新基建登臺(tái)唱戲　PPP大有可為

孟春

2020年3月4日中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開會(huì)議，會(huì)議指出，要加大公共衛(wèi)生服務(wù)，應(yīng)急物資保障領(lǐng)域投入，加快5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度。新基建正逐漸成為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的重要措施，既可以穩(wěn)投資，又可以促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，釋放經(jīng)濟(jì)潛力。與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比，新基建的最主要特點(diǎn)就是市場(chǎng)化投資方式，而PPP模式，可以將不同類型、不同期限、不同需求的項(xiàng)目進(jìn)行集合捆綁，并通過綜合性的盈虧計(jì)算實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的平衡。特別是PPP在我國(guó)經(jīng)歷了六年多的發(fā)展，監(jiān)管越發(fā)嚴(yán)格、操作愈發(fā)規(guī)范，并且其固有的服務(wù)基建的特性，加之當(dāng)前的地方政府財(cái)政困境，使得PPP在新基建的建設(shè)中將發(fā)揮巨大的作用。

一、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，新基建或成新的風(fēng)口

從內(nèi)部看，受經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型影響，2019年國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)逐季放緩，全年GDP增速為6.1%，創(chuàng)近20年新低，雖處于平穩(wěn)運(yùn)行區(qū)間，但下行壓力明顯，消費(fèi)、投資總體下行趨勢(shì)不改，主要宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)仍在下行通道中，向好指標(biāo)多與刺激性、一次性因素相關(guān);從外部看，進(jìn)出口受國(guó)際貿(mào)易形勢(shì)和世界經(jīng)濟(jì)下行的疊加影響，何時(shí)企穩(wěn)尚不確定。

緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力，目前來(lái)看最佳的措施還是向基建投資要潛力。從短期看，基建投資可以有效緩解疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，利用其“乘數(shù)效應(yīng)”達(dá)到“穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)投資”的效果;長(zhǎng)期看，基建投資可以有效緩解經(jīng)濟(jì)下行的壓力，降低運(yùn)輸成本、釋放巨大的積極潛力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

新基建作為基建領(lǐng)域的新興勢(shì)力，雖然目前所占比重不大，但其蘊(yùn)含著巨大的發(fā)展?jié)摿ΑＲ环矫?，目前全社?huì)正在加快數(shù)字化升級(jí)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開5G、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等新基建的支撐。另一方面，新型基礎(chǔ)設(shè)施更多是對(duì)傳統(tǒng)基建的擴(kuò)展，兼顧了穩(wěn)增長(zhǎng)和促創(chuàng)新雙重任務(wù)。人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將帶動(dòng)通訊、計(jì)算機(jī)和電子等相關(guān)行業(yè)產(chǎn)品需求。這些新型基礎(chǔ)設(shè)施既是制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵，同時(shí)又能激發(fā)更多新增需求。因此，從短期看，傳統(tǒng)基建仍是當(dāng)前穩(wěn)增長(zhǎng)的主導(dǎo)力量，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，隨著政策的不斷引導(dǎo)和信息技術(shù)的持續(xù)發(fā)展，新基建將發(fā)揮巨大的作用，成為新一輪的風(fēng)口。

二、PPP與新基建有天然的契合性

3月4日，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)同時(shí)提出新基建要注重調(diào)動(dòng)民間投資積極性。與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最大的不同，本次新基礎(chǔ)設(shè)施更加依賴于數(shù)字化技術(shù)，而PPP與新基建具有天然的契合性，二者相輔相成，互相推動(dòng)，有利于政府治理體系現(xiàn)代化和治理能力的快速提升。

根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)已經(jīng)落地的16.51萬(wàn)億PPP項(xiàng)目中，包括信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、光電、充電樁、生物質(zhì)能、智慧城市、科技等新基建項(xiàng)目投資僅為1141.24億元，占比0.67%;而垃圾發(fā)電、軌道交通和片區(qū)開發(fā)等相關(guān)領(lǐng)域新基建項(xiàng)目占比14.96%。

首先，PPP可提高新基建項(xiàng)目的整體運(yùn)行相率。新基建包括5G基建、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)、人工智能、工業(yè)物聯(lián)網(wǎng)。其中，5G基建、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁是完全可以通過使用者付費(fèi)來(lái)自求平衡的項(xiàng)目。早在2015年10月9日，國(guó)務(wù)院辦公廳就下發(fā)了《關(guān)于加快電動(dòng)汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入充電站建設(shè)領(lǐng)域。其中，PPP模式得到大力推廣，該模式提高了項(xiàng)目整體建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率。

其次，PPP可緩解新基建建設(shè)中政府的財(cái)政困境。新基建的發(fā)展融資需求大，建設(shè)周期長(zhǎng)，疊加當(dāng)前地方政府財(cái)政壓力不斷加大的背景下，單純的依靠政府投資難以為繼。根據(jù)財(cái)政部公布的2019年預(yù)算和實(shí)際執(zhí)行情況，全國(guó)一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)率距離年初5%的目標(biāo)，差1.2個(gè)百分點(diǎn);而支出則超過預(yù)算安排的增長(zhǎng)率1.6個(gè)百分點(diǎn)，留有缺口5748億元。這個(gè)缺口的解決，無(wú)論是動(dòng)用財(cái)政存量資源彌補(bǔ)，還是以債務(wù)形式留給未來(lái)彌補(bǔ)，都會(huì)增加2020年的收支壓力，PPP無(wú)疑是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。

最后，新基建給PPP帶來(lái)新應(yīng)用空間和內(nèi)涵。新基建是政府投資引導(dǎo)，但主要仍需由包括企業(yè)投資在內(nèi)的各類社會(huì)投資，注重政府引導(dǎo)、吸引社會(huì)資本的PPP模式將會(huì)發(fā)揮作用。新基礎(chǔ)設(shè)施更依賴于數(shù)字化技術(shù)，這并不是地方政府和政府平臺(tái)公司的核心能力。因此，只有少數(shù)新基建項(xiàng)目可以單獨(dú)由地方政府或其平臺(tái)公司投資實(shí)施，更多的將由具備技術(shù)能力的市場(chǎng)主體通過市場(chǎng)化模式自行商業(yè)化實(shí)施，或者與地方政府合作實(shí)施，這給PPP模式帶來(lái)了新的內(nèi)涵和應(yīng)用空間。

三、新基建領(lǐng)域推行PPP模式的核心意義

在新型城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)大背景下，城際高速鐵路、城市軌道交通、教育、醫(yī)療、5G網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將成為城市新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的最大短板。新基建領(lǐng)域引入PPP模式，可以調(diào)動(dòng)民間投資積極性，加大補(bǔ)短板力度。

一是發(fā)揮社會(huì)資本專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高服務(wù)效率和品質(zhì)。提高公共服務(wù)的效率與品質(zhì)，降低公共服務(wù)的成本，并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破原公共服務(wù)行業(yè)的壟斷，提高整個(gè)公共服務(wù)行業(yè)的服務(wù)效率與品質(zhì)。PPP模式本質(zhì)上是一種公共服務(wù)效率提升機(jī)制——“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事情” 。

二是建立高效、流通的PPP市場(chǎng)機(jī)制。將新基建領(lǐng)域的分割市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一市場(chǎng)，推動(dòng)我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)在5G、軌道交通、污水處理、城市供水等公用事業(yè)行業(yè)已經(jīng)積累的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)技術(shù)，復(fù)制、移植到欠發(fā)達(dá)地區(qū)，有利于打造中國(guó)本土具有國(guó)際影響力的公共事業(yè)行業(yè)世界級(jí)跨國(guó)企業(yè)。

三是PPP模式既具有融資功能，又有利于專業(yè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)的引進(jìn)。PPP不僅是一種融資機(jī)制，更是一種長(zhǎng)期合作機(jī)制和管理機(jī)制。如北京地鐵四號(hào)線中北京市政府的關(guān)注點(diǎn)不是PPP模式的融資功能，因?yàn)榭偼顿Y的70%都由政府負(fù)責(zé)，而是香港地鐵的運(yùn)營(yíng)技術(shù)、專業(yè)能力、經(jīng)驗(yàn)以及地鐵文化。引入香港地鐵，有利于北京地鐵行業(yè)學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)與管理經(jīng)驗(yàn)，提升整個(gè)地鐵行業(yè)的服務(wù)效率與品質(zhì)。

四、積極探索PPP推動(dòng)新基建的發(fā)展

首先，創(chuàng)新與規(guī)范并舉，充分發(fā)揮PPP的積極作用。對(duì)補(bǔ)短板的公路、鐵路、城建、物流、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)民生等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在投資回報(bào)機(jī)制明確、收益可靠、風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，可允許在不超過5個(gè)百分點(diǎn)的幅度內(nèi)適當(dāng)降低項(xiàng)目資本金最低比例。同時(shí)，在PPP助力新基建的過程中，要嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，嚴(yán)格進(jìn)行“兩論證”，不可因積極推動(dòng)新基建而因小失大。

其次，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，為PPP高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造條件。新基建項(xiàng)目周期長(zhǎng)，時(shí)間可能跨多屆政府，因此要進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善法律法規(guī)制度。加強(qiáng)全生命周期管理，提升管理效能。健全政府增信機(jī)制，政府作為合同一方，履約付費(fèi)至關(guān)重要，凡是合法合規(guī)、社會(huì)資本按照合同約定達(dá)到績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的，政府必須按照約定付費(fèi)。

再次，堅(jiān)定開放格局，通過PPP模式助力企業(yè)“走出去”。新基建的建設(shè)目前正在中國(guó)達(dá)成共識(shí)，相信不久的將來(lái)國(guó)際上各國(guó)家也會(huì)加強(qiáng)新基建的建設(shè)，因此應(yīng)積極思考如何通過PPP助力新基建的模式應(yīng)用，助推中國(guó)企業(yè)走出去，未雨綢繆，提前思考，從而更好地實(shí)現(xiàn)與國(guó)際社會(huì)“共商、共建、共享”的格局。

五、注意處理好PPP在新基建中運(yùn)用的幾個(gè)問題

首先，明確新基建PPP模式的適用范圍。在新基建PPP模式下，社會(huì)資本為政府提供新基建產(chǎn)業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共配套建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市運(yùn)營(yíng)維護(hù)等服務(wù)并獲得諸如土地增值、物業(yè)經(jīng)營(yíng)、政府獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)服務(wù)、資產(chǎn)增值等收益。

其次，選擇合格的長(zhǎng)期型社會(huì)資本。新基建PPP模式中社會(huì)資本方負(fù)責(zé)新基建的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)招商標(biāo)準(zhǔn)，新基建涉及領(lǐng)域前沿且復(fù)雜，對(duì)社會(huì)資本的投資能力、運(yùn)營(yíng)能力提出了更高的要求，能否立足于一個(gè)完整的新基建產(chǎn)業(yè)鏈或產(chǎn)業(yè)集群規(guī)劃為入住企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境，并且對(duì)不同項(xiàng)目之間的時(shí)間、空間、利益進(jìn)行統(tǒng)籌關(guān)系的模式能否持續(xù)。因此，政府在選擇社會(huì)資本方時(shí)要對(duì)社會(huì)資本方的融資、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)、資源利用、平臺(tái)式整合等領(lǐng)域的能力進(jìn)行綜合考慮，一般選擇具有較強(qiáng)融資能力的大型綜合運(yùn)營(yíng)商，或是包括金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的財(cái)務(wù)投資者和以運(yùn)營(yíng)商為主的專業(yè)投資者等多家企業(yè)組成的聯(lián)合體。

最后，設(shè)置合理的激勵(lì)機(jī)制。PPP的核心理念就是“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分享”，而這也是激勵(lì)機(jī)制設(shè)置的關(guān)鍵原則。在合理的激勵(lì)機(jī)制下，社會(huì)資本完成的考核指標(biāo)越好、所得回報(bào)越多，這就能夠保證政府與社會(huì)資本目標(biāo)的一致性，又能夠充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本和產(chǎn)業(yè)投資主體的積極性。因此，在設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制時(shí)，一方面，將財(cái)政收入、GDP、民生、就業(yè)、生態(tài)等系列指標(biāo)量化成完整的對(duì)社會(huì)資本的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，但在權(quán)重上要加大對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量的考核。另一方面，因?yàn)樾禄≒PP項(xiàng)目一般周期都比較長(zhǎng)，因此可以根據(jù)項(xiàng)目的具體情況將較長(zhǎng)的生命周期細(xì)分為幾個(gè)契約期，按照不同階段具有側(cè)重性的考量。