行政執(zhí)法體制改革的法律問(wèn)題與建議

關(guān)鍵詞 行政執(zhí)法體制 全面深化改革 法治思維 問(wèn)題建議

作者簡(jiǎn)介：孟靖，廊坊市司法局，中級(jí)職稱，研究方向：行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.226

在當(dāng)今社會(huì)，全面深化改革已成為社會(huì)的主基調(diào)，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展上發(fā)揮著重要作用。從改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)各方面體制得到完善，法治思維逐步確立，法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，社會(huì)治理能力不斷提高，社會(huì)治理體系不斷向現(xiàn)代化邁進(jìn)。但在這個(gè)過(guò)程中，仍存在許多問(wèn)題與困難，相關(guān)體制的創(chuàng)新與法治的規(guī)范性趨向分離，改革呈現(xiàn)無(wú)序化的狀態(tài)，并未達(dá)到理想中的高度。習(xí)近平主席對(duì)此作出重要論斷，既要全面深化改革，也要注重法治保障，并在實(shí)際運(yùn)用中通過(guò)提高法治思維和治理方式的運(yùn)用來(lái)推動(dòng)改革的深入發(fā)展。法律條文是明確的規(guī)定，而法治思維則是在精神層面存在的一種理性思維方式，有利于推動(dòng)實(shí)際中法律條文的運(yùn)用和行政執(zhí)法中法律問(wèn)題的解決，是十分重要的存在。因此，當(dāng)下為推動(dòng)行政執(zhí)法體制的改革，創(chuàng)新原有的行政體制，改革傳統(tǒng)的行政思維方式，確立正確的法治思維，在全面深化改革中發(fā)揮著重要作用。

一、行政執(zhí)法與行政執(zhí)法體制的區(qū)別

（一）行政執(zhí)法

對(duì)于行政執(zhí)法概念的解釋有三種觀點(diǎn)：一是廣義程度，相關(guān)的行政機(jī)關(guān)或組織實(shí)施一些法律法規(guī)等文件或組織相關(guān)規(guī)范性活動(dòng)的總稱。二是狹義理論上較為具體的行政執(zhí)法，根據(jù)法律授予的職權(quán)，相關(guān)的執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施具有行政管理性質(zhì)的一些具體的行為。三是概念縮小范圍的行政執(zhí)法，將行政執(zhí)法與小范圍的行政審批與強(qiáng)制或處罰相等同，具有限縮性。

（二）行政執(zhí)法體制

這是一種內(nèi)容較為詳細(xì)，具體，制度構(gòu)成較為充足的有機(jī)體系與法律體制。其中規(guī)定了行政執(zhí)法的主體、權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，對(duì)相關(guān)的執(zhí)法程序和運(yùn)行體制有詳細(xì)的闡述。行政執(zhí)法體制，作用主要體現(xiàn)在明確機(jī)構(gòu)的運(yùn)行程序，怎樣更好地分配權(quán)利，更好地提高效率，如何嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法等方面。

二、行政執(zhí)法體制中法治思維的內(nèi)涵與作用

（一）內(nèi)容構(gòu)成及確立

法治思維包括三個(gè)部分，而“法治”則是其核心內(nèi)容。法治從具體方面來(lái)講，是從人民的利益出發(fā)，給予人民最大程度的自由，使政府的權(quán)力縮小化。與人治相對(duì)立，法治是充分發(fā)揮法律的作用，任何人及任何行為不得凌駕于法律之上，不得違背法律規(guī)定，在法律上沒(méi)有特權(quán)與優(yōu)待。良好的法治有利于形成正確的法治思維，使法治思維得到進(jìn)一步推演。

與具體的法律條文不同，法治思維界定在主觀層面，是意義較為深刻的思想意識(shí)，是一種非物質(zhì)存在。因此，法治思維的運(yùn)用需要一定的載體，像人類的一些行為體現(xiàn)他的思維方式，執(zhí)法者具體的執(zhí)法行為也體現(xiàn)其法治思維。法治思維影響執(zhí)法者的腦力活動(dòng)，也直接影響了執(zhí)法行為的效果，對(duì)社會(huì)和國(guó)家的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了重要作用。從這一角度看來(lái)，法治思維的運(yùn)用需要被相關(guān)執(zhí)法者的執(zhí)法行為和法律工作所承載。

法治思維的確立需要較長(zhǎng)時(shí)間，從開(kāi)始簡(jiǎn)單的意識(shí)與觀念，在相關(guān)的執(zhí)法行動(dòng)與法律工作中，逐步上升到理念思維層面，態(tài)度從開(kāi)始表面上的認(rèn)知與贊同，逐漸轉(zhuǎn)化為內(nèi)心對(duì)法治的遵循與確信。法治思維從兩個(gè)層面來(lái)講，一是作為相關(guān)執(zhí)法者對(duì)法律的認(rèn)知和腦力活動(dòng)的一種思維方式，影響相關(guān)的執(zhí)法行為。二是，從深層次體現(xiàn)了現(xiàn)代的法治精神，是一種更高層次法律知識(shí)的運(yùn)用與認(rèn)知，具有特定的承載主體。除此之外，在法治思維確立的過(guò)程中，也會(huì)涉及到多個(gè)層次，包括對(duì)法的認(rèn)知，遵循與實(shí)現(xiàn)等方面。

（二）作用和意義

法治思維作為精神層面的一種思維方式，對(duì)相關(guān)主體的腦力活動(dòng)和行為產(chǎn)生一定的影響。正確的法治思維，為執(zhí)法者的行動(dòng)提供正確的方向指引，推動(dòng)工作的正常進(jìn)行。更為重要的是，全面深化改革需要法治思維的引導(dǎo)。與時(shí)俱進(jìn)的法治思維，順應(yīng)我國(guó)新時(shí)代發(fā)展的要求，從實(shí)際情況出發(fā)，綜合各方面因素，以此來(lái)確立正確的改革對(duì)策與方法，推動(dòng)我國(guó)行政執(zhí)法體制的變革，從而提高我國(guó)的法治化程度。

三、行政執(zhí)法體制改革中遇到的問(wèn)題與困難

（一）對(duì)職權(quán)大小的認(rèn)知不足

從改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了多種改革，在行政執(zhí)法中，長(zhǎng)期存在“以審代管”和“以罰代管”的現(xiàn)象，一些集中權(quán)力的改革對(duì)相關(guān)行政執(zhí)行部門的權(quán)力有所分割，削弱了原行業(yè)一些主管部門的權(quán)力，對(duì)相關(guān)行政工作的執(zhí)行有所限制。與此同時(shí)，對(duì)人事變動(dòng)的改革，是相關(guān)部門執(zhí)法人員數(shù)量減少，削弱了執(zhí)法力量。在此種情況下，那執(zhí)法部門會(huì)對(duì)自身所擁有的權(quán)力認(rèn)知不足，導(dǎo)致執(zhí)法人員的積極性不足，工作與職責(zé)意識(shí)不足，存在自我弱化職權(quán)意識(shí)的現(xiàn)象。

（二）上下級(jí)和隸屬關(guān)系不明確

在我國(guó)，一般實(shí)行自上而下的試點(diǎn)改革，現(xiàn)在部分地區(qū)進(jìn)行，從中吸取經(jīng)驗(yàn)并不斷改善，進(jìn)而推廣到其他地區(qū)。受此種情況的影響，上下級(jí)之間的交流與溝通不足，在上級(jí)部門沒(méi)有設(shè)置行政執(zhí)法機(jī)關(guān)時(shí)，與下級(jí)之間的溝通會(huì)受到限制，使得相關(guān)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的人員，財(cái)務(wù)和專業(yè)指導(dǎo)方面得不到一定的保障，不利于行政執(zhí)法工作的進(jìn)行，與此同時(shí)，在無(wú)形中也增加了政府的壓力，對(duì)人們進(jìn)行相關(guān)的復(fù)議和訴訟產(chǎn)生了一定的限制。

（三）相關(guān)的執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制不夠健全

行政執(zhí)法機(jī)制包括很多方面。改革前，從開(kāi)始的審批到過(guò)程中的監(jiān)管，再到結(jié)尾的處罰和整個(gè)過(guò)程的監(jiān)督，借助較為完整的運(yùn)行體制，去實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法、管理的目標(biāo)。但經(jīng)過(guò)新時(shí)期的改革，“三權(quán)分置”制度逐步實(shí)行，使其相關(guān)部門無(wú)法立刻從原有的制度中轉(zhuǎn)變，不知如何應(yīng)對(duì)新的制度并對(duì)其進(jìn)行工作機(jī)制上的創(chuàng)新。受此種情況的影響，許多行政執(zhí)法部門，不知如何順應(yīng)制度的變化履行監(jiān)管責(zé)任，與其他聯(lián)動(dòng)部門的工作配合程度不夠，相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)與運(yùn)作較難，使其整體難以有效地運(yùn)行，尤其是在專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，推卸責(zé)任、互相扯皮的現(xiàn)象層出不窮。與此同時(shí)，還存在相關(guān)部門代行職權(quán)的現(xiàn)象，使得行政執(zhí)法工作更為困難。

（四）相關(guān)法律的缺失與沖突

我國(guó)針對(duì)依法行政確立了許多相關(guān)的法律條文，對(duì)一些行政執(zhí)法工作的展開(kāi)提供了一些法律依據(jù)。但到現(xiàn)在為止，仍沒(méi)有確立一部可用來(lái)調(diào)整行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)之間相對(duì)集中的法律法規(guī)。這樣的情況在實(shí)際過(guò)程中，相關(guān)權(quán)力較為集中在一定的人手中，并未發(fā)揮權(quán)力的，最大化利用。與此同時(shí)，相關(guān)的法律法規(guī)之間還存在一定的沖突，對(duì)相關(guān)執(zhí)法行為的定義與懲戒有相矛盾的地方。因此，解決法律之間存在的沖突，完善相關(guān)的法律條文與規(guī)定，對(duì)相關(guān)的事權(quán)和領(lǐng)域進(jìn)行整合，對(duì)于推動(dòng)行政執(zhí)法的深入改革發(fā)揮著重要的作用。

四、深入推動(dòng)行政執(zhí)法體制改革的措施

（一）改變?cè)绣e(cuò)誤片面的思想觀念

行政執(zhí)法體制改革，包括許多方面，應(yīng)從多角度多方面進(jìn)行考慮，具有綜合性和體系性，應(yīng)該是從整體上考慮，而不是片面的去看待。深層次來(lái)看，改革是為了建立科學(xué)的行政執(zhí)法體系，建立權(quán)責(zé)明確，監(jiān)督有力，保障有效的機(jī)制。這種改革是從整體上來(lái)說(shuō)，并不是片面的，對(duì)其某一部分進(jìn)行改變，不局限于某一環(huán)節(jié)，要不局限于特定的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。與此同時(shí)，改革包括許多方面，對(duì)不符合實(shí)際情況的體質(zhì)部分進(jìn)行改變創(chuàng)新，是最終形成一個(gè)較為科學(xué)，整體性較強(qiáng)，操作性實(shí)踐性較強(qiáng)的體制機(jī)制，而不是對(duì)一些權(quán)力與事物進(jìn)行簡(jiǎn)單的分割與整合，不是片面的進(jìn)行概念的等同化。因此，在改革中要加強(qiáng)對(duì)概念的區(qū)分和相關(guān)理論的傳播，站在整體的大背景下，對(duì)各方面不符合時(shí)代要求的部分進(jìn)行改革，改變?cè)衅娴乃枷胗^念，對(duì)整體統(tǒng)籌運(yùn)行，通過(guò)各種形式進(jìn)行宣傳教育，進(jìn)行綜合性科學(xué)性改革。

（二）完善健全相關(guān)的法律法規(guī)

行政執(zhí)法體制的改革，需要法律的保障和指引，而我國(guó)當(dāng)前相關(guān)的法律法規(guī)并不健全，在一些領(lǐng)域存在盲區(qū)和相互沖突的地方。因此，為更好地推進(jìn)行政執(zhí)法體制的改革，我國(guó)應(yīng)該完善相關(guān)的法律，解決法律盲區(qū)的問(wèn)題，為改革提供更完善，更全面的保障，與此同時(shí)，解決法律之間相互沖突矛盾的地方，使法律條文對(duì)權(quán)力的規(guī)定更加科學(xué)詳細(xì)，為行政執(zhí)法工作的展開(kāi)鋪平道路。

（三）把握改革的尺度和總體方向

根據(jù)實(shí)際情況，采取循序漸進(jìn)的原則，對(duì)不同時(shí)期的改革進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃和全面的闡釋，從整體上統(tǒng)籌安排不同地區(qū)的行政執(zhí)法體制改革，按照階梯性，分批次的方法逐步進(jìn)行。與此同時(shí)，更好地推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化行政執(zhí)法工作氛圍，簡(jiǎn)化或撤銷一些用處不大的行政許可事項(xiàng)。在改革的大潮流中，始終堅(jiān)持改革的原則和最終目標(biāo)，根據(jù)實(shí)際情況逐步進(jìn)行。

（四）建立健全體系和運(yùn)行機(jī)制

受到“三權(quán)分置”的影響，各行政執(zhí)法部門所行使的權(quán)力較為混亂，新的制度下權(quán)責(zé)并不明確。因此，在推動(dòng)行政執(zhí)法體制改革過(guò)程中，需要健全相關(guān)的運(yùn)行機(jī)制，不同部門負(fù)責(zé)各自的領(lǐng)域，行使各自的權(quán)力，不帶行其他部門的權(quán)力。與此同時(shí)，加強(qiáng)行政執(zhí)法各部門之間的交流與溝通，加強(qiáng)互相之間的監(jiān)督，對(duì)其進(jìn)行法治思維與觀念的教育和培訓(xùn)，提高其履行自身職權(quán)的意識(shí)，提高其對(duì)承擔(dān)責(zé)任的重視程度。建立健全運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)行政執(zhí)法，各部門之間的協(xié)調(diào)運(yùn)作，有助于推動(dòng)整體行政執(zhí)法水平的提高，推動(dòng)改革的深入發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)今社會(huì)，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，各種問(wèn)題層出不窮，行政執(zhí)法體制的改革尤為迫切。從整體的角度來(lái)看，完善相關(guān)的法律，對(duì)相關(guān)執(zhí)法人員進(jìn)行法治意識(shí)與思維的培訓(xùn)與教育，推動(dòng)各部門之間的協(xié)調(diào)運(yùn)作，建立完善的內(nèi)部機(jī)制，對(duì)改革的深入發(fā)展尤為重要。從更高層次來(lái)看，推動(dòng)行政執(zhí)法體制的改革，可以更好地推動(dòng)我國(guó)的法治化進(jìn)程，提高我國(guó)整體的法治能力與水平，是行政執(zhí)法工作更加深入人心，對(duì)我國(guó)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

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