我國“雙一流”建設(shè)政策工具的特征及其與政策目的的契合性

龐圣民　李卉

摘 要：為進一步提升我國高等教育水平，國務(wù)院適時推出了《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》（下稱“《方案》”）。但要實現(xiàn)政策文本向政策預(yù)期目標(biāo)高效轉(zhuǎn)化，需要科學(xué)、合理的政策工具組合結(jié)構(gòu)。本文基于政策工具理論的視角，運用文本內(nèi)容分析和文本計量分析的方法，從政策工具和“雙一流”建設(shè)要素這兩個角度對《方案》所采取的政策工具進行分析。研究發(fā)現(xiàn)，雖然我國“雙一流”建設(shè)的政策工具較為全面與多樣，但政策工具組合結(jié)構(gòu)不盡合理，且從建設(shè)要素來看，師資力量、人才培養(yǎng)等方面的政策支持力度不夠。未來，政策目標(biāo)應(yīng)成為制定“雙一流”建設(shè)政策時需要考慮的核心問題，應(yīng)根據(jù)政策工具的屬性與功能，進一步完善政策工具結(jié)構(gòu)，注重政策工具的系統(tǒng)性、互補性與連續(xù)性。

關(guān)鍵詞：一流大學(xué);一流學(xué)科;“雙一流”政策工具;建設(shè)要素

一、問題的提出

“雙一流”建設(shè)是我國在新時代背景下為提高高等教育的綜合實力和國際競爭力，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而作出的重大戰(zhàn)略部署，其標(biāo)志著我國高等教育的建設(shè)與發(fā)展進入了新階段，對我國高等教育的發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義及深遠的歷史意義。中國高等教育發(fā)展始于新中國成立，經(jīng)歷了以下五個歷史發(fā)展階段。

第一階段，起步與發(fā)展階段（1949年至1965年）。這一階段為重點高校建設(shè)階段，主要表現(xiàn)為國家先后出臺了《高等教育部關(guān)于重點高校和專家工作范圍的決議》《中共中央關(guān)于在高等學(xué)校指定一批重點學(xué)校的決定》等重要文件，先后確立了中國人民大學(xué)、北京大學(xué)、清華大學(xué)等67所重點建設(shè)院校。

第二階段，停滯階段（1966年至1976年）。由于文化大革命的影響，我國教育文化事業(yè)的發(fā)展遭遇了嚴(yán)重的阻礙，高等教育的發(fā)展處于停滯狀態(tài)。

第三階段，恢復(fù)發(fā)展階段（1976年至1986年）。經(jīng)過十年文化大革命的沖擊，我國于1977年恢復(fù)高考，1978年出臺了《教育部關(guān)于恢復(fù)和辦好全國重點高等學(xué)校的報告》，標(biāo)志著我國重啟高等教育事業(yè)的發(fā)展，此后我國重點高校增至88所。

第四階段，“重點學(xué)科，一流大學(xué)”建設(shè)階段（1987年至2014年）。1987年，重點學(xué)科評審工作首次開展。國家為應(yīng)對新世紀(jì)的發(fā)展挑戰(zhàn)，實施“科教興國”戰(zhàn)略，高等教育改革正式開啟，“211工程”與“985工程”相繼啟動，并相繼出臺了一系列文件，促進高等教育重點學(xué)科與一流大學(xué)的建設(shè)。

第五階段，“雙一流”建設(shè)階段（始于2015年）。在新時代背景下，為進一步提升我國高等教育水平，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)及中華民族的偉大復(fù)興，我國于2015年出臺了《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》（下稱“《方案》”），并于2017年和2018年出臺了《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實施辦法（暫行）》、《關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見》，發(fā)布了我國建設(shè)一流高校及學(xué)科的名單，包括42所世界一流大學(xué)和92個一流學(xué)科，標(biāo)志著我國高等教育“雙一流”建設(shè)進入了實質(zhì)性發(fā)展階段。

“雙一流”政策的出臺體現(xiàn)了我國高等教育的發(fā)展模式由國家自上而下的單向指定管理轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅乜冃гu估和動態(tài)調(diào)整的多元治理。[1]但要真正實現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，從紙上談兵走向現(xiàn)實離不開保障政策良好高效運作的機制。政策的執(zhí)行是一個復(fù)雜且受多種因素影響的過程，其中政策工具的選擇與適用尤為關(guān)鍵。正如萊斯特所說，導(dǎo)致公共行動失敗的原因不是政府管理人員的能力低下或是他們?yōu)^職，更多的是由于他們使用的工具不合適或行動方式不合理造成的。[2]因此，《方案》作為我國“雙一流”建設(shè)的頂層設(shè)計，基于政策工具的視角對其文本內(nèi)容進行分析，有助于發(fā)現(xiàn)我國“雙一流”建設(shè)政策中政策工具的結(jié)構(gòu)、特征、與目的的契合性等，解釋其中存在的結(jié)構(gòu)性問題，為未來“雙一流”建設(shè)政策的完善提供理論支撐。

二、基于政策工具視角的二維分析框架構(gòu)建

（一）二維分析框架設(shè)計

以政策工具為視角，構(gòu)建對我國“雙一流”建設(shè)政策內(nèi)容分析的框架主要包括分析方法、文本選擇、政策工具的選擇及建設(shè)要素的確定。

第一，分析方法。本文采用內(nèi)容分析法，即以特定的政策文本內(nèi)容為量化分析對象，通過數(shù)量統(tǒng)計的方式對內(nèi)容進行分類統(tǒng)計，并據(jù)此對統(tǒng)計結(jié)果進行分析。同時，通過引入政策工具與“雙一流”建設(shè)要素兩個維度建立二維分析框架。

第二，文本選擇。本文文本確定為《方案》的原因在于，其是我國“雙一流”建設(shè)的統(tǒng)領(lǐng)性文件，層級最高，具有標(biāo)志性意義，是中央和地方相關(guān)配套政策的基礎(chǔ)。

第三，政策工具選擇。政策工具是將“雙一流”建設(shè)政策轉(zhuǎn)化為具體行動，實現(xiàn)“雙一流”建設(shè)目標(biāo)的手段或方式。[3]不同的學(xué)者從不同的角度對政策工具進行了分類。例如，豪利特和拉米什以政策工具的強制性程度為標(biāo)準(zhǔn)將其分為強制型、自愿型與混合型;[4]麥克唐納和艾莫爾認(rèn)為，政策工具的目標(biāo)不同則所屬的類型不同，主要包括命令型、勸導(dǎo)型、制度變遷型和能力建設(shè)型;[5]羅斯威爾和澤格菲爾德從政策執(zhí)行的主體出發(fā)，將其分為供給型、環(huán)境型和需求型，[6]該理論在弱化政策行政強制性的同時，凸顯了政策的供給方、需求方與外部因素的地位，與我國“雙一流”建設(shè)突出高效自主治理的理念相符，具有較強的理論指導(dǎo)性與實操性，故為本文所采納。

第四，建設(shè)要素的確定。關(guān)于“雙一流”的建設(shè)要素，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)包括教育質(zhì)量、教師質(zhì)量、科研成果、師生表現(xiàn)等，[7]也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)包括資源投入、規(guī)則制定、績效管理與交流合作等[8]。本研究從《方案》的文本內(nèi)容和具體的政策措施出發(fā)，將“雙一流”建設(shè)要素分為師資力量、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、文化傳承、成果轉(zhuǎn)化、制度建設(shè)及國際合作等七個要素。

（二）二維分析框架解析

1.政策工具的維度。以羅斯威爾和澤格菲爾德的政策工具理論為基礎(chǔ)，本研究認(rèn)為《方案》中體現(xiàn)的政策工具類型可分為三種，即供給型、環(huán)境型和需求型。

供給型政策工具是指中央和地方政府為高校提供資金、資源和政策支持，并加大對師資隊伍、科研人才、信息服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支持力度，擴大對“雙一流”建設(shè)的供給，增強“雙一流”高校建設(shè)的自主性，不斷推進“雙一流”建設(shè)。

環(huán)境型政策工具一般包括能對“雙一流”建設(shè)起到方向引領(lǐng)與規(guī)范發(fā)展作用的外部因素，比如目標(biāo)規(guī)劃、財政援助、法律管制、稅收優(yōu)惠、服務(wù)管制及策略措施等，為“雙一流”的建設(shè)提供有利的政策環(huán)境。其中，策略措施的功能在于細化宏觀規(guī)劃，使之具有實操可行性。

需求型政策工具主要是通過政府采購、服務(wù)外包等方式激發(fā)市場需求，為“雙一流”建設(shè)注入動力，拉動高校“雙一流”建設(shè)的進程，具體包括兩種措施，即購買服務(wù)和市場塑造。其中，購買服務(wù)是指政府向高校有償購買服務(wù);市場塑造是在高?！半p一流”建設(shè)過程中，政府通過頒布相關(guān)政策、采取相關(guān)策略，為其提供穩(wěn)定并具有激勵性的市場環(huán)境。

2.“雙一流”建設(shè)要素的維度。在《方案》體現(xiàn)的“雙一流”建設(shè)七大要素中，師資水平、數(shù)量和資源的配置方式是構(gòu)成師資力量的主要內(nèi)容;人才培養(yǎng)是指培養(yǎng)專業(yè)型人才，使之具備高創(chuàng)造性、強實踐性、復(fù)合多元化等特點，以滿足時代發(fā)展的需求;科學(xué)研究是指以提高基礎(chǔ)研究水平為著力點，創(chuàng)新科研組織模式，建設(shè)國際一流的學(xué)科和領(lǐng)域;文化傳承是指在中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和社會主義核心價值觀的引領(lǐng)下，形成具有中國特色的大學(xué)精神與大學(xué)文化;成果轉(zhuǎn)化是指加深產(chǎn)教融合，增強“雙一流”建設(shè)對產(chǎn)業(yè)技術(shù)變革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、市場經(jīng)濟發(fā)展的驅(qū)動力;制度建設(shè)是指包括“雙一流”高校建設(shè)的責(zé)任制度與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)在內(nèi)的制度體系的科學(xué)化、規(guī)范化建設(shè);國際合作是指通過加強與世界一流大學(xué)的國際合作，使我國高校的老師、學(xué)生具備國際化的視野，師資力量具備國際化的水平，從而促使我國高等教育國際地位的不斷提升。

因此，政策工具與“雙一流”建設(shè)的關(guān)系為：供給型政策工具推動“雙一流”建設(shè)的發(fā)展;環(huán)境型政策工具影響“雙一流”建設(shè)的發(fā)展;需求型政策工具拉動“雙一流”建設(shè)的發(fā)展。

（三）二維分析框架模型

結(jié)合政策工具與“雙一流”建設(shè)要素這兩個維度，構(gòu)建我國“雙一流”建設(shè)《方案》的二維分析框架模型，如下圖1所示。

三、《方案》文本內(nèi)容的二維度分析

以上述構(gòu)建的二維分析框架模型為基礎(chǔ)，運用文本內(nèi)容分析和文本計量分析的方法，研究“雙一流”建設(shè)《方案》的具體內(nèi)容，將之編碼歸類，在政策工具與“雙一流”建設(shè)要素兩個維度上對“雙一流”建設(shè)《方案》中的政策工具使用結(jié)構(gòu)以及各建設(shè)要素政策工具的分布進行研究。

（一）《方案》文本內(nèi)容編碼

按照不可細分原則與“章—節(jié)—具體條文”規(guī)則對《方案》文本內(nèi)容進行編碼，得出以下編碼表，如表1所示。

（二）政策工具維度的分析

根據(jù)政策工具維度的分類要求，將《方案》中79份編碼單元按照相同或相近原則進行所屬政策工具分類，結(jié)果如表2所示。

根據(jù)表2數(shù)據(jù)所反映的《方案》中政策工具使用的分布情況，分析如下。

第一，《方案》文本內(nèi)容同時涵蓋了供給型、環(huán)境型和需求型政策工具。政策工具的使用較為全面，但經(jīng)定量分析，發(fā)現(xiàn)政策工具的使用呈現(xiàn)一定的類型化特色。在所使用的79個政策工具中，供給型政策工具數(shù)量為14個，占比17.72%;使用頻率最高的政策工具是環(huán)境型，該政策工具類型的數(shù)量高達60個，占比達到75.95%;需求型政策工具的使用數(shù)量為5個，占比6.33%。從各政策工具所使用的頻次與比例來看，環(huán)境型政策工具占主體地位，側(cè)面反映出在我國“雙一流”建設(shè)中，政策側(cè)重以為高校的發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境的主旨，強化高?！半p一流”建設(shè)的主體地位，逐步實現(xiàn)發(fā)展理念由“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變。

第二，在供給型政策工具中，資金投入、人才培養(yǎng)、設(shè)施提供、信息服務(wù)等均有覆蓋，數(shù)量分別為5、7、1、1，在供給型政策工具中占比分別為35.72%、50%、7.14%、7.14%，這在一定程度上反映出我國“雙一流”建設(shè)偏重于資金投入與人才培養(yǎng)，具有內(nèi)資的合理性。一方面，在“雙一流”建設(shè)中，創(chuàng)新能力與研究能力建設(shè)是重要內(nèi)容，而這往往需要大量的資金與穩(wěn)定的財政支持，否則難以成功。另一方面，人才培養(yǎng)是“雙一流”建設(shè)的重要內(nèi)容，政策工具的使用偏重人才培養(yǎng)是應(yīng)有之義，但設(shè)施提供與信息服務(wù)工具數(shù)量僅有1個，占比很低。盡管在“211”“985”建設(shè)階段，高校硬件設(shè)施得到了很大的提升，但“雙一流”建設(shè)應(yīng)更加重視軟件設(shè)施的土坯。此外，在數(shù)字化與大數(shù)據(jù)時代，信息服務(wù)工具應(yīng)得到重視，信息的發(fā)展要實現(xiàn)跨主體（政府、高校、社會）、跨學(xué)科、跨領(lǐng)域、跨國內(nèi)區(qū)域的共享，做到公開與透明。

第三，在環(huán)境型政策工具中，目標(biāo)規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、服務(wù)管制與策略措施數(shù)量分別為15、0、14、31，分別占比25%、0%、23.33%、51.67%。在環(huán)境型政策工具中，有一半以上為策略措施，反映出我國“雙一流”建設(shè)的急切心理以及提升高等教育發(fā)展水平和發(fā)展高等教育強國的迫切要求。目標(biāo)規(guī)劃占比四分之一，說明我國“雙一流”建設(shè)工程具有目標(biāo)一致、方向清晰的特點。服務(wù)管制工具使用較多而稅收優(yōu)惠工具使用為0，這共同反映出“雙一流”建設(shè)的管理較為分散，需各部門形成聯(lián)動協(xié)調(diào)機制。

第四，在需求型政策工具中，購買服務(wù)與市場塑造工具使用數(shù)量分別為0、5，占比分別為0%、100%。就需求型政策工具的功能而言，適當(dāng)比例地使用購買服務(wù)與市場塑造工具，能形成一種市場導(dǎo)向，引導(dǎo)非政府資本向“雙一流”建設(shè)流動，通過外部需求和投入刺激高?？梢愿臃e極主動地參與“雙一流”建設(shè)。但《方案》中卻較少使用需求型政策工具，因此在政府、高校、社會之間很難形成合力來共同拉動“雙一流”建設(shè)的發(fā)展。

（三）“雙一流”建設(shè)要素維度的分析

在基于政策工具維度對《方案》文本內(nèi)容進行分析的基礎(chǔ)上，引入“雙一流”建設(shè)要素對《方案》中設(shè)計的“雙一流”建設(shè)要素的64份文本單元進行量化分析，得出“雙一流”建設(shè)要素分布表，如表3所示。

根據(jù)表3數(shù)據(jù)所反映的《方案》中“雙一流”建設(shè)要素的分布情況，分析如下。

第一，《方案》中涉及“雙一流”建設(shè)要素的64份文本單元中，涵蓋了“雙一流”建設(shè)的師資力量、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、文化傳承、成果轉(zhuǎn)化、制度建設(shè)、國際交流等七大要素。各要素所使用的政策工具數(shù)量分別為4、7、10、3、5、26、9，占比分別為6.25%、10.93%、15.63%、4.69%、7.81%、40.63%、14.06%。使用頻次最多的建設(shè)要素是制度建設(shè)，其次是科學(xué)研究與國際交流，人才培養(yǎng)、師資力量、成果轉(zhuǎn)化等建設(shè)要素使用得相對較少。

第二，就具體各建設(shè)要素而言，在師資力量要素中，使用供給型與環(huán)境型政策工具數(shù)量為2，不涉及需求型政策工具;在人才培養(yǎng)要素中，使用供給型政策工具數(shù)量為7，不涉及環(huán)境型與需求型政策工具;在科學(xué)研究要素中，使用環(huán)境型政策工具數(shù)量為10，不涉及供給型與需求型政策工具;在文化傳承要素中，僅涉及3個環(huán)境型政策工具;在成果轉(zhuǎn)化要素中，環(huán)境型政策工具只有5個;在制度建設(shè)要素中，供給型、環(huán)境型與需求型政策工具的使用數(shù)量分別為3、21、2;在國際交流要素中，未使用供給型政策工具，環(huán)境型與需求型政策工具使用數(shù)量分別為8、1。

綜上整體而言，《方案》側(cè)重于“雙一流”制度建設(shè)要素中的政策工具使用，如加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善高校內(nèi)部治理機構(gòu)和績效制度等，而在關(guān)于師資、人才與成果轉(zhuǎn)化的要素中使用政策工具數(shù)量較少。但“雙一流”建設(shè)的目的在于教育、科研與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融合，因此師資、人才與成果轉(zhuǎn)化應(yīng)是使用政策工具的主要方面，如此才能更好地促進產(chǎn)教融合，為社會經(jīng)濟的發(fā)展提供強勁的驅(qū)動力。

四、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

為全面深入研究我國“雙一流”建設(shè)《方案》中政策工具使用結(jié)構(gòu)的科學(xué)性與合理性，本研究從政策工具與“雙一流”建設(shè)要素兩個維度對《方案》文本內(nèi)容進行了分析，得出如下研究結(jié)論。

第一，我國“雙一流”建設(shè)《方案》政策工具使用較為全面，但政策工具使用結(jié)構(gòu)需進一步科學(xué)優(yōu)化。在所使用的三類政策工具中，環(huán)境型政策工具占據(jù)主導(dǎo)地位，占比高達75.95%，表明國家希望通過為高?！半p一流”建設(shè)營造良好的外部環(huán)境，來促使高校不斷提升自我治理水平與能力。然而如果過度使用環(huán)境型政策工具，并過度強調(diào)高?！半p一流”建設(shè)的主動性與自發(fā)性，但相關(guān)配套的供給型與需求型政策工具使用不足，則將導(dǎo)致“治理”理念無法得到充分、有效、系統(tǒng)的支持，影響“雙一流”建設(shè)的進程。此外，各類政策工具內(nèi)部具體工具的使用結(jié)構(gòu)也不盡合理。如在環(huán)境型政策工具中，目標(biāo)規(guī)劃與服務(wù)管制工具占比將近一半;目標(biāo)的宏觀性決定其實際操作性不強，而服務(wù)管制的強制性則會在客觀上阻礙高校多樣化和特色化建設(shè)，[9]不利于“雙一流”建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。同時，供給型政策工具中的信息服務(wù)與設(shè)施提供工具的使用也嚴(yán)重不足，與建設(shè)現(xiàn)代化高等教育治理體系和提升治理能力的目的不符。需求型政策工具則被忽視、弱化，未充分發(fā)揮其對實現(xiàn)政策目標(biāo)的拉動作用。

第二，“雙一流”建設(shè)中各建設(shè)要素使用政策工具數(shù)量的分布存在較大的差異，制度建設(shè)要素所使用的政策工具數(shù)量占主導(dǎo)地位，師資力量、人才培養(yǎng)與成果轉(zhuǎn)化要素所使用的政策工具數(shù)量相對不足。“211”“985”工程等高等教育建設(shè)經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展產(chǎn)生了身份固化、缺乏競爭、重復(fù)交叉等諸多問題，在此狀況下，我們應(yīng)明晰組織體制改革與權(quán)力體系的重構(gòu)是“雙一流”建設(shè)的重點，同時不能忽視高等教育“育人”的根本職能與“服務(wù)社會”的根本目的，應(yīng)加強師資力量的建設(shè)與人才培養(yǎng)的力度。師資與人才是高等教育發(fā)展的邏輯起點，也是“雙一流”其他建設(shè)要素（如科學(xué)研究）的基礎(chǔ)。以教育促進科研水平的提升，增強創(chuàng)新活力，服務(wù)經(jīng)濟社會的發(fā)展的功能決定了不能忽視成果轉(zhuǎn)化要素政策工具的使用，然而其目前使用占比過小。正如一部分學(xué)者所言，“雙一流”建設(shè)的最終目標(biāo)是為地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展提供更好的服務(wù)，是為幫助地方經(jīng)濟和社會發(fā)展解決難題，如果這些功能得不到實現(xiàn)，那么即使獲得了“雙一流”的名稱也沒有意義。[10]

第三，政策工具利用不足，政府治理手段單一，不利于充分發(fā)揮“雙一流”建設(shè)政策的效用。只有各類政策工具的有效組合、相互配合，才能形成合力。然而，從政策工具與“雙一流”建設(shè)要素二維疊加的角度來看，僅有制度建設(shè)要素同時使用了供給型、環(huán)境型與需求型三種政策工具，師資力量與國際交流使用了兩種政策工具，人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、文化傳承、成果轉(zhuǎn)化要素均只使用了一種政策工具。由此不難看出，不論是在《方案》制定方面，還是在“雙一流”建設(shè)具體建設(shè)要素的發(fā)展方面，《方案》對政策工具的利用能力均不足，無法系統(tǒng)性地運用各類政策工具。環(huán)境型政策工具使用的過溢，足以反映出政府治理手段的單一性。

（二）政策建議

作為綱領(lǐng)性文件，《方案》的制定目的是為了“雙一流”建設(shè)和發(fā)展高等教育強國，它明確了“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)，以及建設(shè)改革、組織形式等方面的內(nèi)容。但從政策工具與“雙一流”建設(shè)要素二維角度分析，我國“雙一流”建設(shè)尚需進一步改進與完善。以上述文中分析為基礎(chǔ)，本研究從以下角度提出政策建議。

第一，進一步加強政策目標(biāo)對政策工具選擇的指導(dǎo)。從政策目標(biāo)與政策工具的邏輯關(guān)系來看，任何一項政策的制定與出臺均是先確定實現(xiàn)的目標(biāo)，后制定具體的政策措施（或稱“政策工具”）。因此，對于政策目標(biāo)的確定以及對所確定政策目標(biāo)的認(rèn)識程度，決定了政策工具的選擇與組合，進而對政策目標(biāo)的實現(xiàn)產(chǎn)生重要影響。一般而言，政策目標(biāo)具有單一目標(biāo)與多元目標(biāo)、長遠目標(biāo)與短期目標(biāo)的區(qū)分。就“雙一流”建設(shè)《方案》的目標(biāo)而言，首先，在于打破“211”“985”工程所帶來的身份固化、競爭缺失、交叉重復(fù)等問題，建立公平、開放、市場化、合作、共享、透明、高質(zhì)量的高等教育。那么，在政策工具的選擇上就應(yīng)該側(cè)重于市場競爭、信息共享的需求型政策工具與信息服務(wù)工具。其次，實現(xiàn)高校發(fā)展理念由“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變與教育體制改革也是《方案》的目標(biāo)之一，這就要求處理好政府行政管理、社會參與與高校自主治理的關(guān)系，找到三者關(guān)系的平衡點。除了使用擴大辦學(xué)規(guī)模與保障辦學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施的供給型政策工具外，還應(yīng)綜合使用其他政策工具，以此加強高校能力建設(shè)、完善內(nèi)部治理體系與提升治理能力、強化文化自信等無形價值的培育。再次，雖然“雙一流”建設(shè)闡明了“2020”“2030”“本世紀(jì)中葉”的短期（或階段性）目標(biāo)，但從《方案》文本內(nèi)容來看，它更側(cè)重于長期目標(biāo)的規(guī)劃，不僅缺乏對短期目標(biāo)的具體描述與激勵，也缺乏相應(yīng)的政策工具，所以容易導(dǎo)致“躍進式”的發(fā)展。因此，在“雙一流”建設(shè)目標(biāo)多元性的基礎(chǔ)上，應(yīng)兼顧長遠與短期目標(biāo)的實現(xiàn)，科學(xué)合理地選擇政策工具。

第二，根據(jù)政策工具的功能，優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，形成政策工具合力。每一種政策工具均有其獨特且不可替代的功能與價值，但同時其作用又是有限的。因此，政策目標(biāo)的實現(xiàn)，往往需要多種政策工具的配套使用;組合結(jié)構(gòu)的科學(xué)性與合理性直接影響政策目標(biāo)實現(xiàn)的高效性與完整性。從理論上講，與市場經(jīng)濟“供給—需求”理論一致，供給型與需求型政策工具這兩者的數(shù)量應(yīng)保持大致平衡，而環(huán)境型政策工具中的刺激和支持這兩類工具應(yīng)著重應(yīng)用，以發(fā)揮更重要的推動和引領(lǐng)作用。但正如上述分析，目前在《方案》中，環(huán)境型政策工具成為主導(dǎo)，被大量應(yīng)用;相對而言，供給型政策工具缺乏，需求型政策工具的實際功能被削弱。誠然，環(huán)境型政策工具的使用能增強高?！半p一流”建設(shè)的自主性，為“雙一流”建設(shè)增添活力，但供給型與需求型政策工具使用的不足，將導(dǎo)致“雙一流”建設(shè)發(fā)展后勁不足。在未來“雙一流”建設(shè)政策制定過程中，應(yīng)適當(dāng)加大供給型與需求型政策工具的使用，更加合理、充分地組合使用供給型、環(huán)境型與需求型這三類政策工具。同時，應(yīng)充分發(fā)揮供給型政策工具的推力和需求型政策工具的拉動作用，形成三種政策工具的合力，共同促進“雙一流”建設(shè)的發(fā)展。具體而言：首先，加強供給型政策工具的使用，在進一步加強資金投入與人才培養(yǎng)政策工具使用的同時，重視發(fā)揮設(shè)施提供與信息服務(wù)工具的功能，尤其要重視信息化合作、開放、共享、透明目標(biāo)的政策工具選擇導(dǎo)向。其次，加強對需求型政策工具的重視，增強市場塑造，尤其是增加購買服務(wù)政策工具的使用頻次，進一步完善管理、辦學(xué)、考核評級三者分離機制，使公平公正、自由競爭的發(fā)展理念更加深入人心。再次，為實現(xiàn)環(huán)境型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，應(yīng)更加重視稅收優(yōu)惠工具的激勵與促進作用。

第三，完善“雙一流”建設(shè)要素與政策工具供給的匹配。在“雙一流”建設(shè)的七大要素中，師資力量、人才培養(yǎng)、成果轉(zhuǎn)化均未得到應(yīng)有的重視，未來政策的制定，應(yīng)加強對這三方面政策的供給。首先，人才是發(fā)展的根本，是評價學(xué)校和學(xué)科所需要參照的核心指標(biāo)，也是“雙一流”建設(shè)的中心，應(yīng)加大對人才與人才培養(yǎng)的鼓勵與激勵，可通過供給型政策工具中的資金投入，對人才與人才培養(yǎng)機構(gòu)進行財政補貼與實物獎勵等，或通過設(shè)施提供工具，加大對科學(xué)研究實驗室等基礎(chǔ)設(shè)施的支持。其次，師資力量的建設(shè)也是“雙一流”建設(shè)的重點，只有一流的師資方能培育出一流的人才，從而創(chuàng)造一流的科研成果。因此，“雙一流”的建設(shè)要注重高校教師隊伍自身的長遠發(fā)展：通過環(huán)境政策工具，在高校內(nèi)部建立公平公正的崗位、職稱、薪酬體系;通過供給型政策工具為學(xué)科領(lǐng)軍人物、創(chuàng)新團隊提供政府補助、購房優(yōu)惠等;通過需求型政策工具塑造國際性、全國性或區(qū)域性的平臺，服務(wù)高校人才，并不斷推進彼此間的學(xué)術(shù)交流與合作。再次，“雙一流”建設(shè)的目的在于服務(wù)經(jīng)濟社會的發(fā)展，因此，政策供給方面不應(yīng)停留于制度建設(shè)、經(jīng)費支持、資源分配等方面，應(yīng)更加重視“雙一流”建設(shè)成果的轉(zhuǎn)化。比如通過需求型政策工具，采取“政府—高?！髽I(yè)”合作的方式，建立科研機構(gòu)，形成三者協(xié)同合作的創(chuàng)新機制，加快成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化的速度，更好地服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展。

第四，重視協(xié)同機制的構(gòu)建，保證政策工具的延續(xù)性與一致性。協(xié)同機制是指“雙一流”建設(shè)中各政府部門之間的協(xié)同機制。目前，我國教育體制改革（或“雙一流”建設(shè)）的管理體制是：國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)頂層設(shè)計——教育部、財政部、發(fā)改委負(fù)責(zé)實施推進——教育部負(fù)責(zé)日常工作。這一體制的中間環(huán)節(jié)就是建立一個各部門協(xié)同配合的發(fā)展機制，不斷促進“雙一流”建設(shè)，高效率地選擇和使用政策工具。政策工具的連續(xù)性與一致性是指政策工具應(yīng)與政策縱向的歷史發(fā)展與橫向的關(guān)聯(lián)保持一致。就政策的縱向歷史發(fā)展而言，“雙一流”政策與“211”“985”政策并非是完全割裂的，相反其是對“211”“985”政策的漸進式延續(xù)與改變，這種漸進式改變的優(yōu)勢在于能使新的“雙一流”政策在實施與執(zhí)行的過程中不至于遭受巨大的阻力。因此，“雙一流”建設(shè)政策工具的選擇應(yīng)在延續(xù)歷史政策工具的基礎(chǔ)上有所改變與發(fā)展，在供給型政策工具中加強信息服務(wù)，在環(huán)境型政策工具中實施符合新時代、新要求的策略性措施工具，在需求型政策工具中進一步規(guī)范高校的多元化發(fā)展與社會監(jiān)督。就政策的橫向聯(lián)系而言，它是指“雙一流”建設(shè)并非是孤立的政策個體，而是與其他國家戰(zhàn)略，如“科教興國”“人才強國”“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”“民族復(fù)興”等相互聯(lián)系。在此背景下，“雙一流”建設(shè)作為我國高等教育領(lǐng)域的發(fā)展政策，其目的不單在于在大學(xué)與學(xué)科領(lǐng)域達到世界一流水平，更在于以建設(shè)“一流大學(xué)”與“一流學(xué)科”為手段，提升國家科學(xué)技術(shù)水平，引領(lǐng)國家創(chuàng)新發(fā)展。因此，在“雙一流”建設(shè)具體政策工具的選擇上，應(yīng)與其他戰(zhàn)略和政策的目標(biāo)、政策工具保持內(nèi)在的一致性，進而充分發(fā)揮政策與政策工具的協(xié)同合力作用。

隨著“雙一流”建設(shè)的不斷推進和快速發(fā)展，市場環(huán)境、發(fā)展需求與時代要求也隨之不斷改變。因此，在“雙一流”政策的制定過程中，政府應(yīng)打破政策工具選擇的偏好與單一性，從實際出發(fā)，推陳出新，探索新的政策工具，全方位地促進“雙一流”建設(shè)健康穩(wěn)步的發(fā)展。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）

收稿日期：2019-10-31

作者簡介：龐圣民，江南大學(xué)法學(xué)院副教授;李卉，華中師范大學(xué)教育學(xué)院副教授。（武漢/430079）

*本文系江南大學(xué)基本科研計劃青年基金項目“雙軌制高等教育對勞動力市場回報的影響研究”（JUSRP11979）和江蘇省“雙創(chuàng)博士”項目“高等教育的水平分層對勞動力市場回報的影響”的研究成果之一。