行為導(dǎo)向的耕地保護(hù)政策工具演進(jìn)研究

[摘要]激烈的縱向競(jìng)爭(zhēng)、橫向競(jìng)爭(zhēng)及前后競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)使耕地資源占用者追求耕地利用短期效率的最大化。在短期效率這一控制變量的驅(qū)動(dòng)下，耕地資源占用者通過(guò)單環(huán)學(xué)習(xí)不斷扭曲耕地保護(hù)制度。面對(duì)耕地資源占用者在耕地保護(hù)中的策略性行為，中央政府一方面強(qiáng)化、細(xì)化基于強(qiáng)制機(jī)制的命令控制型耕地保護(hù)政策工具，另一方面引入基于市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型耕地保護(hù)政策工具，這在約束、引導(dǎo)耕地資源占用者行為上取得了一定成效。但未來(lái)需利用多樣化的耕地保護(hù)政策工具組合以應(yīng)對(duì)耕地保護(hù)的復(fù)雜性、多樣性和動(dòng)態(tài)性。探索基于耕地資源占用者行為機(jī)理的耕地保護(hù)柔性助推策略，可以豐富既有耕地保護(hù)政策工具，為中央政府平衡耕地利用過(guò)程中短期效率與可持續(xù)性之間的矛盾提供新的可行途徑。

[關(guān)鍵詞]耕地保護(hù);單環(huán)學(xué)習(xí);政策工具;柔性助推策略

[中圖分類號(hào)]F323.211[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號(hào)]1672-4917（2020）03-0089-07

一、引言

耕地是中國(guó)最為寶貴的自然資源，是國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)，也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。黨的十九大報(bào)告提出，要“嚴(yán)格保護(hù)耕地”，“確保國(guó)家糧食安全，把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中”。耕地資源系統(tǒng)是一種儲(chǔ)存變量，耕地資源單位是組織或個(gè)人從耕地資源系統(tǒng)占用或使用的量。區(qū)別作為存量的資源和作為流量的資源占用單位的收獲量，就有可能確定資源補(bǔ)充率[1]53。只要耕地資源的平均占用率不超過(guò)平均補(bǔ)充率，耕地資源系統(tǒng)就得以長(zhǎng)期維持下去，但前提是占用耕地與補(bǔ)充耕地的質(zhì)量、生態(tài)也要實(shí)現(xiàn)平衡。面對(duì)耕地提供問(wèn)題時(shí)，耕地資源管理者所考慮的是長(zhǎng)期維護(hù)資源系統(tǒng)任務(wù)的各種分配方式對(duì)占用者凈收益以及占用者福利的影響;面對(duì)耕地占用問(wèn)題時(shí)，耕地資源單位占用者所關(guān)心的是配置固定的或時(shí)間獨(dú)立的資源單位的各種方法對(duì)占用者凈收益的影響[1]77。提供問(wèn)題是時(shí)間依賴的，與耕地資源存量相關(guān);占用問(wèn)題是時(shí)間獨(dú)立的，占用問(wèn)題考慮的是耕地資源流量配置。耕地提供與耕地占用在對(duì)耕地資源利用的時(shí)間配置上存在沖突。

耕地資源系統(tǒng)的管理者是中央政府，中央政府在對(duì)耕地資源系統(tǒng)的管理過(guò)程中更注重資源的長(zhǎng)期可持續(xù)性與存量，希望耕地資源單位的占用者（地方政府與農(nóng)戶）在時(shí)間上較均衡地利用耕地資源。中央政府設(shè)計(jì)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度對(duì)耕地資源占用者的耕地資源占用量和占用行為進(jìn)行約束、管理[2]，期望在耕地保護(hù)制度的約束下，地方政府和農(nóng)戶能合理占用耕地資源單位，使耕地資源單位流量最大化而又不損害耕地資源系統(tǒng)本身，從而有效保障國(guó)家糧食安全與生態(tài)安全。那么，耕地資源占用者在耕地資源利用過(guò)程中能否按照耕地保護(hù)制度的要求合理配置、利用耕地資源呢？如果耕地資源占用者采取策略性行為，應(yīng)如何改進(jìn)耕地保護(hù)政策工具以約束或引導(dǎo)其行為，從而實(shí)現(xiàn)耕地資源系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展呢？本文將借鑒行為科學(xué)模型揭示耕地資源占用者行為機(jī)理，分析耕地資源占用者在耕地利用過(guò)程中的策略性行為，在此基礎(chǔ)上，分析中央政府如何改進(jìn)耕地保護(hù)政策工具以約束、引導(dǎo)耕地資源占用者行為，最后提出耕地保護(hù)柔性助推策略，以期有效引導(dǎo)耕地資源占用者產(chǎn)生有利于耕地資源系統(tǒng)的雙環(huán)行為，從而實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的“三位一體”保護(hù)。

二、耕地資源占用者耕地利用行為分析

（一）耕地資源占用者行為機(jī)理揭示

本文借鑒組織學(xué)習(xí)理論中的行為科學(xué)模型揭示耕地資源占用者行為機(jī)理，見(jiàn)圖1。行為主體在控制變量的控制下，采取相應(yīng)的行為策略以達(dá)到其預(yù)期目標(biāo)，根據(jù)反饋結(jié)果對(duì)下一步的行為做出決策，當(dāng)行為設(shè)計(jì)和行為結(jié)果之間有一個(gè)匹配，行為主體取得預(yù)期的成果時(shí)會(huì)發(fā)生學(xué)習(xí)，或者發(fā)現(xiàn)并糾正預(yù)期結(jié)果與實(shí)際結(jié)果之間的不匹配時(shí)會(huì)發(fā)生學(xué)習(xí)[3]88。當(dāng)產(chǎn)生匹配，或者改變行為來(lái)糾正不匹配時(shí)，就發(fā)生了單環(huán)學(xué)習(xí);當(dāng)糾正不匹配時(shí)，首先檢查和改變控制變量，然后才是行動(dòng)的改變，這就發(fā)生了雙環(huán)學(xué)習(xí)[3]89。當(dāng)行為主體行動(dòng)時(shí)，他們努力的首選目標(biāo)是滿足控制變量，即進(jìn)行單環(huán)學(xué)習(xí)。盡管單環(huán)學(xué)習(xí)數(shù)量最大，但它們不一定是最有力的，而雙環(huán)學(xué)習(xí)是主控程序，控制著長(zhǎng)期的效率，因此決定著系統(tǒng)的最終命運(yùn)。但行為主體自發(fā)進(jìn)行雙環(huán)學(xué)習(xí)的可能性很低，發(fā)生雙環(huán)學(xué)習(xí)必須反思他們的行動(dòng)，這包括他們的診斷和行動(dòng)框架，這種診斷需要檢查他們所應(yīng)用的推理過(guò)程的有效性，行為主體進(jìn)行雙環(huán)學(xué)習(xí)所應(yīng)用的推理過(guò)程實(shí)際上是和這種學(xué)習(xí)相悖的，這使得他們不能產(chǎn)生雙環(huán)學(xué)習(xí)，而且極有可能創(chuàng)造抑制雙環(huán)學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)系統(tǒng)[3]90。

耕地資源占用者行為的控制變量是私人收益與私人成本，即采取某種行為能給其帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在占用耕地資源單位的過(guò)程中，耕地資源占用者所關(guān)心的是配置固定的或時(shí)間獨(dú)立的資源單位的各種方法對(duì)其凈收益的影響。由于耕地資源對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)具有公共池塘物品性質(zhì)，地方政府在配置耕地資源時(shí)，對(duì)較遠(yuǎn)未來(lái)的預(yù)期收益評(píng)價(jià)低，而對(duì)近期的預(yù)期收益評(píng)價(jià)高，地方政府會(huì)給予耕地資源高貼現(xiàn)率，在短期內(nèi)大量提取耕地資源以獲取較高的經(jīng)濟(jì)收益，地方政府的行為會(huì)出現(xiàn)片面性和短視性。為了追求占用耕地帶來(lái)的短期高經(jīng)濟(jì)收益，耕地的糧食生產(chǎn)功能、生態(tài)服務(wù)功能、景觀文化功能被忽視，這會(huì)使得耕地資源的提取超過(guò)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)上的最優(yōu)資源單位提取量。同樣，由于耕地產(chǎn)權(quán)的不清晰，農(nóng)戶在占用耕地資源單位時(shí)，也給予未來(lái)收益很高的貼現(xiàn)率，為了追求短期效率而過(guò)度集約化利用耕地資源，這對(duì)耕地資源的可持續(xù)利用造成負(fù)面影響。

（二）耕地資源占用者策略性行為分析

地方政府與農(nóng)戶為了獲得短期經(jīng)濟(jì)收益，在耕地利用過(guò)程中將進(jìn)行單環(huán)學(xué)習(xí)，如果其采取的行為策略能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化的目標(biāo)，那么將不斷重復(fù)其行為;如果采取的行為不能實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)，那么，他們會(huì)改變行為以實(shí)現(xiàn)初始目標(biāo)。由于建設(shè)用地具有遠(yuǎn)高于農(nóng)地的價(jià)值，能給地方政府帶來(lái)高額土地財(cái)政收入，為了實(shí)現(xiàn)短期效率的最大化，地方政府有強(qiáng)烈的將耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的動(dòng)機(jī)[4]。但效率機(jī)制與合法性機(jī)制在很多情況下是矛盾的，在效率機(jī)制下，地方政府需要占用城鎮(zhèn)周邊、交通沿線的優(yōu)質(zhì)耕地以快速拉動(dòng)GDP增長(zhǎng);而在合法性機(jī)制下，地方政府將難以低價(jià)獲得所需的優(yōu)質(zhì)耕地[5]。在此種情況下，地方政府通過(guò)策略性行為與中央政府博弈，地方政府有足夠的能力來(lái)扭曲中央各項(xiàng)耕地保護(hù)制度[6]。地方政府通過(guò)占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、挪用補(bǔ)償?shù)炔呗孕孕袨橥瓿筛乇Ｗo(hù)任務(wù)[7]，這種單環(huán)學(xué)習(xí)將降低耕地質(zhì)量、破壞生態(tài)環(huán)境。且地方政府的耕地保護(hù)行為存在互動(dòng)效應(yīng)，各地方政府之間會(huì)相互學(xué)習(xí)在耕地保護(hù)上的策略性行為，這在加劇本地區(qū)制度執(zhí)行偏差程度的同時(shí)，還會(huì)同步加劇相鄰地區(qū)耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差程度[8]。另外，由于地方官員是任期制的，地方官員在賣地時(shí)間和跨度的選擇上，會(huì)形成與任期相一致的周期，為了實(shí)現(xiàn)政績(jī)最大化，地方官員將學(xué)習(xí)其他官員在耕地保護(hù)制度執(zhí)行上的“成功經(jīng)驗(yàn)”，這加劇了耕地流失。在耕地資源利用上，地方政府面臨著與中央政府、其他地區(qū)地方政府及前后屆地方政府的競(jìng)爭(zhēng)，在激烈的競(jìng)爭(zhēng)下，地方政府通過(guò)不斷進(jìn)行單環(huán)學(xué)習(xí)實(shí)現(xiàn)短期效率的最大化，通過(guò)采取策略性行為不斷突破耕地保護(hù)制度。

中央政府、地方政府與農(nóng)戶三者之間在耕地保護(hù)中利益沖突明顯，由于缺乏生態(tài)理性，在與政府圖1行為科學(xué)模型的博弈中，農(nóng)戶通過(guò)單環(huán)學(xué)習(xí)動(dòng)態(tài)調(diào)整其策略以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的最大化，從而導(dǎo)致中央政府耕地保護(hù)預(yù)期目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)[9]。出于追求榮譽(yù)心理，農(nóng)戶之間在耕地產(chǎn)出上相互競(jìng)爭(zhēng)，而村莊內(nèi)的耕地利用行為具有傳染性[10]，農(nóng)戶之間相互學(xué)習(xí)、攀比，最終村莊中的農(nóng)戶大都選擇集約化的生產(chǎn)方式，如通過(guò)提高復(fù)種指數(shù)、增施化肥、使用農(nóng)藥來(lái)提高糧食產(chǎn)量，而這些措施導(dǎo)致耕地土壤肥力下降、土壤污染、水污染、土壤鹽漬化等耕地退化現(xiàn)象和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，導(dǎo)致耕地資源系統(tǒng)的抵抗力和恢復(fù)力顯著降低[11]。產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性也對(duì)農(nóng)戶耕地利用行為產(chǎn)生影響，當(dāng)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)不穩(wěn)定時(shí)，農(nóng)戶在耕地利用上容易出現(xiàn)短期行為，而農(nóng)戶分化程度的加深會(huì)降低農(nóng)戶對(duì)生態(tài)耕種的采納度[12]，進(jìn)而損害耕地質(zhì)量與生態(tài)。由于縱向委托代理困境、橫向競(jìng)爭(zhēng)與前后競(jìng)爭(zhēng)，農(nóng)戶在耕地利用中進(jìn)行單環(huán)學(xué)習(xí)實(shí)現(xiàn)短期效率最大化的目標(biāo)。

（三）“效率與適應(yīng)能力”悖論下的耕地保護(hù)效果

地方政府既是中央政府管理耕地資源系統(tǒng)的代理人，也是耕地資源單位的占用者，具有雙重身份，在對(duì)耕地資源單位的占用過(guò)程中，地方政府相互競(jìng)爭(zhēng)以獲取占用耕地資源單位的合法性，實(shí)現(xiàn)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)收益的最大化。地方政府只從本區(qū)域利益出發(fā)采取行動(dòng)，追求流量最大化，而不關(guān)心耕地資源系統(tǒng)存量，不利于耕地資源系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展;或者雖然按照耕地保護(hù)制度的要求補(bǔ)充了相應(yīng)數(shù)量的耕地，但占補(bǔ)耕地質(zhì)量、生態(tài)難以實(shí)現(xiàn)平衡，這不僅會(huì)對(duì)耕地資源系統(tǒng)自身造成影響，還會(huì)對(duì)其他生態(tài)系統(tǒng)造成負(fù)面影響。作為耕地資源最終使用者的農(nóng)戶，缺少關(guān)于社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的思維模型，使用集約化農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)行生產(chǎn)。集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響，而生態(tài)環(huán)境又反作用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)[13]，由于農(nóng)戶人數(shù)眾多，耕地資源管理者難以對(duì)其耕地利用行為進(jìn)行有效監(jiān)管，這不利于長(zhǎng)期糧食安全與生態(tài)安全。地方政府與農(nóng)戶在短期經(jīng)濟(jì)效率這一控制變量的控制下，對(duì)耕地資源單位的占用威脅耕地質(zhì)量、生態(tài)，且對(duì)其他社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)也產(chǎn)生負(fù)面影響。地方政府與農(nóng)戶在對(duì)耕地資源的利用過(guò)程中追求短期效率，可能在一段時(shí)間內(nèi)能使經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，糧食安全能得到保障，但從長(zhǎng)期來(lái)看，耕地質(zhì)量退化、耕地生態(tài)被破壞在短期內(nèi)難以修復(fù)，甚至將會(huì)對(duì)耕地產(chǎn)生永久影響，對(duì)長(zhǎng)期糧食安全的負(fù)面影響是非常顯著的，同時(shí)還將對(duì)生態(tài)環(huán)境、人類健康等產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

由于耕地資源占用者（地方政府與農(nóng)戶）在占用耕地資源單位時(shí)從短期效率出發(fā)，進(jìn)行單環(huán)學(xué)習(xí)，以耕地?cái)?shù)量保護(hù)替代耕地質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)，致使耕地保護(hù)制度設(shè)計(jì)與制度實(shí)施間存在明顯的差距14]。研究表明，在耕地?cái)?shù)量占補(bǔ)基本實(shí)現(xiàn)平衡的情況下，中國(guó)耕地的總體生產(chǎn)能力呈下降趨勢(shì)，特別是，由于過(guò)度開(kāi)發(fā)邊際耕地，生態(tài)環(huán)境遭到了一定程度的破壞，這影響了中國(guó)的長(zhǎng)期糧食安全[15]。盡管很多學(xué)者很早以前就提出了耕地質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)績(jī)效可能較低的觀點(diǎn)，并利用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了簡(jiǎn)單地分析，但少有研究利用空間數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)模型等進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。近年來(lái)，已有學(xué)者利用空間數(shù)據(jù)對(duì)耕地保護(hù)制度在耕地質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)上的績(jī)效展開(kāi)了探索性研究，如Li?et?al.（2016年）以寧波地區(qū)為例，基于地理信息系統(tǒng)、土壤質(zhì)量評(píng)估和景觀空間格局指標(biāo)，評(píng)估了耕地保護(hù)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)的耕地保護(hù)效果，研究發(fā)現(xiàn)制度實(shí)施后耕地?cái)?shù)量得到保護(hù)，但耕地質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)效果較差[16];Chen?et?al.（2019年）以長(zhǎng)三角城市群為例，運(yùn)用空間數(shù)據(jù)，從耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生產(chǎn)力、生態(tài)四個(gè)方面實(shí)證研究了耕地占補(bǔ)平衡制度的實(shí)施績(jī)效，研究發(fā)現(xiàn)實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡制度導(dǎo)致了生態(tài)系統(tǒng)退化、耕地生產(chǎn)力降低、耕地質(zhì)量下降[17]。在最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度下，由于耕地資源占用者不斷進(jìn)行單環(huán)學(xué)習(xí)，對(duì)耕地質(zhì)量與生態(tài)造成了負(fù)面影響，威脅到糧食安全的可持續(xù)性。

三、耕地保護(hù)政策工具的演進(jìn)

（一）強(qiáng)化、細(xì)化基于強(qiáng)制機(jī)制的命令控制型政策工具

面對(duì)耕地資源占用者的策略性行為及其對(duì)耕地資源系統(tǒng)的負(fù)面影響，一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該強(qiáng)化基于強(qiáng)制機(jī)制的命令控制型政策工具，通過(guò)集權(quán)加強(qiáng)對(duì)耕地資源占用者的控制[18]，以約束耕地資源占用者的行為，這種觀點(diǎn)在實(shí)踐層面也得到了應(yīng)用。為了切實(shí)保護(hù)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量與生態(tài)，與耕地保護(hù)有關(guān)的政策文件數(shù)量不斷增多，政策文件出臺(tái)頻率高，政策文件效力級(jí)別不斷提升，且相關(guān)政策文件在具體管理體制上不斷細(xì)化。在法律級(jí)別上新增、修訂、修正與耕地保護(hù)相關(guān)的法律條文，如2018年將國(guó)務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》上升為《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》;2019年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》將基本農(nóng)田保護(hù)上升為永久基本農(nóng)田保護(hù)。在黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)上也不斷強(qiáng)化與耕地保護(hù)相關(guān)的政策文件，如《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》中對(duì)耕地保護(hù)的規(guī)定較為寬泛，而2017年發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》中對(duì)耕地保護(hù)的規(guī)定則更為明確、具體。同時(shí)，中央政府修訂《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，強(qiáng)化對(duì)省級(jí)政府耕地保護(hù)的年度自查、期中檢查與期末考核，以加強(qiáng)對(duì)地方政府官員的約束。與耕地保護(hù)相關(guān)的法律、黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)發(fā)布后，國(guó)務(wù)院各部門發(fā)布部門規(guī)章不斷細(xì)化耕地保護(hù)制度，如國(guó)土資源部（現(xiàn)為自然資源部）先后實(shí)行了先補(bǔ)后占、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、補(bǔ)改結(jié)合等一系列耕地占補(bǔ)平衡政策措施，發(fā)布文件要求地方政府將永久基本農(nóng)田落實(shí)到地塊并納入數(shù)據(jù)庫(kù)嚴(yán)格管理，以加強(qiáng)對(duì)耕地質(zhì)量與生態(tài)的保護(hù)。面對(duì)耕地資源占用者的策略性行為，中央政府不斷強(qiáng)化、細(xì)化基于強(qiáng)制機(jī)制的命令控制型政策工具，以期約束耕地資源占用者行為。

（二）引入基于市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具

隨著耕地后備資源的不斷減少，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)的難度日趨加大，耕地保護(hù)面臨多重壓力。一些學(xué)者認(rèn)為引入基于市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具能更好地引導(dǎo)耕地資源占用者改變其行為[19][20][21]，如可以實(shí)行嚴(yán)控與激勵(lì)并存的土地增減掛鉤政策，建立跨區(qū)域耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，制定異質(zhì)性農(nóng)地保護(hù)補(bǔ)償政策等途徑提高耕地保護(hù)績(jī)效，這一觀點(diǎn)在實(shí)踐中也得到應(yīng)用?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》提出，要積極推進(jìn)中央和地方各級(jí)涉農(nóng)資金整合，綜合考慮耕地保護(hù)面積、耕地質(zhì)量狀況、糧食播種面積、糧食產(chǎn)量和糧食商品率，以及耕地保護(hù)任務(wù)量等因素，統(tǒng)籌安排資金，按照“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”的原則，加大耕地保護(hù)補(bǔ)償力度。中央鼓勵(lì)地方統(tǒng)籌安排財(cái)政資金，對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶給予獎(jiǎng)補(bǔ)。

從各地實(shí)踐來(lái)看，耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)主要有普惠式補(bǔ)償、獎(jiǎng)金激勵(lì)、新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)、農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償?shù)确绞?。普惠式補(bǔ)償主要針對(duì)永久基本農(nóng)田，在補(bǔ)償對(duì)象和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，各地有所差別，如南京市直接補(bǔ)貼給承包耕地的農(nóng)戶，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為300元/畝/年;廣東省則直接補(bǔ)貼給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為30元/畝/年。獎(jiǎng)金激勵(lì)和新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)質(zhì)上是一種耕地保護(hù)績(jī)效支付機(jī)制，具體而言，即依據(jù)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果，對(duì)耕地保護(hù)成效突出的地區(qū)給予資金或新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，如江蘇省、山東省每年確定一定數(shù)量的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）作為省級(jí)激勵(lì)對(duì)象給予資金獎(jiǎng)勵(lì)，江西省每年選取耕地保護(hù)成效突出的3個(gè)設(shè)區(qū)市和10個(gè)縣（市、區(qū)）分別予以200畝和120畝的用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償，即將具有生態(tài)價(jià)值功能的永久基本農(nóng)田納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，對(duì)負(fù)責(zé)保護(hù)利用的基層政府進(jìn)行補(bǔ)償，如北京市朝陽(yáng)區(qū)對(duì)年度未發(fā)生違規(guī)使用永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田監(jiān)管工作到位的辦事處（鄉(xiāng)政府）分別給予1500元/畝的生態(tài)補(bǔ)貼和500元/畝的保護(hù)管理費(fèi)[22]。

四、探索耕地保護(hù)的柔性助推策略

（一）柔性助推耕地資源占用者產(chǎn)生雙環(huán)行為

中央政府通過(guò)強(qiáng)制性措施如命令、控制規(guī)則或者單純的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等措施約束、激勵(lì)地方政府和農(nóng)戶的行為，但這些措施沒(méi)有改變地方政府與農(nóng)戶的控制變量，在控制變量沒(méi)有改變的情況下，地方政府與農(nóng)戶改變其行為只是換一種方式達(dá)到其目的，中央政府的制度目標(biāo)仍然難以實(shí)現(xiàn)。要根本改變地方政府與農(nóng)戶的耕地占用行為，必須改變地方政府與農(nóng)戶的控制變量，使其產(chǎn)生雙環(huán)學(xué)習(xí)，但地方政府與農(nóng)戶本身是難以產(chǎn)生雙環(huán)學(xué)習(xí)的，必須有外部力量的介入。因此，中央政府平衡耕地利用過(guò)程中短期效率與可持續(xù)性之間的矛盾的關(guān)鍵在于采取何種措施使耕地資源占用者與耕地保護(hù)制度設(shè)計(jì)者的控制變量趨同。隨著行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起，學(xué)者開(kāi)始探索耕地保護(hù)柔性助推策略。柔性助推策略是自由主義的溫和專制主義，既給行為選擇者一定的自由選擇空間，又在一定程度上控制行為選擇者的選擇;既從行為選擇者的理性思維系統(tǒng)出發(fā)，又從行為選擇者的非理性思維系統(tǒng)出發(fā)[23]，是一種新的政策工具。近年來(lái)，研究助推策略對(duì)耕地保護(hù)行為的影響以及如何利用助推策略改變其控制變量，使行為選擇者產(chǎn)生雙環(huán)行為，成為國(guó)外學(xué)者新的研究關(guān)注點(diǎn)，如威特曼等（Wittman?et?al.）（2017年）的研究表明社區(qū)農(nóng)場(chǎng)計(jì)劃能從根本上遏制建設(shè)占用耕地[24];希爾波德等（Hilpold?et?al.）（2018年）研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)田開(kāi)花競(jìng)賽作為農(nóng)業(yè)環(huán)境措施的有效補(bǔ)充，能提高農(nóng)場(chǎng)對(duì)生物多樣性和可持續(xù)管理的接受度[25];埃內(nèi)亞斯等（Eanes?et?al.）（2019年）的研究表明中介機(jī)構(gòu)能說(shuō)服農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)景觀保護(hù)計(jì)劃[26]。因而，可以結(jié)合我國(guó)國(guó)情與實(shí)際，在耕地保護(hù)中引入柔性助推策略，以改變或利用耕地資源占用者的控制變量，使其產(chǎn)生有利于耕地資源系統(tǒng)的雙環(huán)行為。

（二）耕地保護(hù)柔性助推措施探索

在改變地方政府行為方面，中央政府在一定程度上引入了耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，如城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。雖然城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策利用了市場(chǎng)機(jī)制，但地方政府的選擇空間較小，沒(méi)有從根本上改變地方政府的控制變量，地方政府還是追求短期經(jīng)濟(jì)效率的最大化，不能徹底改變地方政府的短期行為。另外，學(xué)者從耕地保護(hù)外部性內(nèi)部化角度提出要對(duì)耕地保護(hù)進(jìn)行區(qū)域補(bǔ)償，但具體補(bǔ)償多少在實(shí)際操作上較困難，且科層制色彩也較為強(qiáng)烈。本文提出在主體功能區(qū)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)下，建立全國(guó)性的農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移市場(chǎng)，從而農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)地方政府可以通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行農(nóng)地發(fā)展權(quán)交易獲得較高經(jīng)濟(jì)收益，也能實(shí)現(xiàn)政績(jī)的提升，這樣農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)地方政府的控制變量將發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，將不僅會(huì)考慮耕地的市場(chǎng)價(jià)值，也會(huì)考慮耕地的非市場(chǎng)價(jià)值，注重對(duì)耕地質(zhì)量與生態(tài)的保護(hù)。在農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移市場(chǎng)上交易農(nóng)地發(fā)展權(quán)，既給地方政府選擇空間，又能控制耕地保有量，會(huì)改變農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)地方政府在耕地保護(hù)上的既有行為。

在改變農(nóng)戶行為方面，學(xué)者的主要觀點(diǎn)是通過(guò)耕地保護(hù)補(bǔ)償以激勵(lì)農(nóng)戶保護(hù)耕地。對(duì)農(nóng)戶耕地保護(hù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，還是從農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)理性出發(fā)，這可能會(huì)出現(xiàn)農(nóng)戶一方面領(lǐng)取補(bǔ)貼，一方面還是進(jìn)行集約化生產(chǎn)的情況。因而，需改變農(nóng)戶的控制變量，使生態(tài)理性在農(nóng)戶行為中起作用，使農(nóng)戶的控制變量變?yōu)榻?jīng)濟(jì)理性和生態(tài)理性的結(jié)合，從而使農(nóng)戶的行為策略發(fā)生改變，自覺(jué)保護(hù)耕地質(zhì)量與生態(tài)。在耕地利用中助推農(nóng)戶采用可持續(xù)集約化農(nóng)業(yè)技術(shù)，能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益組合的最大化。在操作層面，可以通過(guò)信息披露機(jī)制、貼危險(xiǎn)標(biāo)簽、普及生態(tài)知識(shí)、數(shù)字化對(duì)比現(xiàn)有生產(chǎn)方式與采用可持續(xù)集約化生產(chǎn)方式的成本收益等柔性助推措施改變農(nóng)戶的控制變量，進(jìn)而影響農(nóng)戶的耕地利用行為，使農(nóng)戶采用可持續(xù)集約化農(nóng)業(yè)技術(shù)?？梢赃x擇重點(diǎn)目標(biāo)如新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行柔性助推，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體改變行為獲得更高的經(jīng)濟(jì)收益時(shí)，帶動(dòng)其他小農(nóng)戶采用可持續(xù)集約化農(nóng)業(yè)技術(shù)。通過(guò)普及可持續(xù)集約化農(nóng)業(yè)技術(shù)，使農(nóng)戶在利用耕地資源時(shí)在短期效率與長(zhǎng)期可持續(xù)性上取得平衡。

五、結(jié)論與討論

激烈的縱向競(jìng)爭(zhēng)、橫向競(jìng)爭(zhēng)及前后競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)使耕地資源占用者在耕地資源利用中追求短期效率最大化，致使耕地質(zhì)量退化、耕地生態(tài)遭受破壞，威脅糧食安全、生態(tài)安全。雖然有耕地保護(hù)制度約束耕地資源占用者行為，但耕地資源占用者通過(guò)單環(huán)學(xué)習(xí)不斷突破制度，造成耕地保護(hù)制度軟約束。面對(duì)耕地資源占用者在耕地保護(hù)中的策略性行為，中央政府不斷改進(jìn)耕地保護(hù)政策工具，一方面強(qiáng)化、細(xì)化基于強(qiáng)制機(jī)制的命令控制型耕地保護(hù)政策工具，另一方面引入基于市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具，以期約束和引導(dǎo)耕地資源占用者產(chǎn)生有利于耕地資源系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的耕地利用行為。中央政府不斷改進(jìn)耕地保護(hù)政策工具，有利于耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，但未來(lái)耕地保護(hù)更趨復(fù)雜、多樣、動(dòng)態(tài)，運(yùn)用多種耕地保護(hù)政策工具組合才能更好地實(shí)現(xiàn)耕地資源系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的制度目標(biāo)。而探索基于耕地資源占用者行為機(jī)理的耕地保護(hù)柔性助推策略，可以豐富既有耕地保護(hù)政策工具，為中央政府平衡耕地利用過(guò)程中效率與可持續(xù)性之間的矛盾提供新的途徑。通過(guò)耕地保護(hù)柔性助推策略改變或利用耕地資源占用者控制變量，使耕地資源占用者產(chǎn)生有利于耕地資源系統(tǒng)的雙環(huán)行為。

由于耕地資源占用者不斷通過(guò)單環(huán)學(xué)習(xí)實(shí)現(xiàn)其初始目標(biāo)，因而，耕地保護(hù)政策工具或具體的政策手段也需不斷演變，中央政府、省級(jí)政府需根據(jù)行為反饋不斷調(diào)試政策工具或具體政策手段，才能不斷提升耕地保護(hù)績(jī)效。因而，未來(lái)可以通過(guò)實(shí)地調(diào)研與實(shí)地實(shí)驗(yàn)，研究運(yùn)用哪些具體的柔性助推措施可以改變耕地資源占用者控制變量，使其產(chǎn)生有利于耕地資源系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的雙環(huán)行為。[參考文獻(xiàn)]

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Research?on?the?Evolution?of?Behavior-Oriented?Policy

Tools?of?Cultivated?Land?Protection

GUO?Zhen

（School?of?Business，?Hunan?University?of?Science?and?Technology，?Xiangtan?411201，?Hunan?China）

Abstract：?Fierce?vertical?competition，?horizontal?competition，?and?front-to-back?competition?drive?cultivated?land?resource?occupiers?to?pursue?the?maximization?of?short-term?efficiency?of?cultivated?land?use.?Driven?by?the?control?variable?of?short-term?efficiency，?cultivated?land?resource?occupiers?continue?to?break?through?the?cultivated?land?protection?system?through?single-loop?learning.?Facing?the?strategic?behavior?of?cultivated?land?resource?occupiers?in?cultivated?land?protection，?the?central?government?on?the?one?hand?strengthens?and?refines?the?command-based?cultivated?land?protection?policy?tools?based?on?coercive?mechanism，?and?on?the?other?hand?introduces?economically?motivated?cultivated?land?protection?policy?tools?based?on?market?mechanisms.?By?improving?policy?tools，?there?are?certain?results?in?restricting?and?guiding?the?behavior?of?cultivated?land?resource?occupiers.?However，?in?the?future，?it?is?necessary?to?use?a?diverse?combination?of?cultivated?land?protection?policy?tools?to?cope?with?the?complexity，?diversity?and?dynamics?of?cultivated?land?protection.?Exploring?the?nudging?strategies?of?cultivated?land?protection?based?on?the?behavior?mechanism?of?cultivated?land?resource?occupiers?can?enrich?existing?cultivated?land?protection?policy?tools?and?provide?a?new?way?for?the?central?government?to?balance?the?contradiction?between?efficiency?and?sustainability?in?the?process?of?cultivated?land?use.

Key?words：cultivated?land?protection;?single-loop?learning;?policy?tools;?nudging?strategies

（責(zé)任編輯劉永俊）

[收稿日期]2020-05-11

[基金項(xiàng)目]國(guó)家自然科學(xué)基金青年科學(xué)基金項(xiàng)目“行為導(dǎo)向的耕地保護(hù)績(jī)效與柔性助推策略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：71904001）。

[作者簡(jiǎn)介]郭珍（1987—），女，湖南冷水江人，湖南科技大學(xué)商學(xué)院副教授。