中國“地戶制度”演變歷程及思索

龐曉慶

摘要：隨著中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地、戶籍雙二元的現(xiàn)狀嚴重制約著城鎮(zhèn)化的進程。作者對建國以來兩種制度的演化歷程進行詳細梳理，為構(gòu)建二者聯(lián)動改革提出思索，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地、人口有序流動。

關(guān)鍵詞：土地制度;戶籍制度;聯(lián)動

隨著中國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，其進程中的種種矛盾也隨之不斷出現(xiàn)，引發(fā)了社會廣泛關(guān)注。很多學(xué)者認為城鎮(zhèn)化主要有人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化構(gòu)成，并提出中國目前二元的戶籍制度與土地制度嚴重制約著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，因而當(dāng)前的土地制度、戶籍制度改革探索成為研究熱點。建國以來，我國根據(jù)不同發(fā)展時期的社會、經(jīng)濟發(fā)展需求，制定了相應(yīng)土地制度、戶籍制度。實踐證明，各時期的土地、戶籍制度基本都能順應(yīng)歷史的發(fā)展需要，但是通過近70年的政策演變歷程，我們也不難發(fā)現(xiàn)兩個制度之間并沒有互相涉及，只是在各自的領(lǐng)域進行相關(guān)調(diào)整，因此我們定義為二者制度“不聯(lián)動”。

1.國民經(jīng)濟恢復(fù)時期（1949年—1952年）

代表性制度：《共同綱領(lǐng)》（1949年）、《土地改革法》（1956年）、《城市戶口管理暫行條例》（1951年）

在國民經(jīng)濟恢復(fù)時期，階級斗爭是主要特征，工作重點就是要改變中國幾千年的封建土地所有制，將地主階級封建剝削的土地發(fā)放給農(nóng)民，“由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利?！倍@一時期的戶籍制度以社會治安為主，第一部戶口管理條例出臺，而對人口的流動沒有限制，“保障人民之安全及居住、遷徙自由”。

2.社會主義改造時期（1953年—1957年）

代表性制度：《政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》（1953年）、《中華人民共和國憲法》（1954年）、《農(nóng)業(yè)合作社示范章程草案》（1955年）、《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》（1956年）、《勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》（1953年）、《國務(wù)院關(guān)于建立經(jīng)常戶口等級制度的指示》（1955年）

這一時期，國家進行大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)和社會主義改造，為了解決建設(shè)用地供應(yīng)問題，開始依照法律規(guī)定對城鄉(xiāng)土地實行征購、征用或者收歸國有。農(nóng)村的土地所有權(quán)逐步由農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變?yōu)楹献魃绲募w所有。1953年開始在農(nóng)村建立戶籍登記，同年首次以政府的名義阻止農(nóng)民進城，之后連續(xù)出臺多個限制農(nóng)民外流的文件，文件措辭越來越嚴厲，全國開始實行統(tǒng)一的戶口登記。

3.社會主義探索時期（1958年—1977年）

代表性制度：《國家建設(shè)征用土地辦法》（1958年）、《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（1962年）、《中華人民共和國戶口登記條例》（1958年）、《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》（1964年）

這一時期由于歷史原因，各項法律制度不多。全國展開了大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)，所以仍然強調(diào)保障建設(shè)用地的供應(yīng)。農(nóng)村土地將“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的形式確立下來，規(guī)定：生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地都歸生產(chǎn)隊所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣。戶籍的“農(nóng)”與“非農(nóng)”二元格局確立，嚴格限制農(nóng)村往集鎮(zhèn)、城市或集鎮(zhèn)往城市的遷移。

4.改革開放以來（1978年—至今）

代表性制度：《中華人民共和國憲法》（1982年）、《土地管理法》（1986年）、《中華人民共和國憲法修正案》（1988年）、《農(nóng)村土地承包法》（2002年）、《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（2008年）、《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》（1984年）、《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》（1985年）、《國務(wù)院轉(zhuǎn)批公安部小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案和關(guān)于改善農(nóng)村戶籍管理制度意見的通知》（1997年）、《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（2014年）

從1978年改革開放以來，逐步廢除了人民公社體制，實行集體所有制下的農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度，農(nóng)村土地承包期也逐步有3年、15年延長到30年;將土地劃分為農(nóng)村土地、城市土地兩種所有制，并明確規(guī)定各自所屬;建立了城鎮(zhèn)國有土地有償出讓制度;建立了國家土地監(jiān)察制度，提出實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度。

戶籍方面，開始實施居民身份證制度，對戶籍的限制從農(nóng)民可以自理口糧進集鎮(zhèn)落戶、流動人口《暫住證》與《寄住證》到“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)?！?，開始逐步放開限制。

新時期，我國政府結(jié)合當(dāng)前的社會及經(jīng)濟發(fā)展特點，進行了很多土地、戶籍制度的改革與創(chuàng)新，取得了良好效果。然而我們也應(yīng)該看到，當(dāng)前由于土地與戶籍步伐不一致，致使城鄉(xiāng)之間在人口與土地方面也存在眾多矛盾，造成資源尤其是土地資源的浪費，制約著經(jīng)濟的發(fā)展。戶籍制度與土地制度只改革任一個都不可能完全解決問題。所以要想解決制約城鎮(zhèn)化道路上的瓶頸，必須要改變目前土地、戶籍“雙二元”現(xiàn)狀，將二者作為一個整體來考慮，進行土地、戶籍制度的聯(lián)動改革。

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