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    網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度實施效果研究

    2020-08-18 09:30:36李新發(fā)楊立凡
    三峽論壇 2020年4期
    關(guān)鍵詞:實施研究等級保護(hù)法律制度

    李新發(fā) 楊立凡

    摘 要:2017年《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》出臺之后,國家有關(guān)法律法規(guī)和文件中將“信息安全”調(diào)整為“網(wǎng)絡(luò)安全”,將“信息安全等級保護(hù)制度”調(diào)整為“網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度”。在國家網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域,該制度即是一項基本政策和方法,也成為是一項法律制度,具有重要法律意義。本文通過分析該制度的實施成效及不足,提出及時出臺配套規(guī)定、加強法律宣傳、加大監(jiān)督和執(zhí)法力度,并結(jié)合地方實際情況創(chuàng)新法律實施理念,構(gòu)建信息系統(tǒng)集約化管理機制和專項資金保障,使實施資源得到優(yōu)化配置,節(jié)約實施成本,達(dá)到實施效果最大化。

    關(guān)鍵詞:等級保護(hù);法律制度;實施研究

    中圖分類號:DF3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1003-1332(2020)04-0100-05

    國家在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域一直通過等級保護(hù)制度來不斷提升信息系統(tǒng)特別是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的安全防護(hù)能力,該制度作為基本政策和方法在保障國家網(wǎng)絡(luò)安全方面發(fā)揮著重要作用。2017年出臺的《網(wǎng)絡(luò)安全法》在第21條明確規(guī)定國家實行網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度,這是國家以基本法律形式來確立網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度。那么《網(wǎng)絡(luò)安全法》實施以來,網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的實施效果如何?所謂法律實施是指將法律規(guī)定付諸實踐,把文字的規(guī)定變?yōu)閷嶋H行動,是具體的實施主體實施法的行為。亞里士多德提出的法治論中,法律實施是其中重要的構(gòu)成要素:“法治的含義包含制定出臺良法,并且嚴(yán)格實施該法律”[1]199。要使一部法律的制定具有意義,只有將其實施在具體實際社會生活中,它的作用才會展現(xiàn)出來。習(xí)近平總書記指出:“如果有了法律而不實施、束之高閣,或者實施不力、做表面文章,那制定再多法律也無濟于事”?!毒W(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度也是這樣的。本文將以湖北省宜昌市為例,對網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的貫徹落實情況進(jìn)行實證調(diào)查, 進(jìn)一步闡明該制度的法律規(guī)定及其意義,分析該制度在實施過程中的成效及問題,在此基礎(chǔ)上提出完善網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的建議。

    一、網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的法律規(guī)定及其意義

    我國第一次提出等級保護(hù)制度是在1994年,當(dāng)年出臺的《中華人民共和國計算機信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》(國務(wù)院令第147號)第9條規(guī)定“計算機信息系統(tǒng)實行安全等級保護(hù),安全等級的劃分標(biāo)準(zhǔn)和安全等級保護(hù)的具體辦法,由公安部會同有關(guān)部門制定”。我國提出該制度從時間上要早于美國等國家正式提出關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)制度(美國關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)制度(CIIP)形成的標(biāo)志是1996年7月15日發(fā)布的第13010號行政令和1998年第63號總統(tǒng)令(PDD63)《克林頓政府對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的政策》)[2]。2007年國務(wù)院信息化工作辦公室、公安部、國家密碼管理局、國家保密局等四部門聯(lián)合出臺《信息安全等級保護(hù)管理辦法》(公通字[2007]43號),要求在全國范圍實施信息安全等級保護(hù)制度。一直以來,我國有關(guān)等級保護(hù)制度的法律法規(guī)和文件中通常采用“信息安全”這個關(guān)鍵詞?!毒W(wǎng)絡(luò)安全法》出臺之后,國家有關(guān)法律法規(guī)和文件中將“信息安全”修改為“網(wǎng)絡(luò)安全”,將原來使用的“信息安全等級保護(hù)制度”調(diào)整為“網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度”。

    網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度目的是確保網(wǎng)絡(luò)安全,保護(hù)對象包含各網(wǎng)絡(luò)運營者的專有網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)及公開網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)和存儲、傳輸、處理這些數(shù)據(jù)的信息系統(tǒng)、云平臺、物聯(lián)網(wǎng)、工控系統(tǒng)等,要求是對這些保護(hù)對象分等級實行安全保護(hù)、對這些保護(hù)對象中使用的信息安全產(chǎn)品按等級實行管理、對這些保護(hù)對象中發(fā)生的網(wǎng)絡(luò)安全事件分等級開展響應(yīng)和處置。根據(jù)這些保護(hù)對象的重要程度等因素,保護(hù)等級由低到高分為第一級、第二級、第三級、第四級、第五級。網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度有5個工作環(huán)節(jié):定級、備案、等級測評、建設(shè)整改和監(jiān)督檢查,前4項工作由各網(wǎng)絡(luò)運營者負(fù)責(zé)、監(jiān)督檢查由公安網(wǎng)安部門負(fù)責(zé)。

    網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度是國家網(wǎng)絡(luò)安全方面的基本政策和方略,是現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的一項重要法律制度,筆者認(rèn)為其意義體現(xiàn)在:保障國家利益、社會利益、集體利益及公民個人利益,預(yù)防網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險,拓寬實施對象維度,履行法律義務(wù)。

    (一)保障利益

    隨著信息化進(jìn)程的全面加快,全社會對基礎(chǔ)信息網(wǎng)絡(luò)和重要信息系統(tǒng)的依賴程度越來越高,一旦信息系統(tǒng)發(fā)生安全故障,將嚴(yán)重影響其保障服務(wù)的順利進(jìn)行;如果遭遇網(wǎng)絡(luò)入侵攻擊,將導(dǎo)致系統(tǒng)數(shù)據(jù)或信息被竊取、被篡改,或系統(tǒng)不能正常運行。而信息系統(tǒng)的功能往往涉及國家利益、社會利益、集體利益及公民個人利益。從利益這一維度,國家通過實行網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度來保障電子政務(wù)、水、電、交通、金融等關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的平穩(wěn)運行,保障公民個人信息、資金等安全保管,保障國家利益、社會利益、集體利益及公民個人利益不受侵犯。

    (二)預(yù)防風(fēng)險

    網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的實施,首先是查找網(wǎng)絡(luò)運營者的信息系統(tǒng)與國家法律規(guī)定、安全標(biāo)準(zhǔn)之間存在的差距,明確當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)安全方面存在的風(fēng)險和隱患,再有針對性地開展安全整改,消除風(fēng)險和隱患,提升信息系統(tǒng)的安全防護(hù)能力,防止遭受各種網(wǎng)絡(luò)攻擊、發(fā)生網(wǎng)絡(luò)安全事件。從安全風(fēng)險這一維度,網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度旨在消除信息系統(tǒng)安全隱患,提升安全防護(hù)能力,預(yù)防可能發(fā)生的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險,避免信息系統(tǒng)帶病上線,將安全隱患消除在萌芽狀態(tài),防止出現(xiàn)無法挽回的嚴(yán)重后果。

    (三)體系發(fā)展

    隨著社會的發(fā)展, 網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的外延在不斷擴展, 出現(xiàn)了云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)控制系統(tǒng)等新領(lǐng)域, 之前的等級保護(hù)制度已不能適應(yīng),因此《網(wǎng)絡(luò)安全法》確定了網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度。除傳統(tǒng)的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)、信息系統(tǒng)外,網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度把云平臺、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、工控系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等納入實施范疇中。從保護(hù)對象這一維度,網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度是在不斷發(fā)展,其保護(hù)體系將隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展而發(fā)展豐富。

    (四)履行義務(wù)

    網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度是國家網(wǎng)絡(luò)安全方面的基本法律要求,在工作實踐中也將該制度是否實行作為衡量網(wǎng)絡(luò)運營者網(wǎng)絡(luò)安全工作好壞的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。如果出現(xiàn)一些網(wǎng)絡(luò)安全事件,比如某網(wǎng)站網(wǎng)頁被篡改、用戶敏感信息被泄露等,要查明相關(guān)網(wǎng)絡(luò)運營者是否實施網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度,若未落實,則會以不履行法律義務(wù)來評判該網(wǎng)絡(luò)運營者的網(wǎng)絡(luò)安全工作不到位。所以在網(wǎng)絡(luò)安全方面,實施網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度是網(wǎng)絡(luò)運營者必須履行的首要法律義務(wù)。

    二、網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的實施效果現(xiàn)狀

    雅維茨曾指出:“法的實現(xiàn)是法的存在、作用,是法執(zhí)行主要社會職能的特殊方式。如果制定的法律規(guī)定不能在人們和他們的組織的活動中、在社會關(guān)系中得到實現(xiàn)的話,那法就什么也不是?!盵3]170張文顯也提出,良法的構(gòu)成要件之一就是法律實施良好[4]22。古今中外的法學(xué)家分別從各個維度說明了法律實施的重要性,法的實施就是法的生命所在,就是達(dá)到制定法律目的和實現(xiàn)法律價值的必經(jīng)之路。特別是中國特色社會主義法律體系建成后,法律實施比法律制定更重要,法律制定的意義、目的只有通過法律實施才能實現(xiàn)。在黨的十八屆四中全會上,對強化我國法律實施又提出明確要求,“法律的生命力和法律的權(quán)威都在于法律實施”。對于網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的實施效果問題,筆者以湖北省宜昌市為例,通過實地調(diào)研、獲取實證數(shù)據(jù)、比較法、分析法等工作方法,發(fā)現(xiàn)《網(wǎng)絡(luò)安全法》實施以來,湖北省宜昌市在網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的實施過程中取得了一定成效,同時也存在一些實施不足的問題。

    (一)取得的實施成效

    一是以網(wǎng)絡(luò)安全宣傳周、網(wǎng)絡(luò)安全專題培訓(xùn)、執(zhí)法檢查等活動為載體,采取講座授課、新聞媒體、LED屏展示、資料發(fā)放、溝通交流等多種方式,對網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的法律規(guī)定、工作內(nèi)容、工作方法等進(jìn)行廣泛宣傳。目前,宜昌市及各縣市區(qū)均成立領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),在不斷落實網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度。

    二是各部門積極想辦法,爭取市委市政府的重視,采取多種方式推動全市的網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)工作。如市委將網(wǎng)絡(luò)安全工作納入全市社會治安綜治治理考核的重要內(nèi)容,每年由市公安局對各縣市區(qū)、各個綜治成員單位的網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)工作進(jìn)行考核;市公安局聯(lián)合市衛(wèi)計委等部門出臺專門文件,明確要求本行業(yè)內(nèi)的信息系統(tǒng)開展網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)工作;市政府成立“宜昌市信息安全等級保護(hù)暨網(wǎng)絡(luò)與信息安全信息通報協(xié)調(diào)小組”,對全市的等級保護(hù)工作提供協(xié)調(diào)保障。

    三是通過具體實施,目前全市已定級備案的信息系統(tǒng)有348個,其中二級288個、三級60個,開展等級測評和建設(shè)整改310次,全市的網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)工作位列全省前列,有力推動宜昌市網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)能力提升。

    (二)存在“四個不到位”的實施問題

    一是定級備案不到位。部分網(wǎng)絡(luò)運營者不知曉網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的法律要求,回避是否需要定級備案、如何開展定級備案等問題。這主要表現(xiàn)在全市的信息系統(tǒng)數(shù)量大于備案的348個,說明還有些網(wǎng)絡(luò)運營者的信息系統(tǒng)沒有開展定級備案工作;定級備案的流程有自主定級、專家評審、主管部門審批等,部分網(wǎng)絡(luò)運營者有主管部門,但其定級備案的時候沒有經(jīng)過主管部門審批這個環(huán)節(jié);提交備案的資料不全,部分網(wǎng)絡(luò)運營者缺少網(wǎng)絡(luò)拓補圖、管理制度、網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)品銷售許可證等資料;部分網(wǎng)絡(luò)運營者的信息系統(tǒng)發(fā)生變更后沒有及時重新備案。

    二是等級測評不到位。從已備案信息系統(tǒng)的數(shù)量分析,測評率未達(dá)到100%,與法律規(guī)定的要求差距很大。究其原因,有的網(wǎng)絡(luò)運營者不愿意開展等級測評,有的是因為資金問題。按照法律規(guī)定,網(wǎng)絡(luò)運營者應(yīng)聘請具有資質(zhì)的第三方等級測評機構(gòu)對信息系統(tǒng)開展等級測評,這里必然涉及資金費用。有的網(wǎng)絡(luò)運營者年度可使用的資金有限,其會將資金投入到人員工資、核心業(yè)務(wù)成本等方面來維持單位運轉(zhuǎn),很難投入資金開展等級測評;已備案信息系統(tǒng)中有85%涉及財政資金使用問題,有的網(wǎng)絡(luò)運營者認(rèn)為財政資金使用流程復(fù)雜,另外如果沒有進(jìn)行財政預(yù)算的就很難解決等級測評資金來源。還有的網(wǎng)絡(luò)運營者是先測評再備案,其未完全遵循等級測評流程,應(yīng)該是定級備案后再進(jìn)行等級測評。

    三是安全整改不到位。安全整改流程未完全得到遵循,網(wǎng)絡(luò)運營者應(yīng)該是先開展等級測評,根據(jù)等級測評的結(jié)果有針對性制定安全整改方案,再按照方案要求開展安全整改,而有的網(wǎng)絡(luò)運營者是先進(jìn)行安全整改活動,然后開展等級測評;有的網(wǎng)絡(luò)運營者未重視安全整改,只是出了問題后才添置網(wǎng)絡(luò)安全設(shè)備,整改一部分,而不是系統(tǒng)的按照要求進(jìn)行安全整改;安全整改也涉及資金費用,有的網(wǎng)絡(luò)運營者制定整改方案的依據(jù)不是測評結(jié)果,而是依據(jù)可使用的資金數(shù)額。

    四是監(jiān)督不到位。主要表現(xiàn)在:內(nèi)部監(jiān)督缺失,各級黨委(黨組)履行網(wǎng)絡(luò)安全的主體責(zé)任,其主要負(fù)責(zé)人是網(wǎng)絡(luò)安全的第一責(zé)任人,對網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的實施應(yīng)履行監(jiān)督責(zé)任,但少數(shù)網(wǎng)絡(luò)運營者的主要負(fù)責(zé)人對于此項工作的不履行或者不到位情況沒有及時督促整改到位;行業(yè)主管部門監(jiān)督缺失,各個行業(yè)主管部門對本行業(yè)內(nèi)、本系統(tǒng)內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)安全工作負(fù)有主管責(zé)任,促使行業(yè)內(nèi)各個單位實施網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度,但宜昌市部分行業(yè)主管部門沒有履行主管責(zé)任,對行業(yè)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的實施沒有采取有效措施;外部監(jiān)督缺失,各級公安機關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全保衛(wèi)部門應(yīng)通過執(zhí)法手段來督促轄區(qū)內(nèi)各網(wǎng)絡(luò)運營者落實網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度,但全市的網(wǎng)絡(luò)安全執(zhí)法工作只停留在檢查上,各級公安機關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全保衛(wèi)部門沒有對不實施網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的違法行為實施查處,導(dǎo)致制度落實的外部監(jiān)督力度缺失。

    三、網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的實施對策

    魏德士認(rèn)為,法律實施的目標(biāo)旨在實現(xiàn)實然效力和應(yīng)然效力、道德效力的統(tǒng)一。他提出法的效力應(yīng)分為三種:一是實然效力(“現(xiàn)實”效力),如果法律規(guī)范得到真正的遵守,那么法就存在;二是應(yīng)然效力(“法律”效力),法律規(guī)范本身應(yīng)當(dāng)有效,因為它是由國家制定并實施的;三是道德效力(認(rèn)可效力或確信效力或接受),它是指人們遵守法律的道德基礎(chǔ),如果法律規(guī)范是出于法律確信而被人們自愿遵守,那么它就具有道德效力。魏德士提出,努力實現(xiàn)這三種法的效力統(tǒng)一才是法律實施的理想目標(biāo)[5]。實施不足導(dǎo)致的直接后果就是法律被弱化。具體到網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的實施不足,就會使該制度的成文規(guī)則遭到實施主體的冷處理或者有意規(guī)避,致使制度的法律規(guī)則被擱置,失去法律意義。如何確保網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度得到有效實施、達(dá)到價值目標(biāo)?筆者認(rèn)為應(yīng)從規(guī)則完善、主體守法、強化監(jiān)督、行政處罰入手,并對信息系統(tǒng)實行集約化管理,使實施資源得到優(yōu)化配置,節(jié)約實施成本,達(dá)到實施效果最大化。

    (一)完善網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的配套規(guī)定

    《網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度沒有配套的相關(guān)規(guī)則,在實務(wù)中,還是執(zhí)行2007年《信息安全等級保護(hù)管理辦法》的規(guī)定,難以及時覆蓋一些新出現(xiàn)的社會領(lǐng)域。而且《網(wǎng)絡(luò)安全法》關(guān)于該制度的規(guī)定具有一定的抽象性,未規(guī)定新形勢下的定級備案、等級測評、建設(shè)整改、監(jiān)督檢查等具體環(huán)節(jié),給實務(wù)操作帶來影響。缺少配套規(guī)則且抽象的成文規(guī)則往往存在實施不足的問題。這就迫切需要國家及時出臺配套網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)條例和關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)條例等相關(guān)規(guī)定,對如何開展定級備案、等級測評、建設(shè)整改、監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)進(jìn)行具體規(guī)定。

    (二)實施主體自覺遵守網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的規(guī)定

    隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”、信息化、大數(shù)據(jù)的不斷發(fā)展,網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為國家各行各業(yè)、社會生產(chǎn)生活環(huán)境的重要構(gòu)成,在帶來許多機遇的同時,也面臨著網(wǎng)絡(luò)攻擊、病毒入侵、系統(tǒng)癱瘓、信息泄露等新的挑戰(zhàn),因此網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)工作任務(wù)也將越來越艱巨。在網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)實施過程中,具體負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)安全的信息科長很想推動該制度的實施,但在向單位領(lǐng)導(dǎo)匯報時就被擱置,因為領(lǐng)導(dǎo)沒有意識到這項工作的重要性,沒能引起領(lǐng)導(dǎo)的重視;也有些網(wǎng)絡(luò)運營者的領(lǐng)導(dǎo)對該制度的落實也只停留在口頭上。這說明有些網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的實施主體不愿意遵守國家法律法規(guī)的規(guī)定。法律實施在形式角度上,是需要實施主體的遵守或落實法律規(guī)范;在實質(zhì)角度上,首先是實施主體內(nèi)心接受、愿意遵守法律規(guī)范,再轉(zhuǎn)化成其具體落實行為。主體是法律實施的核心。實施的核心問題是解決人們依法而為的動力機制問題[6]。筆者認(rèn)為,應(yīng)該加強網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的宣貫,特別是向各網(wǎng)絡(luò)運營者的領(lǐng)導(dǎo)宣貫此項工作的重要性,讓領(lǐng)導(dǎo)重視網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度,并明白網(wǎng)絡(luò)安全的主體責(zé)任。使實施主體意志與法律意志保持一致,這樣才能確保各級領(lǐng)導(dǎo)和具體負(fù)責(zé)人從內(nèi)心接受、愿意遵守,到行為上自覺落實網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度。

    (三)加強對網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度實施的監(jiān)督

    法律是公民集體意志的體現(xiàn),具有某種程度的共識基礎(chǔ)。因此,法律應(yīng)全方位、持續(xù)性地得到實施。法律實施肯定要反對選擇性執(zhí)行,這就需要全面持續(xù)穩(wěn)定開展監(jiān)督活動。對網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的實施應(yīng)實行多元化監(jiān)督機制:一是內(nèi)部監(jiān)督,各網(wǎng)絡(luò)運營者的主要領(lǐng)導(dǎo)要肩負(fù)起網(wǎng)絡(luò)安全的主體責(zé)任,把網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的落實情況抓在手上,隨時進(jìn)行督辦,確保制度的實施;二是行業(yè)主管監(jiān)督,各行業(yè)主管部門要肩負(fù)網(wǎng)絡(luò)安全的主管責(zé)任,督促本行業(yè)、本領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)運營者遵守法律規(guī)定,落實網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度;三是機構(gòu)監(jiān)督,各級網(wǎng)絡(luò)安全與信息化工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用,督促本轄區(qū)的網(wǎng)絡(luò)運營者落實網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度。監(jiān)督手段也要多元化的:一是威懾效應(yīng),對不實行網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的網(wǎng)絡(luò)運營者在一定范圍內(nèi)進(jìn)行通報,公示于眾,以此來增強其守法,并對其他網(wǎng)絡(luò)運營者起到威懾作用;二是輻射效應(yīng),在一定范圍內(nèi)集中精力推行網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度,確實解決信息系統(tǒng)安全問題,通過這種正面影響來輻射到周邊區(qū)域或同行,帶動其他網(wǎng)絡(luò)運營者實施網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度;三是上級通知與法律兼容,在我國現(xiàn)有體制下,上級主管部門的通知能夠?qū)Ψ蓪嵤┢鸬胶艽蟮拇龠M(jìn)作用,有的網(wǎng)絡(luò)運營者經(jīng)常會問“上級有沒有通知要求”,因此主管部門根據(jù)法律要求下發(fā)通知,要求本區(qū)域、本行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)運營者實施網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度,與法律規(guī)定同時發(fā)力。

    (四)對不履行網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的違法行為實施行政處罰

    意大利法學(xué)家韋基奧曾提出,“哪里沒有強制,哪里就沒有法律”,從邏輯上來說法律和強制力是兩個具有必然聯(lián)系的概念[7]18。法律能夠得到正常運行不是簡單地靠人們的自律與大眾的說教,在要求人們自覺遵守法律規(guī)范的同時,還必須以強制力作為法律實施的重要保障。在網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的法律實施過程中,必須要有國家強制力來保障,各級公安機關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全保衛(wèi)部門應(yīng)當(dāng)加大執(zhí)法檢查力度,對不履行網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的違法行為依法進(jìn)行行政處罰,通過行政強制手段來促使網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的實施。

    (五)對信息系統(tǒng)實行集約化管理

    實施主體要達(dá)到合乎法律的行為標(biāo)準(zhǔn)往往也要承擔(dān)一定的成本,而法律實施應(yīng)遵從效益實施原則,即在實施過程中必須選擇乃至創(chuàng)造成本更小、收益更大的實施途徑、做法和方式,合理配置各項實施資源以最大程度提高收益,使法律實施凈收益趨于最大化[6]。該原則目的在于降低實施主體的成本、提升實施主體的收益,要求努力建立和維系激勵相容的法律實施機制,從而形成科學(xué)有效的實施動力。網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)工作涉及網(wǎng)絡(luò)安全、應(yīng)用安全、數(shù)據(jù)安全、系統(tǒng)建設(shè)、系統(tǒng)運維等多方面,如果其中的某方面或幾方面達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求,就是信息系統(tǒng)的安全隱患。而宜昌市有的網(wǎng)絡(luò)運營者信息科長對本單位信息系統(tǒng)的安全狀況很是擔(dān)憂,要么系統(tǒng)建設(shè)不合格、要么運維跟不上去、要么安全管理力量配備不夠等問題,但又要對存在安全隱患的信息系統(tǒng)進(jìn)行堅守,所以感覺到安全壓力大、責(zé)任大。全市很多網(wǎng)絡(luò)運營者都建有自己的機房,但符合等級保護(hù)要求的不多,這樣分散管理明顯存在弊端。因此,建議構(gòu)建集約化管理機制,即對全市的信息系統(tǒng)分塊實行集約化管理,由各地政府設(shè)立網(wǎng)絡(luò)安全管理中心,并成立專門的運維管理團隊,負(fù)責(zé)對機房內(nèi)的信息系統(tǒng)進(jìn)行維護(hù)管理。除具有安全保護(hù)能力外各網(wǎng)絡(luò)運營者將信息系統(tǒng)托管到該處進(jìn)行集中安全管理。托管行為不改變各網(wǎng)絡(luò)運營者的主體責(zé)任,只是在安全管理上實行集約化管理,由專門團隊對信息系統(tǒng)的安全管理活動進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一實施,避免分散管理,節(jié)約管理成本,提高網(wǎng)絡(luò)安全管理能力。同時構(gòu)建專項資金保障機制,解決信息系統(tǒng)等級測評和建設(shè)整改中的資金費用問題。為了使網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度得到很好的實施,各地政府對等級測評和建設(shè)整改工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排,每年設(shè)立專項網(wǎng)絡(luò)安全資金,明確一個部門負(fù)責(zé)專項資金的管理,對由財政經(jīng)費保障的信息系統(tǒng)按等級來統(tǒng)一確定等級測評資金標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)一聘請有資質(zhì)的等級測評機構(gòu)、統(tǒng)一建設(shè)整改工作的實施把關(guān)、統(tǒng)一進(jìn)行資金結(jié)算。這樣就解決了由財政經(jīng)費保障信息系統(tǒng)的等級測評和建設(shè)整改工作的資金來源、價格不統(tǒng)一等問題。

    結(jié)語

    本文以網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度的法律實施為主題進(jìn)行研究,闡明該制度的法律要求及意義,并以湖北省宜昌市為視野指出了該制度的法律實施效果,指出法律實施不足是網(wǎng)絡(luò)安全工作的最大隱患。為了確實將網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度貫徹實施到位,不僅要及時出臺配套規(guī)定、加強法律宣傳、加大監(jiān)督和執(zhí)法力度,還要結(jié)合地方實際情況創(chuàng)新法律實施理念,構(gòu)建信息系統(tǒng)集約化管理機制和專項資金保障,節(jié)約實施成本,實行法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

    注 釋:

    [1] [古希臘]亞里士多德:《政治學(xué)》,吳壽彭譯,商務(wù)印書,1965年。

    [2] 顧偉:《美國關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)與中國等級保護(hù)制度的比較研究及啟示》,《電子政務(wù)》,2015年07期。

    [3] [蘇聯(lián)]雅維茨:《法的一般理論——哲學(xué)和社會問題》,朱景文譯,遼寧人民出版社,1986年。

    [4] 張文顯:《習(xí)近平法治思想研究(中)——習(xí)近平法治思想的一般理論》,《法制與社會發(fā)展》,2016年第5期。

    [5] [德]魏德士著:《法理學(xué)》,丁曉春、吳越譯,法律出版社,2013年。

    [6] 王紅霞:《論法律實施的一般特性與基本原則——基于法理思維和實踐理性的分析》,《法制與社會發(fā)展》,2018年第4期。

    [7] 劉星:《法律“強制力”觀念的弱化——當(dāng)代西方法理學(xué)的本體論變革》,《外國法譯評》,1995年第3期。

    責(zé)任編輯:楊軍會

    文字校對:郭 婷

    基金項目:國家社科基金“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處罰機制研究”(16BFX069)。

    作者簡介:李新發(fā)(1981-),男,湖北宜都人,三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院2018級碩士研究生,研究方向:訴訟與非訴訟糾紛解決制度;楊立凡(1973-),男,湖南臨澧人,宜昌市人民檢察院法律政策研究室主任,四級高級檢察官,研究方向:檢察制度、訴訟制度。

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