淺析礦產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃融合的方法

程曉

摘 要：隨著我國(guó)部分城市資源枯竭、部分礦產(chǎn)產(chǎn)能過(guò)剩、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等問(wèn)題的出現(xiàn)，如何盤活我國(guó)礦產(chǎn)業(yè)成為擺在從業(yè)人員和地方政府面前的重要問(wèn)題。國(guó)土空間規(guī)劃的出現(xiàn)為綜合整治我國(guó)礦產(chǎn)業(yè)提供了一條有效途徑。但是，如何有效實(shí)現(xiàn)礦地融合，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)我國(guó)礦產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要研究人員深入思考。本文通過(guò)對(duì)礦地融合現(xiàn)狀的分析，從產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)招商、落地實(shí)施幾個(gè)角度探討了礦產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃融合的方法，并提出了一些見(jiàn)解，以期為研究人員的思考提供借鑒。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃;礦產(chǎn)業(yè)規(guī)劃;規(guī)劃融合;方法

在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，礦產(chǎn)業(yè)是影響最大的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目之一，也是最具爭(zhēng)議的項(xiàng)目。[1]一方面，我國(guó)部分地區(qū)的發(fā)展是資源型發(fā)展，存在大量的煤炭基地、稀土基地，對(duì)礦產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)是這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)支柱，這些地區(qū)也為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn);另一方面，現(xiàn)階段我國(guó)大力推行可持續(xù)發(fā)展，過(guò)度開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源不符合生態(tài)文明的發(fā)展規(guī)劃。[2]為了解決這一矛盾，將礦產(chǎn)業(yè)規(guī)劃同國(guó)土空間規(guī)劃相融合，統(tǒng)籌推進(jìn)礦產(chǎn)業(yè)的土地利用規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等空間規(guī)劃，不僅是未來(lái)礦產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，更是一種符合我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的新方法。

一、礦產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃融合現(xiàn)狀

“礦地矛盾”一直以來(lái)都存在于我國(guó)的礦產(chǎn)業(yè)發(fā)展中。依據(jù)中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局的調(diào)查結(jié)果，我國(guó)有661個(gè)城市，其中262個(gè)（近40%）城市都是資源型城市，這些城市在原煤、原油、礦石、木材等方面，為我國(guó)提供了大量地寶貴資源。[3]如圖1所示：

這些資源型城市如今面臨著資源枯竭、產(chǎn)能過(guò)剩、生態(tài)破壞等多種問(wèn)題。而解決這些問(wèn)題，就需要多部門齊力，站在可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，積極引入新的政策和規(guī)劃，促使資源型城市在新時(shí)期的發(fā)展。[4]以礦業(yè)城市為例，需要引導(dǎo)礦業(yè)城市走向城、礦、鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。在此過(guò)程中，礦產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃融合既是必經(jīng)之路，也是最有效的手段之一。[5]現(xiàn)階段，在礦產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃融合中還存在一些問(wèn)題，例如，規(guī)劃主體不同：一個(gè)面向的是礦產(chǎn)資源，一個(gè)面向的是土地資源;規(guī)劃依據(jù)不同：一個(gè)依據(jù)的是《礦產(chǎn)資源法》，一個(gè)依據(jù)的是《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》;管理中的沖突：隨著我國(guó)機(jī)構(gòu)改革，一些礦產(chǎn)資源的管理主體消失，且礦區(qū)管理松散，缺乏標(biāo)準(zhǔn)的體系;缺少信息平臺(tái)：我國(guó)針對(duì)礦產(chǎn)資源的調(diào)查分析的工作相對(duì)較少，且沒(méi)有一個(gè)專門的進(jìn)行礦產(chǎn)資源信息的發(fā)布和管理平臺(tái)。這些問(wèn)題的產(chǎn)生既有歷史因素，也有社會(huì)因素，同時(shí)還與不斷變化升級(jí)的政策有關(guān)。[6]因此，對(duì)礦產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃融合需要從業(yè)人員和有關(guān)機(jī)構(gòu)不斷創(chuàng)新，找出適合的方法，進(jìn)一步的促進(jìn)礦地融合。

二、礦產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃融合方法

（一）產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

對(duì)礦產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的融合是“多規(guī)合一”的融合，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及其他各類規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合。[7]在此背景下，對(duì)礦產(chǎn)業(yè)規(guī)劃必須要統(tǒng)籌礦、城、鄉(xiāng)，在礦區(qū)的恢復(fù)和建設(shè)中，平衡礦產(chǎn)、土地和生態(tài)的平衡;平衡礦企、政府、村民的利益。在過(guò)去，單純的礦產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃分離，不僅資源浪費(fèi)嚴(yán)重，而且缺乏宏觀的空間規(guī)劃，資源利用率極低。[8]但是，將礦產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃融合，實(shí)現(xiàn)礦區(qū)綜合整治，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)開(kāi)采、生態(tài)修復(fù)和城、礦、鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新型礦產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。

（二）產(chǎn)業(yè)設(shè)計(jì)

傳統(tǒng)意義上的礦產(chǎn)業(yè)設(shè)計(jì)是無(wú)序且混亂的，走的是“先破壞后治理”的路線。這種產(chǎn)業(yè)設(shè)計(jì)已經(jīng)不能適應(yīng)我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)所需。[9]在中，對(duì)礦產(chǎn)業(yè)的設(shè)計(jì)堅(jiān)持“環(huán)境為本、經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)、社會(huì)融合、持續(xù)發(fā)展”的理念，以產(chǎn)業(yè)接續(xù)促進(jìn)礦產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)，建立對(duì)煤礦企業(yè)的約束，實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)和提升、打造持續(xù)的經(jīng)濟(jì)體系以及構(gòu)建多元和諧社會(huì)。[10]具體包括加強(qiáng)礦區(qū)的綠色管理、以國(guó)土規(guī)劃推進(jìn)礦區(qū)綠色建設(shè)、重新劃分礦區(qū)功能區(qū)、發(fā)展區(qū)域特色礦業(yè)等。

（三）產(chǎn)業(yè)招商

礦產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃融合下，礦產(chǎn)業(yè)的招商發(fā)生根本性的變化。這是因?yàn)?，在礦地融合下，礦區(qū)的功能發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從單一的生產(chǎn)區(qū)和生活區(qū)變得的更加的科學(xué)和合理。在礦地融合下，礦區(qū)將劃分為綜合利用區(qū)、礦產(chǎn)生產(chǎn)區(qū)、恢復(fù)生態(tài)保護(hù)區(qū)、旅游觀光區(qū)、生態(tài)重建區(qū)以及待開(kāi)采區(qū)。[11]因此，在這種新的功能區(qū)的劃分下，對(duì)于礦產(chǎn)業(yè)的招商也要發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。具體包括建立真誠(chéng)，互惠互利的伙伴關(guān)系，闡明并兌現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo);更清潔的技術(shù)實(shí)施;改善環(huán)境管理;增加利益相關(guān)者的參與;改善對(duì)礦區(qū)和員工的培訓(xùn)等。[12]此外，還包括規(guī)劃和投資發(fā)展以增強(qiáng)礦區(qū)能力;規(guī)劃和投資礦區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。

（四）落地實(shí)施

將礦產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃融合落地需要以下幾個(gè)步驟：實(shí)施全面調(diào)查，以足夠的數(shù)據(jù)為礦地融合的基礎(chǔ);信息整合，分析礦區(qū)情況;統(tǒng)籌編制礦區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃。[13]在具體實(shí)施的過(guò)程中，需要一定的監(jiān)測(cè)方法，包括：空氣質(zhì)量測(cè)量站;噪聲測(cè)量站;河道流量測(cè)量和地表水水質(zhì)調(diào)查;地下水和水文地質(zhì)監(jiān)測(cè)等。目的是加強(qiáng)當(dāng)?shù)厥褂帽O(jiān)測(cè)過(guò)程;向利益相關(guān)者提供及時(shí)和適當(dāng)?shù)男畔?。[14]政府、學(xué)術(shù)界和第三方組織的調(diào)查和報(bào)告之類的工具的使用將成為這種監(jiān)視的基礎(chǔ)，而民間使用不斷發(fā)展的手機(jī)網(wǎng)絡(luò)輸入的數(shù)據(jù)將對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充，促進(jìn)礦地融合的落地實(shí)施。[15]

結(jié)束語(yǔ)：

綜上所述，礦地融合是我國(guó)礦產(chǎn)資源和國(guó)土資源可持續(xù)發(fā)展工作面臨的最持久的挑戰(zhàn)之一，并且是變化的時(shí)空尺度難題的核心之一。在不失去應(yīng)對(duì)特定當(dāng)?shù)厍闆r的能力的情況下大規(guī)模運(yùn)作礦地融合，需要地方政府提供足夠的支持，包括以下幾個(gè)方面：金融資本;教育培訓(xùn)和提高認(rèn)識(shí);信息和知識(shí)資源;政策制定與計(jì)劃;適當(dāng)?shù)募夹g(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施;企業(yè)發(fā)展，特別是提供本地礦業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)。而這些需要農(nóng)業(yè)、工業(yè)（提取和制造）、交通、能源以及衛(wèi)生等部門之間的相互依賴關(guān)系，為礦地融合做出貢獻(xiàn)。

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