應(yīng)客觀評價土地財政問題

摘要：面對房地產(chǎn)價格的普遍大幅上漲問題，學(xué)者們通過深入研究認為，一些地方土地價格高昂，主要的目的是獲取更多的資金收益，結(jié)果導(dǎo)致房地產(chǎn)價格的快速上漲;土地價格是房地產(chǎn)價格的重要組成部分，土地財政成為房價持續(xù)、普遍上漲的根源之一。但在土地財政問題上，如果只是一味詬病于土地財政“依賴癥”的消極作用，不加區(qū)分地評判土地財政，則是沒有認識到土地財政存在的階段性、必要性甚至是長期性。

關(guān)鍵詞：土地財政;土地市場;土地紅線;GDP競賽

面對房地產(chǎn)價格的普遍大幅上漲問題，學(xué)者們通過深入研究，認為一些地方土地價格高昂，主要的目的是獲取更多的資金收益，結(jié)果導(dǎo)致房地產(chǎn)價格的快速上漲;土地價格是房地產(chǎn)價格的重要組成部分，土地財政成為房價持續(xù)、普遍上漲的根源之一。學(xué)者們的研究深刻揭示了土地財政在推動房價上漲方面發(fā)揮的作用，為我國土地財政的改革提出了對策建議。然而，在土地財政問題上，如果只是一味詬病于土地財政“依賴癥”的消極作用，不加區(qū)分地評判土地財政，則是沒有認識到土地財政存在的階段性、必要性甚至是長期性。

一、土地一級市場供給者單一，決定了土地財政的客觀存在

我國的國家性質(zhì)決定了我國不可能像西方國家那樣，私人可以擁有土地的所有權(quán)，并且可以作為供給者進入土地市場。我國一級土地市場的供給者單一，購買土地者也只是擁有使用權(quán)，而并不擁有土地所有權(quán)，至多只是一種長期的隱性租賃合同。由于土地一級市場的供給者單一，所以相對其雙重身份——市場的監(jiān)督者與市場的參與者——來說，其在土地供給方面同樣會面臨雙重的選擇：為了公共利益而低價征用并轉(zhuǎn)讓土地，或者通過競價、定價等方式出售土地并影響下游市場。因此，對于土地的供給問題，關(guān)鍵在于解決如何規(guī)范土地供給行為，如何體現(xiàn)土地這一稀缺資源在市場利益與公共利益之間的平衡，如何解決土地征收中的補償問題，如何解決城鄉(xiāng)之間的土地供需矛盾等具體操作層面的問題。

二、地方經(jīng)濟發(fā)展需要決定了土地財政存在的必要性和階段性

在供給土地資源時，必須要考慮地方經(jīng)濟的發(fā)展需要或地方公共利益的提升。一方面，作為公共服務(wù)的供給主體，在供給土地時，必須要充分考慮公共收益的提升。當涉及公益用地時，往往會以較低的價格征收土地，再以較低的價格甚至無償將土地用作公共服務(wù)使用。事實上，對于一些類似公共服務(wù)的用地，如公立學(xué)校教學(xué)用地的劃撥等，以較低價格或無償提供土地并沒有太大問題，因為公立學(xué)校本身的運轉(zhuǎn)資金大部分便來自財政，如果公立學(xué)校購地的話，相當于錢從左兜掏出，又放到了右兜而已。這種為了公共利益而低價征用土地的情況，會貫穿地方經(jīng)濟發(fā)展的所有階段，只是會隨著地方經(jīng)濟的發(fā)展，補償標準的制定會更加科學(xué)合理。另一方面，在地方經(jīng)濟發(fā)展過程中，尤其在經(jīng)濟發(fā)展初期，為了吸引企業(yè)投資或吸引高端資源，會提供各種優(yōu)惠政策，其中往往就包括優(yōu)惠的土地使用政策。對于這一問題，在學(xué)者們的“地方競爭或競賽”研究方面已給予了合理的解釋。在市場經(jīng)濟條件下，資金或者說存在投資意愿的資金總是稀缺的資源。為了促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，各地往往會提供各種優(yōu)惠政策，來吸引資金在本地區(qū)投資。而土地作為城市發(fā)展的稀缺資源，往往是優(yōu)惠政策中不可或缺的內(nèi)容。隨著地方經(jīng)濟的發(fā)展、市場環(huán)境的成熟，在集聚效應(yīng)的作用下，資金會自主選擇在該地區(qū)投資。此時，土地優(yōu)惠政策便可逐漸取消，并轉(zhuǎn)為有償提供土地的政策?？梢?，考慮地方經(jīng)濟所處階段的不同，土地政策方面也會不同。在這里，必須要重點關(guān)注的問題主要包括兩個：一是在土地供給中容易產(chǎn)生土地尋租行為。二是土地征收的補償問題，即可能會先設(shè)計公益建設(shè)規(guī)劃，以公益用地的名義征收土地，再將所征收的土地進行商業(yè)投資，從而降低土地征收成本，獲取補償與賣地收入之間的巨額收益。此外，為了追求自身利益最大化，或者直接通過非公開途徑，將部分土地用做一些權(quán)力部分的“福利”來使用。這些違規(guī)使用土地的行為帶來的只是自身甚至只是個別權(quán)力者經(jīng)濟利益的提升，卻破壞了土地市場的正常秩序。

三、市場供需共同決定了土地財政的規(guī)模

作為土地一級市場的唯一供給者，同樣需要以市場參與者的身份，基于土地的市場價格來出賣土地。對于土地公開競拍出賣的方式，是目前房地產(chǎn)業(yè)研究中學(xué)者們普遍詬病的土地財政的主要方面。由于土地資源有限，而且每年供給的土地數(shù)量有所控制，所以面對城市化進程的不斷推進帶來的商品房市場的日益升溫，土地價格在競拍中必然呈現(xiàn)節(jié)節(jié)攀升之勢。而在獲得這些巨額的土地收益以后，卻沒有相應(yīng)地監(jiān)督與規(guī)范房地產(chǎn)開發(fā)商的行為，結(jié)果導(dǎo)致一方面，城市未開發(fā)、已競拍的土地資源日益集中在少數(shù)大的房地產(chǎn)開發(fā)商手中;另一方面，房地產(chǎn)開發(fā)商通過控制商品房供給的結(jié)構(gòu)與數(shù)量，將土地成本全部轉(zhuǎn)嫁至消費者身上，也就是說，通過營造房地產(chǎn)市場的“大好局勢”，房地產(chǎn)開發(fā)商根本不需要考慮土地的成本問題，因為他們可以做到土地成本的完全轉(zhuǎn)嫁。結(jié)果，通過競拍來引導(dǎo)房地產(chǎn)商行為的目標，徹底淹沒于房地產(chǎn)商的資金實力與彼此之間的“合謀”之中。但是，我們除了要看到這一點之外，還應(yīng)當看到，競拍作為一種土地的供給手段，其本身并不是問題的關(guān)鍵，關(guān)鍵在于未能嚴格管理競拍的土地后續(xù)事宜，結(jié)果才導(dǎo)致現(xiàn)在的局面。試想，如果以低價將土地賣給房地產(chǎn)開發(fā)商，那么開發(fā)商便沒有大幅提高商品房價格、吹大房地產(chǎn)市場泡沫的動力了嗎？顯然，答案是否定的。而且相反的是，低價供地后，房地產(chǎn)開發(fā)商也不會主動降低房價、合理供給，反而有了更大的操作空間。對于通過限地價來限房價，其實這種政策本身除了出現(xiàn)在保障性住房供給方面以外，只能是如目前的狀況，即為了抑制房地產(chǎn)泡沫的膨脹、促進房地產(chǎn)價格理性回歸的情況下才大范圍實施，否則這種干擾市場正常運行的政策行為不利于發(fā)揮市場在資源配置方面的基礎(chǔ)性作用。歸根到底，要想真正體現(xiàn)土地競拍這種供給方式的“市場性”，那么主要應(yīng)該做好的是土地競拍后續(xù)的事宜。例如，要嚴格要求土地按照房地產(chǎn)開發(fā)商的規(guī)劃進行開發(fā)建設(shè)，防止囤地問題的出現(xiàn);要引導(dǎo)商品房供給結(jié)構(gòu)的合理發(fā)展，針對城市的發(fā)展階段與收入結(jié)構(gòu)，合理確定普通商品房的比例區(qū)間;防止囤房惜售，嚴格監(jiān)督商品房的買賣過程;通過公租房建設(shè)，影響房屋租賃市場，直接降低潛在商品房消費者的未來購房成本，間接提高商品房投機的機會成本，等等。

四、不能只將土地財政與“土地紅線”相聯(lián)系

不能只將土地財政與“土地紅線”相聯(lián)系，因為“土地紅線”只是一種“底線”。在學(xué)者們的研究中，大多是將土地財政與我國糧食生產(chǎn)的“土地紅線”聯(lián)系起來，認為為了追求土地財政，甚至試圖突破我國糧食生產(chǎn)的“土地紅線”，違法違規(guī)侵占糧食用地的情況多發(fā)，隱隱威脅我國的糧食安全。糧食問題的確是經(jīng)濟發(fā)展的大問題，甚至是關(guān)乎國計民生的大問題。但是，在我國經(jīng)濟總量已經(jīng)達到世界第二位的情況下，在已經(jīng)逐漸完善社會主義市場經(jīng)濟制度的現(xiàn)階段，過度強調(diào)“土地紅線”問題，只能說我們現(xiàn)在的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)并不合理，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重視程度不夠，還只是停留在保護糧食生產(chǎn)這一“底線”上。雖然我國人口眾多、人均土地很低，導(dǎo)致糧食問題在社會發(fā)展中占據(jù)重要的地位。但是，如果產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)本身是合理的話，我國并不是就不能靠自己解決糧食問題。對“土地紅線”的一再挑戰(zhàn)，導(dǎo)致學(xué)者們一再呼吁關(guān)注“土地紅線”，這就表明我們還不夠重視農(nóng)業(yè)問題，因為農(nóng)業(yè)帶不來工業(yè)與服務(wù)業(yè)所能帶來的巨大的經(jīng)濟利益;也表明學(xué)者們還沒有以現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展階段的視角來審視農(nóng)業(yè)問題，反而“配合”著只是關(guān)注于糧食生產(chǎn)這一條土地“底線”。

事實上，對于一個已經(jīng)邁入中等收入行列的國家來說，對于一個社會主義國家來說，對于一個追求人的全面發(fā)展的國家來說，在食品生產(chǎn)與消費上還在盯住“土地紅線”，并不是一種與時俱進的態(tài)度。在這一階段，在我國的食品消費方面，糧食生產(chǎn)規(guī)模應(yīng)該不再是關(guān)注的主要焦點，而應(yīng)當更關(guān)注糧食生產(chǎn)的效率、質(zhì)量以及食品的安全問題。之所以會出現(xiàn)這一問題，主要在于兩方面原因：

一是大家同樣受到“唯GDP論”的影響，更多注重工業(yè)和服務(wù)業(yè)這些經(jīng)濟貢獻能力更強的領(lǐng)域，而對于農(nóng)業(yè)，由于其經(jīng)濟貢獻力量有限，所以關(guān)注較少。改革開放以來，我國各行各業(yè)都有了長足的發(fā)展，很多領(lǐng)域甚至達到了國際先進水平。但是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，還尚未實現(xiàn)全面的機械化、規(guī)?；?，更何談智能化與產(chǎn)業(yè)化。盡管還是有一些成功的“典型”，但卻略顯“一枝獨秀”的意思。也正因為如此，很多農(nóng)民放棄務(wù)農(nóng)，背井離鄉(xiāng)在外打工，土地撂荒與沙化問題并不少見。即使近幾年這種情況有所改善，也是近些年農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策增多、農(nóng)業(yè)稅費成本減少、農(nóng)業(yè)教育成本降低、農(nóng)村保障體系建設(shè)等作用的結(jié)果。因此可以說，這只是“補舊賬”的效果而已，農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)問題的解決還遠遠不夠。

二是大家還是普遍受到比較優(yōu)勢理論的影響。按照比較優(yōu)勢理論，我國既然擁有龐大的勞動力資源，所以重點發(fā)展制造業(yè)和服務(wù)業(yè)是應(yīng)當?shù)?既然其他國家具有糧食生產(chǎn)的比較優(yōu)勢，即使這種優(yōu)勢可能是通過國家補貼獲得的，甚至可能存在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的壟斷問題。那么我國進口糧食等食品也是理所應(yīng)當?shù)?。然而，現(xiàn)實表明，世界糧食市場本就不是一個穩(wěn)定的市場，除了糧食生產(chǎn)本身會受到氣候條件的影響外，主要產(chǎn)糧國也意識到糧食生產(chǎn)的重要性，不僅要為自己國內(nèi)的糧食消費做儲備，甚至?xí)ㄟ^糧食出口來影響國際糧食市場。

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作者簡介：杜 磊（1980—），男，吉林白山人，助理研究員，博士，主要從事宏觀政策，馬克思主義經(jīng)濟學(xué)比較研究。