發(fā)達(dá)國家提升就業(yè)質(zhì)量的政策經(jīng)驗(yàn)與啟示

金向鑫

[摘 要] 就業(yè)問題是世界各國普遍存在的一個(gè)重要問題。近年來，面對新的經(jīng)濟(jì)形勢，為緩解就業(yè)壓力、進(jìn)一步提高就業(yè)質(zhì)量，發(fā)達(dá)國家實(shí)施了一系列積極的就業(yè)政策，取得了良好效果。基于分析美國、德國、荷蘭和日本等發(fā)達(dá)國家提升就業(yè)質(zhì)量的政策措施，從而得出了我國促進(jìn)就業(yè)質(zhì)量提升的經(jīng)驗(yàn)啟示，包括增加社會(huì)保障和就業(yè)支出、加大職業(yè)教育和培訓(xùn)投入力度、加大對中小企業(yè)發(fā)展的扶持力度等政策措施。

[關(guān)鍵詞] 就業(yè);公共服務(wù);非全日制就業(yè);非正規(guī)就業(yè)

[中圖分類號(hào)] F270[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1009-6043（2020）05-0135-02

一、發(fā)達(dá)國家提升就業(yè)質(zhì)量的政策經(jīng)驗(yàn)

（一）美國——公共就業(yè)服務(wù)的財(cái)政政策

美國擁有較為成熟的勞動(dòng)力市場，也是比較早提供就業(yè)服務(wù)，對勞動(dòng)力市場進(jìn)行指導(dǎo)的國家。美國公共就業(yè)服務(wù)體系非常發(fā)達(dá)，一方面公共就業(yè)服務(wù)完善，如就業(yè)服務(wù)覆蓋范圍廣泛，服務(wù)方式細(xì)節(jié)化。另一方面建立起了多元化的公共就業(yè)服務(wù)系統(tǒng)。

1.加大中央政府的支持力度。在美國，由于勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)頻繁，聯(lián)邦政府對地方的公共就業(yè)服務(wù)承擔(dān)主要責(zé)任。聯(lián)邦政府通過全國統(tǒng)一的“雇主工薪稅”為美國勞工部門所屬的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供主要的資金支持。如為地方政府提高津貼水平提供資金支持，并為建立失業(yè)保險(xiǎn)基金和就業(yè)服務(wù)計(jì)劃的州政府提供配套資金等，并同時(shí)要求各州設(shè)立就業(yè)補(bǔ)助項(xiàng)目。此外，聯(lián)邦政府不僅對地方政府的公共就業(yè)機(jī)構(gòu)提供資金支持，還制定相關(guān)法規(guī)和激勵(lì)政策，對提供公共就業(yè)服務(wù)的民營機(jī)構(gòu)提供財(cái)政支持。

2.加強(qiáng)對職業(yè)教育與就業(yè)培訓(xùn)的投資。美國通過各種立法，為職業(yè)教育的發(fā)展提供了雄厚的資金支持。如1946年“喬治一一巴頓法案”要求從聯(lián)邦到各州都要為發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育專門立法和給予財(cái)政補(bǔ)助;1958年“國防教育法”由聯(lián)邦政府增撥大量經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)方面的教育。此外，美國的就業(yè)服務(wù)十分重視對勞動(dòng)者進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，聯(lián)邦政府每年都撥出巨額資金資助各州開展形式多樣的職業(yè)培訓(xùn)。并對與企業(yè)合作為失業(yè)青年提供培訓(xùn)實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)的學(xué)校予以資助，以提高勞動(dòng)者就業(yè)能力。

3.支持公共就業(yè)服務(wù)體系的建設(shè)。一是建設(shè)完備的數(shù)據(jù)庫與網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)。如勞動(dòng)力信息網(wǎng)公開向雇主和求職者提供免費(fèi)服務(wù);職業(yè)信息網(wǎng)向求職者和雇主提供雇傭雙方的意向、工資水平等方面的信息;學(xué)習(xí)交流網(wǎng)為雇主和尋找培訓(xùn)機(jī)會(huì)。二是建立“一站式”就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)?！耙徽臼健本蜆I(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)將州、地區(qū)政府部門、職業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、失業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)以及其他就業(yè)公共服務(wù)組織聯(lián)合到一起，求職者在一個(gè)地方就能獲得包括就業(yè)咨詢、職業(yè)教育培訓(xùn)等在內(nèi)完整全面的服務(wù)。

（二）德國——積極勞動(dòng)力市場政策

德國政府十分重視就業(yè)問題，長期以來始終采取積極的措施促進(jìn)就業(yè)機(jī)會(huì)的增加，保障勞動(dòng)者的就業(yè)權(quán)利。政府在公共就業(yè)服務(wù)方面，有宏微觀兼?zhèn)涞姆e極勞動(dòng)力市場政策和創(chuàng)造就業(yè)崗位的相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策。就業(yè)政策能夠隨著經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生變化適時(shí)調(diào)整。

1.積極的勞動(dòng)力市場政策。包括工作創(chuàng)造計(jì)劃、再培訓(xùn)等幫助失業(yè)者重返就業(yè)崗位和提高勞動(dòng)力收入水平的措施：一是增加員工培訓(xùn)資金投入。包括為新增就業(yè)人員、就業(yè)困難弱勢群體和各類失業(yè)人員提供的職業(yè)培訓(xùn)成本，如支持提供職業(yè)培訓(xùn)的中介機(jī)構(gòu)及企業(yè)的成本，接受培訓(xùn)人員的生活補(bǔ)貼等;二是設(shè)立創(chuàng)業(yè)津貼。創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼一般分為提供為期3年的創(chuàng)業(yè)生活補(bǔ)貼和提供一次性6個(gè)月的創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼兩種，以鼓勵(lì)就業(yè)者自主創(chuàng)業(yè);三是建立失業(yè)防范機(jī)制。政府出資資助企業(yè)聘用專業(yè)的咨詢公司，在企業(yè)出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，為企業(yè)即將失業(yè)的人員提供咨詢和再就業(yè)服務(wù);四是實(shí)行勞動(dòng)力保護(hù)政策。德國建立了完善的失業(yè)保障制度，如失業(yè)人員繳費(fèi)如果達(dá)到規(guī)定年限，失業(yè)后可領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。

2.創(chuàng)造就業(yè)崗位的相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策。一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資拉動(dòng)就業(yè)。在德國政府是建設(shè)項(xiàng)目的投資主體。政府投入大量資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如旅游業(yè)、手工業(yè)等，從而創(chuàng)造了更多的就業(yè);二是加大中小企業(yè)發(fā)展的財(cái)政支持。德國政府幾乎是為本國中小企業(yè)的發(fā)展提供了全方位的支持。各級(jí)政府成立專門指導(dǎo)中小企業(yè)的業(yè)務(wù)部門，為中小企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)貸款、擔(dān)保貸款、貼息貸款等，發(fā)揮中小企業(yè)吸納就業(yè)的作用;三是政府出資購買公益性就業(yè)崗位。即由政府出資開發(fā)，以滿足社區(qū)及居民公共利益為目的的管理和服務(wù)崗位。在德國主要是組織失業(yè)人員從事相關(guān)社會(huì)服務(wù)工作，如清理垃圾、環(huán)境整治、公共設(shè)施維護(hù)等，為失業(yè)者接近勞動(dòng)力市場打下良好基礎(chǔ)。

（三）荷蘭——非全日制就業(yè)崗位的公共政策

在歐盟各成員國中，荷蘭的就業(yè)政策是最為成功的。自1973年起，荷蘭就把就業(yè)作為國家最重要的經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)。通過增加就業(yè)機(jī)會(huì)等措施緩解失業(yè)帶來的各種社會(huì)問題。特別是1994年開始的第三輪改革浪潮，設(shè)施靈活就業(yè)制度，提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率。經(jīng)濟(jì)學(xué)家根據(jù)荷蘭所進(jìn)行的改革，提出了“荷蘭模式”。

1.統(tǒng)一就業(yè)管理機(jī)構(gòu)。荷蘭擁有從中央到地方的嚴(yán)密的就業(yè)服務(wù)體系。就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)由中央就業(yè)服務(wù)局和地區(qū)就業(yè)服務(wù)局下轄的就業(yè)辦公室和職業(yè)培訓(xùn)中心構(gòu)成。提供就業(yè)安置及其他一些與就業(yè)相關(guān)的責(zé)任。此外，荷蘭就業(yè)政策的特點(diǎn)之一是包括政府、業(yè)主協(xié)會(huì)和工會(huì)在內(nèi)的社會(huì)各個(gè)參與方的共同協(xié)商，這被稱為“浮地模式”或“荷蘭模式”。其中“浮地”是指低于海平面的土地，在低于海平面、處于海水威脅之下的家園里求生存，只能通過萬眾一心，團(tuán)結(jié)一致才能解決分歧和沖突。具體來說，在荷蘭社會(huì)里，政府與各類工會(huì)組織、雇主組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)合作伙伴之間建立了廣泛而密切的合作關(guān)系，在促進(jìn)就業(yè)、減少失業(yè)方面發(fā)揮著重要作用。

2.支持非全日制就業(yè)。非全日制就業(yè)是指雇員與雇主協(xié)商簽訂永久工作契約，受雇于確定的、但比標(biāo)準(zhǔn)工作時(shí)間短的崗位的就業(yè)形式。其特點(diǎn)是由多個(gè)人分享同一個(gè)工作，減少每個(gè)人的勞動(dòng)時(shí)間，從而提高總體的就業(yè)水平，尋求效率與公正的兼顧。例如一對夫婦可擁有一個(gè)半職位，而不是兩個(gè)全日制職位，使他們從事?lián)狃B(yǎng)子女及其它私人活動(dòng)的時(shí)間大大增加。荷蘭政府也出臺(tái)了一系列法律，如《工作時(shí)間法》（1996）、《勞動(dòng)時(shí)間調(diào)整法》（2000）來保護(hù)雇員從事非全日制就業(yè)的權(quán)利，保證了部分就業(yè)雇員享受與標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間雇員同等的待遇，為非全日制勞動(dòng)者提供了有利的環(huán)境。從政策效果來看，自1983年以來，非全日制就業(yè)制度的發(fā)展荷蘭創(chuàng)造了3/4的就業(yè)增長。

（四）日本——女性非正規(guī)就業(yè)社會(huì)保障和社會(huì)福利政策

日本社會(huì)一直存在著“男主外、女主內(nèi)”的傳統(tǒng)分工意識(shí)。但隨著人口老齡化程度的不斷加深，日本面臨日益嚴(yán)重的勞動(dòng)力不足問題，女性越來越多的人選擇在婚育后再次步入勞動(dòng)力市場。在從雇用形態(tài)上，女性“非正式雇用化”的形態(tài)日漸加深。

1.促進(jìn)女性非正規(guī)就業(yè)法律法規(guī)。非正規(guī)就業(yè)的基本特征是有雇傭期限且期限較短，如打零工、短期合同工、勞動(dòng)派遣工、小時(shí)工、委托及其他形式等。日本自上世紀(jì)40年代開始，日本政府就已經(jīng)意識(shí)到女性權(quán)利的重要性，不斷出臺(tái)修訂相關(guān)法律以保護(hù)女性勞動(dòng)權(quán)利。如1993年制定了首部專門以打零工勞動(dòng)者為對象的《短期勞動(dòng)者的雇傭管理法律》（簡稱為短時(shí)工勞動(dòng)法）;2004年修訂的《勞動(dòng)者派遣法》，規(guī)定用人單位與派遣工簽訂勞動(dòng)合同的最長期限不能超過三年，否則必須將其轉(zhuǎn)為正式工;2008年實(shí)施、2012年修訂的《勞動(dòng)合同法》進(jìn)一步強(qiáng)化了對非正規(guī)雇傭的保護(hù)。包括禁止以合同期滿為由單方面解除雇傭關(guān)系，禁止在正式和非正式員工之間設(shè)定差異性勞動(dòng)條件等。

2.促進(jìn)非正規(guī)就業(yè)的社會(huì)保障和社會(huì)福利政策。如養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，2016年養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革規(guī)定，非正規(guī)雇傭者即使勞動(dòng)時(shí)間和勞動(dòng)天數(shù)達(dá)不到正規(guī)雇傭者的3/4，滿足一定條件也可加入厚生年金;醫(yī)療保險(xiǎn)方面，在2016年的醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革中，進(jìn)一步放寬了醫(yī)療保險(xiǎn)的加入條件，擴(kuò)大了非正規(guī)就業(yè)人群醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍。在失業(yè)保險(xiǎn)方面，2016年修訂的失業(yè)保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步縮短了雇傭時(shí)間要求，將6個(gè)月的勞動(dòng)合同期限修改縮短為“31天以上”，擴(kuò)大了非正規(guī)就業(yè)人員納入失業(yè)保險(xiǎn)的范圍。此外，為保障非正規(guī)就業(yè)女性的社會(huì)福利權(quán)，還賦予工作女性休產(chǎn)假和育兒假的權(quán)利。如2016年修改的《育兒護(hù)理休假法》規(guī)定非正規(guī)就業(yè)女性滿足一定條件，可享受育兒休假待遇。

二、發(fā)達(dá)國家提升就業(yè)質(zhì)量的政策經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

促進(jìn)就業(yè)是政府的責(zé)任，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)進(jìn)一步建立明確的政策目標(biāo)和完善政策體系，落實(shí)更加積極的就業(yè)政策。切實(shí)保護(hù)勞動(dòng)者，推進(jìn)就業(yè)“量”與“質(zhì)”的共同發(fā)展。

1.增加社會(huì)保障和就業(yè)支出。我國財(cái)政用于社會(huì)保障和就業(yè)的經(jīng)費(fèi)與發(fā)達(dá)國家相比仍有較大差距。為此，應(yīng)逐步增加財(cái)政社會(huì)保障支出的比重，補(bǔ)貼企業(yè)和個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)。在總繳費(fèi)水平不變的前提下，企業(yè)和個(gè)人的壓力會(huì)得到減輕，同時(shí)社保待遇也不會(huì)因此降低。從而提高保障水平、擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面，保證下崗失業(yè)人員、農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員等都納入社會(huì)保障體系。

2.加大職業(yè)教育和培訓(xùn)投入力度。就業(yè)質(zhì)量的提升，從長期來看，還是要依靠勞動(dòng)者自身素質(zhì)的提高帶動(dòng)市場力量共同推進(jìn)就業(yè)質(zhì)量的提升。為此，應(yīng)進(jìn)一步加大對職業(yè)教育，特別是民辦職業(yè)教育的師資隊(duì)伍、學(xué)生資助和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，為高職院校學(xué)生成才提供經(jīng)費(fèi)保障。并建立職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼資金的增長機(jī)制。對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的師資培訓(xùn)、教材開發(fā)、技能競賽等基礎(chǔ)工作加大資金支持力度。

3.加大對中小企業(yè)發(fā)展的扶持力度。西方國家建立了包括稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼在內(nèi)的較為系統(tǒng)、完善的中小企業(yè)財(cái)政支持政策體系。為此，應(yīng)通過增加現(xiàn)有中小企業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金種類、建立中小企業(yè)信用擔(dān)?；鸬?，加大中小企業(yè)創(chuàng)新財(cái)政資金支持力度;建立健全中小企業(yè)稅收優(yōu)惠法制體系，增加間接優(yōu)惠方式。多層次、全方位加強(qiáng)對中小企業(yè)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的稅收激勵(lì)。

4.加強(qiáng)就業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，省（市）政府應(yīng)制定相應(yīng)的通知或辦法，對基層公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)提供政策和資金支持。擴(kuò)大財(cái)政預(yù)算范圍，建立財(cái)政對就業(yè)公共服務(wù)投入長效機(jī)制，為人員經(jīng)費(fèi)和建設(shè)經(jīng)費(fèi)提供保障。通過就業(yè)專項(xiàng)資金，優(yōu)先保障基層開展就業(yè)公共服務(wù)必要的信息網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、軟件開發(fā)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)投入，確保城鄉(xiāng)居民都能夠享受到均等化的就業(yè)公共服務(wù)。

5.完善促進(jìn)新就業(yè)形態(tài)發(fā)展。新就業(yè)形態(tài)是中國勞動(dòng)力市場和世界其他先進(jìn)國家勞動(dòng)力市場中出現(xiàn)的新趨勢。借鑒瑞典、日本等國家的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)通過加大創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼投入、支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，加大創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)投入力度等加大對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)財(cái)稅政策扶持力度;探索適應(yīng)靈活就業(yè)人員的失業(yè)、工傷保險(xiǎn)保障方式，對于符合條件的靈活就業(yè)人員給與靈活就業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和自主創(chuàng)業(yè)扶持政策。

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[責(zé)任編輯：趙磊]