歷史文化街區(qū)改造項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)模式研究

邵瑋　李趙琛　徐曉峰　肖哲　章雙秋

摘要：“十四五”時(shí)期，優(yōu)先采取存量?jī)?yōu)化的方式補(bǔ)強(qiáng)城鎮(zhèn)化短板將是未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)城市建設(shè)工作的主攻方向，本文以武漢市江岸區(qū)巴公房子片區(qū)歷史文化街區(qū)改造項(xiàng)目為例，提出“三個(gè)并重”的片區(qū)開(kāi)發(fā)思路以相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：城市更新;老舊小區(qū);開(kāi)發(fā)模式

2020年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了關(guān)于《全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，拉開(kāi)了新一輪城市更新項(xiàng)目的序幕。在堅(jiān)持“房住不炒”的總基調(diào)下，加之2020年初新型冠狀病毒肺炎疫情的偶發(fā)因素，“十四五”時(shí)期優(yōu)先采取存量?jī)?yōu)化的方式補(bǔ)強(qiáng)城鎮(zhèn)化短板將是未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)城市建設(shè)工作的主攻方向。城市更新是政府完善城市功能、優(yōu)化人文環(huán)境、提升城市品質(zhì)的綜合整治手段。其中，推進(jìn)歷史文化街區(qū)保護(hù)和老舊小區(qū)改造是城市更新項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中面臨的兩大難題。本文以武漢市江岸區(qū)巴公房子片區(qū)歷史文化街區(qū)改造項(xiàng)目為例，對(duì)歷史文化街區(qū)的開(kāi)發(fā)模式進(jìn)行探析。

1? 巴公房子片區(qū)基本概況

巴公房子片區(qū)位于武漢市江岸區(qū)，總占地面積約25.6公頃，巴公房子是該區(qū)域的標(biāo)志性建筑，片區(qū)內(nèi)混合分布了大量西方風(fēng)格的歷史遺存建筑和立面較破舊、結(jié)構(gòu)損毀、年久失修的老舊居民樓。巴公房子片區(qū)面臨的主要問(wèn)題有：片區(qū)內(nèi)的歷史建筑以被動(dòng)的原貌維護(hù)為主，缺少對(duì)其歷史、文化、科研、觀賞、體驗(yàn)等功能的研究開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致歷史文化價(jià)值未能凸顯。片區(qū)內(nèi)老舊居民樓的現(xiàn)狀人口密度較大，居住人口以老齡化和低收入住戶(hù)為主，片區(qū)消費(fèi)能力與所處地段土地價(jià)值不匹配;片區(qū)內(nèi)由個(gè)體經(jīng)營(yíng)延伸出來(lái)的商住混合主體較多，并且以滿足基本生活配套的零散商業(yè)為主，對(duì)外開(kāi)放程度不高，導(dǎo)致片區(qū)內(nèi)歷史建筑知名度傳播范圍有限;片區(qū)內(nèi)的歷史文化資源未能轉(zhuǎn)化為優(yōu)質(zhì)旅游與商業(yè)資源，加之本區(qū)域居民的消費(fèi)規(guī)模不足，片區(qū)商業(yè)價(jià)值潛力難以挖掘，導(dǎo)致社會(huì)資本缺乏投資動(dòng)力;受“十三五”時(shí)期國(guó)家棚戶(hù)區(qū)改造與房地產(chǎn)去庫(kù)存政策的影響，老舊小區(qū)居民對(duì)拆遷補(bǔ)償預(yù)期較高，導(dǎo)致片區(qū)內(nèi)老舊住宅的拆遷難度較大。

2? 巴公房子片區(qū)的開(kāi)發(fā)思路

2.1? 保護(hù)與開(kāi)發(fā)并重

歷史文化街區(qū)保護(hù)的根本目的是為了傳承與發(fā)揚(yáng)不同歷史時(shí)期留存下來(lái)的文化遺產(chǎn)，用于更好的服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。歷史文化街區(qū)與老舊小區(qū)改造項(xiàng)目的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵循“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)獲益誰(shuí)投資”的基本原則，規(guī)劃與論證過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分評(píng)估項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，避免出現(xiàn)難以滿足市場(chǎng)需求的“樣子工程”。通過(guò)挖掘歷史建筑的文化價(jià)值，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)策劃思路與模式，創(chuàng)造足以支撐片區(qū)運(yùn)營(yíng)維護(hù)的現(xiàn)金流量，形成“以開(kāi)發(fā)促保護(hù)、以保護(hù)助開(kāi)發(fā)”的良性循環(huán)。既要合理解決“不開(kāi)發(fā)、難保護(hù)”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也應(yīng)避免“只開(kāi)發(fā)、無(wú)保護(hù)”盲目建設(shè)行為。

2.2? 國(guó)企與民資并重

在涉及公共利益等具備外部性特征的項(xiàng)目領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)往往需要代表政府成立項(xiàng)目公司行使建設(shè)主體權(quán)利，相對(duì)而言，民營(yíng)企業(yè)的投資行為則更符合利益最大化的逐利原則，同時(shí)民營(yíng)企業(yè)對(duì)項(xiàng)目發(fā)展前景的主觀判斷相比各類(lèi)咨詢(xún)調(diào)查論證結(jié)果往往更為精準(zhǔn)。在歷史文化街區(qū)保護(hù)這類(lèi)看似經(jīng)濟(jì)效益不高的項(xiàng)目中，如果國(guó)有企業(yè)單純按照政治任務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)完成開(kāi)發(fā)與保護(hù)任務(wù)，忽視民間資本力量的創(chuàng)新能力，則很容易出現(xiàn)項(xiàng)目建成被空置的情況，不利于項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。因此，開(kāi)發(fā)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵循“國(guó)資搭臺(tái)，市場(chǎng)主導(dǎo)，社會(huì)參與，持續(xù)發(fā)展”的原則，國(guó)有資本代表政府廣泛征求民間資本與市場(chǎng)主體的建議，合理規(guī)劃、快速實(shí)施，搭好平臺(tái)，后期逐步引入資本、技術(shù)、創(chuàng)意、運(yùn)營(yíng)等主體，實(shí)現(xiàn)國(guó)企與民資的共同建設(shè)與成果共享。

2.3? 民生與產(chǎn)業(yè)并重

歷史文化街區(qū)的演進(jìn)往往都符合供給與需求的螺旋式增長(zhǎng)規(guī)律，區(qū)域內(nèi)的歷史街道與建筑由最初的單一功能逐年演化出歷史研究與文化展示功能，期間周邊最初僅用以滿足居住人群基本需求的零散基礎(chǔ)業(yè)態(tài)也逐步發(fā)展成為種類(lèi)豐富、功能完善、各具特色的產(chǎn)業(yè)體系。因此，在歷史文化街區(qū)改造項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)保持居民生活與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的一致性，優(yōu)先補(bǔ)強(qiáng)老舊小區(qū)在治理、設(shè)施、服務(wù)等方面的短板，逐步將歷史文化街區(qū)周邊居民的內(nèi)部需求發(fā)展成為開(kāi)放產(chǎn)業(yè)，形成以社區(qū)內(nèi)大循環(huán)為主體，社區(qū)內(nèi)外雙循環(huán)相互促進(jìn)的發(fā)展格局，讓歷史文化街區(qū)與老舊小區(qū)文化在本地居民日常生活中繼續(xù)傳承，同時(shí)吸引更多的外來(lái)人群來(lái)了解與體驗(yàn)當(dāng)?shù)靥厣值牢幕纬尚屡d業(yè)態(tài)。

3? 關(guān)于巴公房子片區(qū)開(kāi)發(fā)的政策建議

3.1? 統(tǒng)籌規(guī)劃，有序推進(jìn)歷史文化街區(qū)保護(hù)與老舊小區(qū)改造工作。首先要對(duì)巴公房子片區(qū)內(nèi)的街道與重點(diǎn)建筑進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研，掌握街道與建筑的風(fēng)貌、形態(tài)、色彩、功能、用地性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)、居住人群等基礎(chǔ)情況，分類(lèi)確定拆遷、改造、保留的范圍與規(guī)模，制定歷史文化街區(qū)保護(hù)與開(kāi)發(fā)方案。其次，對(duì)接上位規(guī)劃，確定片區(qū)內(nèi)各地塊的土地性質(zhì)，制定土地開(kāi)發(fā)利用方案，優(yōu)先整合開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)較好的地塊用于后期獲取土地出讓收益。再次，采取規(guī)劃兼容、復(fù)合利用的模式對(duì)存量土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，在存量土地開(kāi)發(fā)區(qū)域增加托幼、適老等公共服務(wù)設(shè)施的同時(shí)，對(duì)于商用地塊實(shí)行靈活配置，進(jìn)行商業(yè)服務(wù)與商業(yè)辦公混合配置的安排。優(yōu)先開(kāi)發(fā)利用地下空間，在不改變地表用地性質(zhì)前提下，充分利用地下空間建設(shè)停車(chē)場(chǎng)、便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施以及各類(lèi)公共配套服務(wù)設(shè)施。

3.2? 采取拆分單元的模式實(shí)施歷史文化街區(qū)與老舊小區(qū)改造，鼓勵(lì)各類(lèi)市場(chǎng)主體的參與。實(shí)施“小體量單元”改造模式，推動(dòng)巴公房子片區(qū)歷史街區(qū)實(shí)施小體量、低強(qiáng)度的可持續(xù)更新。鼓勵(lì)各類(lèi)市場(chǎng)主體參與歷史文化街區(qū)改造，政府授權(quán)國(guó)資管理企業(yè)與其他企業(yè)、機(jī)構(gòu)或個(gè)人選取單個(gè)或多個(gè)單元自行改造，優(yōu)先選擇將各個(gè)單元內(nèi)的具體策劃項(xiàng)目交由原產(chǎn)權(quán)人、民間資本和社會(huì)力量進(jìn)行改造的方式，降低國(guó)資主體的投資壓力，提升片區(qū)活力。

3.3? 加大對(duì)歷史文化街區(qū)和老舊小區(qū)改造的資金扶持。抓住住建部對(duì)武漢市棚戶(hù)區(qū)改造工作的支持政策，充分爭(zhēng)取和利用國(guó)家政策性資金，同時(shí)采取PPP、BOT等模式創(chuàng)新融資方式，爭(zhēng)取更多的資金用于巴公房子歷史文化街區(qū)和老舊小區(qū)更新改造項(xiàng)目。采取異地安置和開(kāi)發(fā)方式向項(xiàng)目實(shí)施主體撥付用地，用于土地開(kāi)發(fā)及安置房源以平衡項(xiàng)目投資，疏解巴公房子片區(qū)更新改造成本和土地開(kāi)發(fā)壓力。探索實(shí)施“巴公房子片區(qū)改造項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)債券”方式進(jìn)行債券融資，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)定制發(fā)行額度、期限、對(duì)象、收益等內(nèi)容，形成貸、債、投多渠道融資體系。

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