基層財(cái)政管理體制的改革發(fā)展路徑

劉寧

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，基層政府對(duì)財(cái)政管理問題成為重要工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作對(duì)建設(shè)新農(nóng)村具有重要意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的重要工作，穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政管理體制改革，是改善農(nóng)村公共服務(wù)的需要。我國(guó)財(cái)政體制中鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政困難，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有近5萬(wàn)個(gè)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬(wàn)余元，巨額債務(wù)使基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)匱乏陷入財(cái)政危機(jī)。我國(guó)大部分人口生活在農(nóng)村，通過分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政困境癥結(jié)，探討基層財(cái)政管理體制改革的有效路徑。論述穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村財(cái)政管理體制改革，對(duì)建設(shè)新農(nóng)村具有重要意義。

一、我國(guó)基層財(cái)政體制管理現(xiàn)狀

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)基層行政區(qū)域，建國(guó)后我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制經(jīng)歷曲折的演變過程。自我國(guó)開始實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制，各級(jí)政府部門在增收節(jié)支工作中投入大量精力，財(cái)政收入增速提升。在經(jīng)濟(jì)體制改革影響下，應(yīng)用財(cái)政管理體制與財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求脫節(jié)，為梳理財(cái)政分配關(guān)系，體現(xiàn)財(cái)事權(quán)匹配優(yōu)勢(shì)需要加快實(shí)施財(cái)政管理體制改革。

目前我國(guó)基層財(cái)政管理體制存在的問題包括財(cái)政增收乏力，財(cái)事權(quán)出現(xiàn)不對(duì)應(yīng)，轉(zhuǎn)移支付制度不完善等?？h鄉(xiāng)財(cái)政是基層財(cái)政，財(cái)政體制方面自主權(quán)小，現(xiàn)行財(cái)政體制制約縣鄉(xiāng)財(cái)政增收。財(cái)政增收乏力體現(xiàn)在上級(jí)集中比例偏高，體制變動(dòng)隨意性大。目前行政管理體制下我國(guó)中央、省市縣鄉(xiāng)五級(jí)政府框架，分稅制要求各級(jí)政府有獨(dú)立收入來源，五級(jí)政府框架分稅種無(wú)充足稅源。

政府每級(jí)得到收入分成有限，為保證中央財(cái)政宏觀調(diào)控能力，地方財(cái)力比重占比較弱。各級(jí)政府有集中財(cái)力內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，各地對(duì)基層財(cái)力分配傾斜，但不能改變基層財(cái)力偏低現(xiàn)狀。分稅制采取分稅種與分成共享方式，將稅額少的稅種留給地方。將與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)密切相關(guān)的增值稅等分成。雖然現(xiàn)行財(cái)政體制能降低征收成本，但受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約，我國(guó)稅收收入不夠均衡，地方小稅占比不大，基層所得收入難以保證政府運(yùn)轉(zhuǎn)需要。如中央集中增值稅75%，有的省級(jí)按比例集中到縣鄉(xiāng)基層僅剩25%。我國(guó)缺乏與財(cái)政體制確立調(diào)整的法律體系，分稅制改革后得到改變，但具體收支變化頻繁，影響縣鄉(xiāng)財(cái)政合理安排收支。

縣鄉(xiāng)政府發(fā)展財(cái)源會(huì)被上級(jí)政府劃分，如所得稅改革按隸屬關(guān)系劃分到按屬地劃分共享是體制改革的進(jìn)步，有利于培育公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，但由于營(yíng)業(yè)稅共享改革涉及基數(shù)問題，長(zhǎng)期內(nèi)增量大部分被集中到中央政府。目前體制下與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切的消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅大多歸中央、省市三級(jí)，縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政分享比例小，縣鄉(xiāng)級(jí)收入主要是地方小稅，改變縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況缺乏著力點(diǎn)。分稅制改革重要內(nèi)容是國(guó)地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)，對(duì)維護(hù)稅法尊嚴(yán)具有積極作用，但國(guó)地稅財(cái)政分離，加大財(cái)政部門協(xié)調(diào)政府收支難度。縣鄉(xiāng)政府利用稅收獎(jiǎng)勵(lì)等手段鼓勵(lì)稅務(wù)部門收稅。國(guó)地稅機(jī)構(gòu)設(shè)置不同于行政區(qū)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)征管，由我國(guó)行政級(jí)次過多造成，稅務(wù)機(jī)構(gòu)按行政區(qū)劃設(shè)置存在效率低的問題。

改革開放后我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平大大提高。設(shè)置農(nóng)村居民生活水平提高，人們對(duì)科教文衛(wèi)等公共產(chǎn)品需求增加，城市化發(fā)展要求加大對(duì)水電等基礎(chǔ)設(shè)施投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制運(yùn)行中根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，支出責(zé)任進(jìn)行了調(diào)整，但不能適應(yīng)新時(shí)期城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展要求。隨著改革深入，縣鄉(xiāng)承擔(dān)新的事權(quán)，如義務(wù)教育取消教育集資財(cái)政補(bǔ)充缺口。城市建設(shè)等新事權(quán)增加基層財(cái)政支出責(zé)任。受農(nóng)村稅費(fèi)改革影響，縣鄉(xiāng)增收受限?？h鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員占地方總數(shù)的70%，地方事權(quán)調(diào)整過于頻繁。近幾年地方支出責(zé)任調(diào)整，政府事權(quán)未劃分，存在支出責(zé)任向下級(jí)下放問題。如央企老職工按屬地管理等。財(cái)權(quán)未下放加重了現(xiàn)象財(cái)政困難。

調(diào)節(jié)地區(qū)差別是財(cái)政體制的重要任務(wù)，對(duì)因地理位置等原因造成地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平差別，需要以完善的轉(zhuǎn)移支付制度解決。稅收返還作為主要轉(zhuǎn)移支付形式，以承認(rèn)既得利益為前提，在增量調(diào)節(jié)部分加大中央收入占比，過渡期轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范，是符合現(xiàn)代分稅制要求的轉(zhuǎn)移支付形式。全部財(cái)政支出中占比不足。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度包括稅費(fèi)改革、工資性轉(zhuǎn)移支付等。財(cái)力充?？色@得較多轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，不能縮小地區(qū)橫向財(cái)力差距。

二、基層財(cái)政體制管理改革路徑

我國(guó)啟動(dòng)省管縣財(cái)政體制改革后，劃入省管理范圍的縣級(jí)單位數(shù)量迅速增加，通過采取強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)等措施改革取得初步成效，目前省管縣與市管縣體制并存，實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)體制匹配錯(cuò)位帶來摩擦問題，省區(qū)劃具有縣級(jí)單位規(guī)模小特點(diǎn)，使得省管縣體制改革存在許多問題。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)基層財(cái)政管理體制問題，需要通過按事權(quán)劃分財(cái)權(quán)，簡(jiǎn)化財(cái)政管理級(jí)次，健全地方稅體系等措施完善我國(guó)財(cái)政體制，促進(jìn)基層財(cái)政管理發(fā)展。

我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，一些事權(quán)職責(zé)劃分有待探討。具體事權(quán)劃分是不斷完善過程。無(wú)論事權(quán)所處層級(jí)應(yīng)根據(jù)核定所需財(cái)力，財(cái)力不足上級(jí)財(cái)政應(yīng)給予補(bǔ)助。如義務(wù)教育由縣級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，應(yīng)根據(jù)在校生核定支出預(yù)算，不能僅給事權(quán)不放財(cái)權(quán)。事權(quán)調(diào)整要適應(yīng)簡(jiǎn)化管理層級(jí)要求，減小鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，保證有足夠財(cái)力協(xié)調(diào)。事財(cái)權(quán)確定后上級(jí)承擔(dān)支出，上級(jí)政府委托下級(jí)政府承辦事務(wù)，應(yīng)逐步完善縱向轉(zhuǎn)移支付制度，根據(jù)義務(wù)教育實(shí)行縣為主的管理體制規(guī)定，應(yīng)建立義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。

我國(guó)行政管理體制下，簡(jiǎn)化財(cái)政管理層級(jí)可采取過渡性辦法。通過省管縣與取消鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政改革，我國(guó)政府級(jí)次減少為三級(jí)，政府層級(jí)優(yōu)化對(duì)應(yīng)形成中央省市縣財(cái)政，規(guī)范各級(jí)地方財(cái)政關(guān)系。我國(guó)大部分省市實(shí)行市管縣體制，目的是以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市為核心形成一體化發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，市管縣體制失去最初功效。其弊端表現(xiàn)為降低管理效率，地級(jí)市職能定位不清，城市主動(dòng)輻射小。市級(jí)財(cái)政由于受財(cái)力制約對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政調(diào)控力度小，部分地級(jí)市由地區(qū)行署演變，財(cái)力不足。城市是區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)中心。城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村靠?jī)?nèi)在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，取消市縣級(jí)財(cái)政結(jié)算關(guān)系不影響經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用。財(cái)政省管縣有利于解決三農(nóng)問題。省級(jí)財(cái)政可以加大協(xié)調(diào)力度，將工作重點(diǎn)放在服務(wù)中心城市發(fā)展。

國(guó)際上實(shí)行分稅制國(guó)家為三級(jí)政府架構(gòu)，中央省市進(jìn)行分稅分級(jí)，三級(jí)政府財(cái)力集中程度不同，集中型財(cái)政體制下中央收入占比較大，分圈型財(cái)政體制下中央比重較弱，60%左右支出責(zé)任由地方承擔(dān)。有的國(guó)家轉(zhuǎn)移支付額占地方支出的60%，上對(duì)下轉(zhuǎn)移支付規(guī)模大，中央下政府財(cái)力充足。我國(guó)地方稅源小，有的稅種受條件限制無(wú)法征收。農(nóng)村稅費(fèi)改革后基層政府面臨收入減少問題，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)關(guān)系建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)地方稅收制度調(diào)整非常必要。調(diào)整地方稅關(guān)鍵是圍繞主體稅種減輕地方稅體系。設(shè)立專門的市縣稅，使市縣在發(fā)展經(jīng)濟(jì)培植財(cái)源有好的著力點(diǎn)，體現(xiàn)財(cái)政可用財(cái)力增長(zhǎng)。設(shè)立市縣稅要求明確稅種與管理權(quán)限，理順征收管理體制。

（作者單位：山東省齊河縣財(cái)政局）