濟(jì)政策問(wèn)題上，它與干預(yù)型政府職能模式都主張介入市場(chǎng)運(yùn)行中對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)， 都表現(xiàn)在采取宏觀調(diào)控的手段， 但它不是在經(jīng)濟(jì)生活中問(wèn)題已經(jīng)出現(xiàn)的情況下才選擇干預(yù)或不干預(yù)的方式來(lái)處理這些問(wèn)題。它主張采取以經(jīng)濟(jì)、法律和服務(wù)相結(jié)合的管理手段為主，而輔之以必要的行政手段，對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，進(jìn)而表現(xiàn)出了極大的靈活性、積極性和主動(dòng)性的特征。

引導(dǎo)型政府職能模式除了公共性的核心原則之外，相較之西方國(guó)家“保護(hù)型”“干預(yù)型”和“優(yōu)化型”政府職能模式中政府回應(yīng)性特點(diǎn)而言，更強(qiáng)調(diào)前瞻性和科學(xué)性的特點(diǎn)，“當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)特征以及危機(jī)事件頻發(fā)，都是政府囿于回應(yīng)性思路而造成的，是因?yàn)檎幱诨貞?yīng)性地位，不能有效地預(yù)測(cè)并解決那些有可能導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生的事情，才造成了危機(jī)的爆發(fā)，基于這種情況，唯一的出路就是用前瞻性代替回應(yīng)性?！盵5]正如張康之教授指出的，引導(dǎo)型政府職能需要確立兩個(gè)方面的行政目標(biāo)： 一是政府需要在社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變革中發(fā)揮引導(dǎo)功能， 確立起包括政府在內(nèi)的多元治理主體共同合作的治理模式; 二是政府在多元治理主體的合作治理過(guò)程中， 著重于戰(zhàn)略方向的把握， 通過(guò)“元戰(zhàn)略”的確立而實(shí)現(xiàn)對(duì)治理過(guò)程總體引導(dǎo)。[6]

2.生態(tài)治理中的政府職能定位：從干預(yù)管制型向引導(dǎo)服務(wù)型轉(zhuǎn)變。我國(guó)社會(huì)正在經(jīng)歷一個(gè)全面創(chuàng)新的過(guò)程，在各個(gè)領(lǐng)域都不斷地有創(chuàng)新性思想出現(xiàn)。生態(tài)文明、環(huán)境友好型社會(huì)等理念如何落實(shí)在引導(dǎo)型政府職能模式中，也是一個(gè)需要加以探索的問(wèn)題。事實(shí)上也已經(jīng)有學(xué)者根據(jù)引導(dǎo)型政府職能模式的一般性規(guī)定界定出了“引導(dǎo)型政府生態(tài)管理職能”[7]

國(guó)家是“從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上”，[8]在政府與社會(huì)關(guān)系發(fā)生巨大變遷的當(dāng)前，多元生態(tài)治理力量的崛起帶來(lái)的政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)兩對(duì)博弈關(guān)系的雙方力量對(duì)比發(fā)生了變化，政府既不能抱著傳統(tǒng)的政府單一主體的生態(tài)治理模式不放，也不能完全將西方比較成型的生態(tài)治理理論及實(shí)踐照搬過(guò)來(lái)，而應(yīng)該尋求一種更適合中國(guó)土壤的治理模式。應(yīng)該“重新為政府定位，即從傳統(tǒng)的統(tǒng)治角色或管理角色的位置上走下來(lái)，承擔(dān)起服務(wù)社會(huì)的角色，在與社會(huì)的互動(dòng)機(jī)制中，所表現(xiàn)出來(lái)的是一種引導(dǎo)型的政府職能。”[6]“小而強(qiáng)”要求構(gòu)建新型的生態(tài)治理模式，需要將過(guò)去的“管理型政府”向現(xiàn)在的“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，對(duì)政府在生態(tài)治理中的職能進(jìn)行改革，真正建立“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的環(huán)境友好型政府。政府必須拋棄控制導(dǎo)向的行為模式，取而代之的是發(fā)揮引導(dǎo)者的作用，通過(guò)自身的行動(dòng)去引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)，發(fā)揮政府引導(dǎo)社會(huì)多元力量參與到生態(tài)治理中來(lái)的服務(wù)職能，采取有效的手段對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)的力量進(jìn)行有效的疏導(dǎo)，引導(dǎo)其在生態(tài)治理中發(fā)揮積極有效的作用，尋求新的生態(tài)治理路徑。

總之，政府在生態(tài)治理活動(dòng)過(guò)程中，所扮演的角色應(yīng)由保護(hù)者、干預(yù)者轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)者，職能模式也應(yīng)該轉(zhuǎn)型到一種引導(dǎo)型模式，突出公共性、前瞻性和科學(xué)性特點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略引導(dǎo)、規(guī)范治理以及合作共治。

三、我國(guó)生態(tài)治理中引導(dǎo)型政府的職能取向

1.引導(dǎo)全社會(huì)樹立生態(tài)文明理念。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府、企業(yè)和民眾對(duì)生態(tài)文明的認(rèn)識(shí)不夠深入，生態(tài)文明理念沒(méi)有形成，特別是某些領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)責(zé)任意識(shí)淡薄，一些企業(yè)只顧追逐利潤(rùn)不顧社會(huì)責(zé)任，恣意消耗能源、污染環(huán)境，一些社會(huì)成員缺乏應(yīng)有的節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)，浪費(fèi)資源、過(guò)度消費(fèi)。

為此，要進(jìn)一步加強(qiáng)引導(dǎo)全社會(huì)樹立生態(tài)文明理念。首先，政府自身應(yīng)該樹立生態(tài)優(yōu)先的根本價(jià)值取向，將“生態(tài)優(yōu)先觀”內(nèi)化為政府組織在目標(biāo)、法律、政策、職能、體制、機(jī)構(gòu)、能力、文化等等各方面的生態(tài)規(guī)定和價(jià)值追求，注重政府組織及公務(wù)人員在環(huán)境保護(hù)中的道德修養(yǎng)與責(zé)任認(rèn)同。將“生態(tài)責(zé)任意識(shí)”內(nèi)化為政府組織的觀念，并依據(jù)這一觀念對(duì)其目標(biāo)與能力、法律與政策、體制與職能、機(jī)構(gòu)與文化等多方面進(jìn)行“重塑”。其次，政府應(yīng)該引導(dǎo)生態(tài)文明理念的社會(huì)化。政府應(yīng)積極引導(dǎo)企業(yè)樹立生態(tài)文明觀念，在生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)行為中注重對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，引導(dǎo)公民個(gè)人綠色消費(fèi)、低碳生活、力行節(jié)約，鼓勵(lì)、協(xié)調(diào)社會(huì)各界力量投入到生態(tài)文明建設(shè)中來(lái)，在政府對(duì)生態(tài)職能重視的帶動(dòng)下，形成覆蓋全社會(huì)的生態(tài)利益觀念。政府可以通過(guò)環(huán)境宣傳、推廣科技創(chuàng)新、教育、合作與交流，鼓勵(lì)公眾、企業(yè)改變其生產(chǎn)生活行為，提高人們的生態(tài)意識(shí)。加強(qiáng)生態(tài)道德教育，幫助人們?nèi)娴亍⒖茖W(xué)地認(rèn)識(shí)和處理人和自然的關(guān)系，使人們?cè)诟脑熳匀坏幕顒?dòng)中受到理性和道德的約束，自覺(jué)地處理好人和自然的關(guān)系，走可持續(xù)發(fā)展道路。

2.提供強(qiáng)有力的生態(tài)治理法律法規(guī)環(huán)境。邁克爾·泰勒指出：“如果沒(méi)有政府，人們就不能卓有成效地相互協(xié)作，實(shí)現(xiàn)他們的共同利益，尤其是不能為自己提供某些特定的公共物品?！盵9]這里所指的特定的公共物品就是法律、政策和各項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等。在生態(tài)治理過(guò)程中，也需要政府來(lái)提供這些特定的公共物品。生態(tài)治理需要政府提供強(qiáng)有力的法律法規(guī)環(huán)境，建立健全生態(tài)治理的法律法規(guī)，在法律層面以及執(zhí)行程序方面做到環(huán)境執(zhí)法的過(guò)程中有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

我國(guó)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)體系即包括《憲法》中關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的規(guī)定、環(huán)境保護(hù)基本法、環(huán)境資源保護(hù)法、環(huán)境行政法規(guī)與部門規(guī)章、地方環(huán)境法規(guī)與規(guī)章、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及我國(guó)締結(jié)或參加的與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的國(guó)際條約中的環(huán)境法規(guī)等。但現(xiàn)行的制度措施難以滿足環(huán)境治理工作的需要，環(huán)境法律規(guī)范之間仍然缺乏完整的邏輯結(jié)構(gòu)，存在一些相互重復(fù)、相互抵消、相互脫節(jié)以及缺乏操作性的內(nèi)容。因此要繼續(xù)完善生態(tài)治理頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)生態(tài)治理的制度化和法制化，加強(qiáng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)，加大協(xié)調(diào)力度，推進(jìn)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。在內(nèi)容取向上，生態(tài)環(huán)境法令的重點(diǎn)不應(yīng)局限于對(duì)特定生態(tài)環(huán)境治理事項(xiàng)給出預(yù)先的指示，而應(yīng)致力于配置生態(tài)治理中的權(quán)能歸屬，即生態(tài)治理中的決策主體的范圍及其權(quán)限。

對(duì)于執(zhí)法力度不夠的問(wèn)題，全國(guó)人大跟蹤檢查《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施情況的報(bào)告曾指出，我國(guó)現(xiàn)行法律中確定的法律責(zé)任和處罰力度還不適應(yīng)環(huán)境保護(hù)工作的需要，主要問(wèn)題不是無(wú)法可依，而是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究。因此需要制定和完善相關(guān)的生態(tài)法律法規(guī)，加強(qiáng)生態(tài)法律法規(guī)的執(zhí)法力度，使生態(tài)惡化現(xiàn)象的遏制和預(yù)防更加有效有力。

3.構(gòu)建和創(chuàng)新規(guī)范有效的生態(tài)治理機(jī)制。雖然環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展被確立為基本國(guó)策與長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，但實(shí)際工作中，政府對(duì)GDP的單純崇拜、生產(chǎn)方式與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整“危機(jī)時(shí)”讓位于總量增長(zhǎng)、預(yù)防性戰(zhàn)略“必要時(shí)”變身為“先污染，后治理”的階段性策略等等，都會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的穩(wěn)定性產(chǎn)生不利影響。生態(tài)治理的切實(shí)推進(jìn)，除了要制定戰(zhàn)略目標(biāo)，更要有實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略的長(zhǎng)期、穩(wěn)定的制度安排和將生態(tài)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)因素制度內(nèi)化的機(jī)制。在引導(dǎo)型生態(tài)治理過(guò)程中，要在環(huán)境法律政策的基礎(chǔ)上，形成政府生態(tài)環(huán)境管理的規(guī)范化、有效性和實(shí)效性。結(jié)合生態(tài)治理的需要，及時(shí)制定和完善生態(tài)治理的政策體系。在此基礎(chǔ)上，完善中央政府生態(tài)管理運(yùn)行機(jī)制，按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)適度分離而又相互協(xié)調(diào)的原則，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、運(yùn)行順暢、保障有力的生態(tài)管理運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化生態(tài)政策的有效性、生態(tài)管理的針對(duì)性、生態(tài)監(jiān)督的嚴(yán)密性。要對(duì)政府生態(tài)環(huán)境管理系統(tǒng)開(kāi)展動(dòng)態(tài)的、實(shí)際的整體考察，把生態(tài)環(huán)境治理制度的各項(xiàng)要求內(nèi)化為生態(tài)環(huán)境管理中有機(jī)運(yùn)行的具體措施和環(huán)節(jié)，包括生態(tài)環(huán)境決策機(jī)制、環(huán)境政策執(zhí)行機(jī)制、生態(tài)績(jī)效管理機(jī)制、生態(tài)民主協(xié)商機(jī)制、生態(tài)民主監(jiān)督機(jī)制和生態(tài)危機(jī)管理機(jī)制等。

4.理順生態(tài)治理中政府與市場(chǎng)的關(guān)系。要理順生態(tài)治理中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)揮其生態(tài)治理的補(bǔ)充功能。

首先，要推動(dòng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。要建立綠色經(jīng)濟(jì)為主的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，全力發(fā)展“三大生態(tài)經(jīng)濟(jì)”，即綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的生態(tài)化。培育壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)重大環(huán)保技術(shù)裝備、產(chǎn)品的創(chuàng)新開(kāi)發(fā)與產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。嚴(yán)控高耗能、高排放行業(yè)新增產(chǎn)能，加快淘汰落后產(chǎn)能，堅(jiān)決停建產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)違規(guī)在建項(xiàng)目。

其次，規(guī)制生態(tài)產(chǎn)權(quán)。市場(chǎng)機(jī)制有賴于產(chǎn)權(quán)明晰，而作為一種強(qiáng)制性制度安排的產(chǎn)權(quán)，只能由政府來(lái)界定，特別是在涉及全球環(huán)境治理、流域治理等時(shí)，都需要政府的介入。在生態(tài)治理中，要?jiǎng)澐终c市場(chǎng)的界限。首要的是對(duì)生態(tài)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行規(guī)制。政府可以通過(guò)立法、授權(quán)以及實(shí)施配額、許可證等法律手段建立生態(tài)產(chǎn)權(quán)，并將部分生態(tài)資源轉(zhuǎn)讓給不同的產(chǎn)權(quán)主體所持有或作私人產(chǎn)權(quán)制度安排，以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)生態(tài)資源的配置和利用。而對(duì)產(chǎn)權(quán)邊界難以界定的生態(tài)產(chǎn)品，政府仍然要直接充當(dāng)其產(chǎn)權(quán)的代表者和維護(hù)者。

再次，推動(dòng)企業(yè)生態(tài)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新。在加快企業(yè)技術(shù)改造提高科技創(chuàng)新能力這方面政府也做出了一些努力，成立了國(guó)家環(huán)境咨詢委和科技委，設(shè)立了國(guó)家科技進(jìn)步獎(jiǎng)和環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)，化工、制藥、冶金和化纖等行業(yè)多項(xiàng)污染防治關(guān)鍵技術(shù)取得突破，新能源產(chǎn)業(yè)被確立為國(guó)家重點(diǎn)支持的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

5.推動(dòng)建立多元治理主體共同合作以及理性參與的生態(tài)善治模式。生態(tài)善治的本質(zhì)特征就是實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與公民對(duì)公共事務(wù)的合作管理。成熟的多元生態(tài)管理主體的出現(xiàn)，不但有利于生態(tài)合作管理的實(shí)現(xiàn)，也有利于對(duì)政府生態(tài)管理行為進(jìn)行監(jiān)督和外部約束。但目前我國(guó)企業(yè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的生存成長(zhǎng)、非政府生態(tài)組織的發(fā)育發(fā)展、公民的生態(tài)治理參與意識(shí)、教育熏陶還需要現(xiàn)代政府發(fā)揮特有的培育、倡導(dǎo)和組織作用。

構(gòu)建多元社會(huì)主體參與機(jī)制。要以善治的基本要素為標(biāo)準(zhǔn)，在政府與其它生態(tài)管理主體的良性互動(dòng)中，培育與利用一定范圍內(nèi)有效的生態(tài)市場(chǎng);培育與發(fā)展生態(tài)企業(yè)并吸納其參與生態(tài)管理過(guò)程;培育與壯大生態(tài)公民社會(huì)，并支持其參與生態(tài)管理過(guò)程;培育與提升公民個(gè)人的生態(tài)責(zé)任意識(shí)，并激勵(lì)其參與生態(tài)管理過(guò)程。[10]政府可以把一部分生態(tài)職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)，如加大生態(tài)教育與研究的投入和規(guī)劃，把具體的生態(tài)教育、研究逐步轉(zhuǎn)移到社會(huì)中介組織;增強(qiáng)生態(tài)引導(dǎo)職能，創(chuàng)造形式多樣的志愿性環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，引導(dǎo)更多的社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)體參與到環(huán)保中來(lái)，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為全社會(huì)共同的責(zé)任。

引導(dǎo)其他社會(huì)主體的理性有序參與。盡管隨著環(huán)境污染問(wèn)題的惡化與凸顯，社會(huì)大眾環(huán)境管理參與意識(shí)日漸加強(qiáng)，但是卻缺乏相關(guān)的渠道和制度保障，導(dǎo)致不能充分發(fā)揮其效能，或者表現(xiàn)為一種無(wú)序的非理性的參與。再加上生態(tài)環(huán)境非政府組織的發(fā)展也不夠充分，在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理中的作用發(fā)揮也很有限。因此，政府需要引導(dǎo)建立良好的生態(tài)民主參與機(jī)制，切實(shí)保障其他社會(huì)主體對(duì)生態(tài)治理的積極理性參與。要建立健全環(huán)境信息公開(kāi)制度，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)，這是參與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理的前提。要推動(dòng)環(huán)保NGO的發(fā)展，從政策資金等方面予以支持。要拓寬和完善參與途徑，譬如環(huán)境聽(tīng)證制度等等。

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