政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)引入PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)與防范

李濤 唐敏

【摘要】政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)是實(shí)施PPP模式的一個(gè)新興領(lǐng)域。該模式旨在通過政府與社會(huì)資本合作，推進(jìn)環(huán)境治理投資模式的創(chuàng)新。由于環(huán)境公共服務(wù)的特殊性，這種模式下的潛在風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。有必要針對(duì)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)引入PPP模式，在特殊性和契合性分析的基礎(chǔ)上，從公共部門、私營(yíng)部門、社會(huì)公眾層面闡釋實(shí)施該模式的主要風(fēng)險(xiǎn)，并提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

【關(guān)鍵詞】政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù);PPP模式;風(fēng)險(xiǎn);環(huán)境治理

【中圖分類號(hào)】 F205 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A ? ? ?【文章編號(hào)】1004-0994（2020）09-0119-5

一、引言

政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)是實(shí)施PPP模式的一個(gè)新興領(lǐng)域。2015年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)），提倡在環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛采用PPP模式，吸引社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品與服務(wù)項(xiàng)目的投資和運(yùn)營(yíng)管理，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給能力與效率。2017年財(cái)政部、住建部等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號(hào)），為進(jìn)一步規(guī)范污水和垃圾處理行業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，深入推進(jìn)供給側(cè)改革，鼓勵(lì)在污水、垃圾處理領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式，推動(dòng)相關(guān)環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

據(jù)財(cái)政部PPP中心統(tǒng)計(jì)，截至2019年4月末，在全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目中，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類項(xiàng)目總計(jì)863個(gè)（不包括市政工程下的污水和垃圾處理項(xiàng)目數(shù)量），位列第三，項(xiàng)目投資額總計(jì)達(dá)9493億元。由此可見，在政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式，將政府的公益性與社會(huì)資本的營(yíng)利性有機(jī)結(jié)合起來，是一項(xiàng)充分利用社會(huì)資源參與生態(tài)建設(shè)、打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的有力舉措。

而我國(guó)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)實(shí)施PPP模式尚處于嘗試階段。由于環(huán)境公共服務(wù)具有長(zhǎng)期性、資源的消耗性等特點(diǎn)，這種新型的環(huán)境治理投資方式下的潛在風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。鑒于此，本文首先在總結(jié)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)特殊性的基礎(chǔ)上，分析其與PPP模式的契合性，并介紹PPP模式下政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的具體流程，然后從政府等公共部門、以社會(huì)資本為代表的私營(yíng)部門以及社會(huì)公眾的角度分析各自承擔(dān)的主要風(fēng)險(xiǎn)，最后提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

二、政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的特殊性及引入PPP模式的契合性

1. 政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的特殊性。環(huán)境服務(wù)具體可分為環(huán)境技術(shù)服務(wù)、環(huán)境咨詢服務(wù)、污水廢物治理服務(wù)、環(huán)境保護(hù)與修復(fù)服務(wù)和其他環(huán)境保護(hù)服務(wù)等[1] 。環(huán)境服務(wù)具有公共服務(wù)非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)，一般都是由政府部門提供或者購(gòu)買。政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)具有以下特點(diǎn)：一是購(gòu)買目的具有公益性。政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的目的在于為社會(huì)提供更加舒適的生存環(huán)境，社會(huì)公民和企業(yè)都有權(quán)享受這類環(huán)境服務(wù)。二是購(gòu)買的環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)化程度較高。以污水垃圾處理類環(huán)境服務(wù)為例，企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求投入要素并提供相應(yīng)的服務(wù)，從而取得一定回報(bào)，要素投入和交易的數(shù)量一般都由市場(chǎng)決定。三是購(gòu)買行為具有長(zhǎng)期性。經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的代價(jià)是環(huán)境的高度破壞，“先污染，后治理”的發(fā)展策略決定了環(huán)境的治理與修復(fù)可能要經(jīng)歷漫長(zhǎng)的過程。針對(duì)政府購(gòu)買的污染治理、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境修復(fù)服務(wù)等，需要先經(jīng)過一定的建設(shè)治理期，再通過后期的運(yùn)營(yíng)或恢復(fù)才能有比較明顯的成效。四是購(gòu)買過程還需投入其他資源。政府部門只是作為社會(huì)公眾利益的代表實(shí)施購(gòu)買行為，除必要的資金投入外，還要聯(lián)合多個(gè)執(zhí)法公共部門從法律、政策方面進(jìn)行規(guī)范與監(jiān)管，并投入人力、技術(shù)等其他資源以保證環(huán)境服務(wù)質(zhì)量。五是購(gòu)買的環(huán)境服務(wù)專業(yè)性較強(qiáng)。環(huán)境服務(wù)的提供需要專業(yè)的理論與知識(shí)，利用專業(yè)的環(huán)保技術(shù)和監(jiān)測(cè)方法。以污水治理為例，治理之前必須先實(shí)地考察環(huán)境狀況，制訂合理的治污計(jì)劃，然后通過專門的治污設(shè)備進(jìn)行污水處理，最后再進(jìn)行合規(guī)性檢測(cè)，整個(gè)過程都需要專業(yè)技術(shù)的支撐。

2. 政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)引入PPP模式的契合性。由于政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的公益性、長(zhǎng)期性和資源的消耗性，以及環(huán)境服務(wù)本身的專業(yè)性和技術(shù)性，采用PPP模式能夠結(jié)合更多的社會(huì)資源，提高政府提供環(huán)境服務(wù)的質(zhì)量和效率。

從政府角度來看，政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)采用PPP模式有利于減輕用于環(huán)境保護(hù)與治理方面的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并轉(zhuǎn)變政府的職能。PPP模式下項(xiàng)目建設(shè)和融資工作主要由社會(huì)資本分擔(dān)，減輕了政府用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的資金壓力，同時(shí)還減小了其隱性舉債的可能性[2] 。此外，政府同時(shí)擔(dān)任項(xiàng)目的合作者和監(jiān)督者，其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、市場(chǎng)監(jiān)督等職責(zé)能夠得到更好的發(fā)揮，有助于存量資本的轉(zhuǎn)化，加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用。

從社會(huì)資本角度來看，政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)采用PPP模式的主要貢獻(xiàn)在于：一是“引資”。社會(huì)資本作為主要的項(xiàng)目出資人，解決了提供環(huán)境服務(wù)的主要資金難題。同時(shí)，更多的社會(huì)資金參與到環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目中，有利于環(huán)保市場(chǎng)的資金循環(huán)。二是“引智”。社會(huì)資本方有很多專業(yè)的環(huán)保型企業(yè)，其擁有的環(huán)保技術(shù)和環(huán)保設(shè)備可以充分應(yīng)用到環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中。三是“引制”。社會(huì)資本在企業(yè)管理上擁有良好的資源與優(yōu)勢(shì)，通過PPP模式可將其先進(jìn)的管理技術(shù)與方法引入環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中，提高環(huán)境服務(wù)的產(chǎn)出與效率。四是雙方優(yōu)勢(shì)的集中能夠引導(dǎo)社會(huì)資本走向?qū)I(yè)化與精細(xì)化，形成環(huán)保企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而壯大環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，促進(jìn)整個(gè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)[3] 。

3. PPP模式下政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的流程。該流程大致可分為三個(gè)階段。一是環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目準(zhǔn)備階段。政府部門作為PPP項(xiàng)目的發(fā)起人，先由其或授權(quán)其他部門與實(shí)施機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目前期的評(píng)估論證材料，并編制初步的環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案。然后，通過公開招標(biāo)等方式選擇環(huán)保技術(shù)專業(yè)性較強(qiáng)的企業(yè)作為合作伙伴，雙方通過股權(quán)投資的形式成立特殊目的公司（SPV），并簽訂以特許權(quán)為基礎(chǔ)的PPP環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目合同。二是環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)階段。一方面，為保證項(xiàng)目開發(fā)的資金來源，SPV通過銀行貸款、發(fā)行債券等市場(chǎng)化方式為項(xiàng)目建設(shè)融資，其中政府起到促進(jìn)融資的作用。此外，為分散項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，SPV可與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)簽訂保險(xiǎn)合同從而為項(xiàng)目提供擔(dān)保。另一方面，SPV與專業(yè)性較強(qiáng)、資信好的承建商、環(huán)境設(shè)備供應(yīng)商等簽署建造合同和采購(gòu)合同，向其購(gòu)買建造環(huán)保產(chǎn)品的服務(wù)。三是環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)與維護(hù)階段。PPP環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目建成后將正式運(yùn)營(yíng)，向社會(huì)公眾提供垃圾集中處理、污水治理等具體的環(huán)境服務(wù)，運(yùn)營(yíng)期間社會(huì)資本還承擔(dān)環(huán)境服務(wù)的基礎(chǔ)性設(shè)備維護(hù)等義務(wù)，運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后項(xiàng)目最終移交給政府部門。

政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的PPP模式流程如圖所示。

三、政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)引入PPP模式的主要風(fēng)險(xiǎn)

PPP與政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)具有很高的契合性，在提高公共環(huán)境服務(wù)供給效率的同時(shí)能促進(jìn)環(huán)保行業(yè)的發(fā)展，并減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。但是在實(shí)際操作過程中，PPP環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目的開展仍然面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)。從不同主體來看，以政府為代表的公共部門、以社會(huì)資本為代表的私營(yíng)部門以及社會(huì)公眾都存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。因此，本文將從公共部門、私營(yíng)部門及社會(huì)公眾角度展開具體分析，找出其存在的風(fēng)險(xiǎn)。

1. 公共部門：前期準(zhǔn)備風(fēng)險(xiǎn)與評(píng)估監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。公共部門不僅是指地方政府，還包括規(guī)劃、審計(jì)、環(huán)保等相關(guān)職能部門，其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)可細(xì)分為三種：

（1）環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備風(fēng)險(xiǎn)。具體體現(xiàn)為環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目的可行性風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境服務(wù)類PPP項(xiàng)目不僅要通過物有所值評(píng)估與財(cái)政承受能力論證，更重要的是要因地制宜地制定項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容與技術(shù)路線。如果政府部門對(duì)總體的生態(tài)環(huán)境狀況調(diào)研不足，制定的項(xiàng)目建設(shè)技術(shù)路線不合理，或者為追求政績(jī)?cè)跊]有實(shí)地考察和論證的情況下簽訂“偽PPP”環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目，就會(huì)增加PPP項(xiàng)目建設(shè)不合理、甚至被清退的風(fēng)險(xiǎn)。此外，公共部門之間人多事雜且分工不明、無人牽頭負(fù)責(zé)的現(xiàn)象也會(huì)增加公共部門的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估制度不足的風(fēng)險(xiǎn)。一是環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目涉及多領(lǐng)域帶來的評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)。例如針對(duì)污水處理、垃圾發(fā)電、濕地保護(hù)等不同的PPP環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目，需要結(jié)合不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行考核，而目前還未構(gòu)建出較為全面的項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。二是評(píng)估方法風(fēng)險(xiǎn)。政府在評(píng)估環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目時(shí)很容易出現(xiàn)短視行為[4] ，往往容易忽視項(xiàng)目建成之后的環(huán)境檢測(cè)、設(shè)備維護(hù)等隱性服務(wù)的評(píng)估，績(jī)效評(píng)估方法的科學(xué)性不足。

（3）政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期性帶來的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)期長(zhǎng)達(dá)十余年，會(huì)給政府部門監(jiān)管制度的制定和執(zhí)行帶來風(fēng)險(xiǎn)。一方面，政府部門可能側(cè)重于建設(shè)期的監(jiān)管而忽略運(yùn)營(yíng)期內(nèi)對(duì)環(huán)境的維護(hù)、監(jiān)測(cè)等后期監(jiān)督，出現(xiàn)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)監(jiān)督相互割裂的現(xiàn)象。另一方面，長(zhǎng)期的監(jiān)管工作容易出現(xiàn)疲軟現(xiàn)象，從而產(chǎn)生后期監(jiān)管執(zhí)行力度下降的風(fēng)險(xiǎn)。

2. 私營(yíng)部門風(fēng)險(xiǎn)：項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)與投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。私營(yíng)部門主體是社會(huì)資本，包含國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和事業(yè)單位等。其負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)工作，主要承擔(dān)來自項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的融資風(fēng)險(xiǎn)和資金回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。

（1）環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目的資金投入原則和長(zhǎng)期性給PPP項(xiàng)目融資帶來的風(fēng)險(xiǎn)。政府與社會(huì)資本建立SPV的初始資金大概占項(xiàng)目總體資金的10%～30%[5] ，剩余部分一般由社會(huì)資本采用市場(chǎng)化方式進(jìn)行融資，而環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)期較長(zhǎng)，其融資行為可能面臨一定的利率、匯率變化風(fēng)險(xiǎn)。

（2）環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目的公益性與建設(shè)的高成本引起的投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)參與PPP項(xiàng)目是為了獲得盈利，但公共環(huán)境服務(wù)的公益性特征決定了其利潤(rùn)空間低于市場(chǎng)。一方面，環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目一般采取按效付費(fèi)機(jī)制，政府通常以社會(huì)資本方提供的服務(wù)環(huán)境數(shù)量或效果作為付費(fèi)依據(jù)，如果相關(guān)的環(huán)境指標(biāo)考核不合格，企業(yè)就不能獲得全部的政府付費(fèi)金額;另一方面，由于環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目的專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，與此對(duì)應(yīng)的要素投入也較多，而相應(yīng)的環(huán)境服務(wù)收費(fèi)又太低，不能彌補(bǔ)其高額成本，加之可能出現(xiàn)不能及時(shí)收回環(huán)境服務(wù)費(fèi)的情況，都加大了社會(huì)資本的投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。

3. 公私共同風(fēng)險(xiǎn)：雙方違約風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)變化風(fēng)險(xiǎn)。公私共同風(fēng)險(xiǎn)主要是指不能由單獨(dú)的一方進(jìn)行控制或規(guī)避，需要公共部門和社會(huì)資本共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，這類風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在雙方的契約精神、社會(huì)公眾的需求變化上。

（1）環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目中的主體目的不一致引發(fā)的違約風(fēng)險(xiǎn)。政府追求的公益性與社會(huì)資本的利益最大化目標(biāo)使得二者在合作的同時(shí)也處于博弈狀態(tài)[6] 。政府部門可能以換屆、環(huán)境保護(hù)法律政策變化為由更改環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目的合同內(nèi)容;而社會(huì)資本方可能在建設(shè)期間要求更改環(huán)境服務(wù)內(nèi)容和后期運(yùn)營(yíng)條件，通過“鎖定”公共利益[7] 、增加政府公共成本的方式減少自身風(fēng)險(xiǎn)。無論是政府還是社會(huì)資本方，其單方面的違約都會(huì)為對(duì)方帶來更大的風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗。

（2）環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期性帶來的市場(chǎng)供需變化風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)公眾的需求變化風(fēng)險(xiǎn)在眾多風(fēng)險(xiǎn)中比較突出[8] 。一方面，PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)可能出現(xiàn)環(huán)境服務(wù)量和預(yù)期公眾使用量之間差距極大、提供公共環(huán)境服務(wù)時(shí)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)狀況不佳或項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)能力不足而導(dǎo)致預(yù)期績(jī)效不能完成的情況。另一方面，市場(chǎng)供需變化既能促進(jìn)新技術(shù)的發(fā)展，也可能引發(fā)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，新的環(huán)保技術(shù)和設(shè)備的出現(xiàn)可能淘汰舊的環(huán)保技術(shù)，公眾需求也可能隨之改變，這些市場(chǎng)供需的變化會(huì)增加私營(yíng)部門的運(yùn)營(yíng)成本，政府部門會(huì)相應(yīng)給予更多的補(bǔ)貼。

4. 社會(huì)公眾風(fēng)險(xiǎn)：利益損害風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管意識(shí)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)公眾是公共環(huán)境服務(wù)的初始委托者和最終受益人，政府基于受托環(huán)境責(zé)任接受公眾委托承擔(dān)環(huán)境服務(wù)供給責(zé)任，社會(huì)資本接受政府委托建設(shè)環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目。在兩級(jí)委托代理關(guān)系中，社會(huì)公眾作為初始委托人和環(huán)境服務(wù)的最終受益人，其信息掌握程度低于政府和社會(huì)資本，因此其享受的環(huán)境服務(wù)質(zhì)量可能會(huì)降低，其監(jiān)督權(quán)也可能被弱化。一是社會(huì)公眾可能由于項(xiàng)目信息不對(duì)稱而面臨自身利益受損風(fēng)險(xiǎn)。在使用者付費(fèi)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，如果政府疏于監(jiān)管，社會(huì)資本很可能出于營(yíng)利目的私自提高公共環(huán)境服務(wù)價(jià)格，這就與政府的目的背道而馳，同時(shí)還會(huì)增加社會(huì)公眾承擔(dān)的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。二是社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目有監(jiān)督權(quán)無監(jiān)督意識(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境服務(wù)由全體社會(huì)公眾共同享有，某些公民可能認(rèn)為提供環(huán)境服務(wù)是政府的職責(zé)而與己無關(guān)，也可能是環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目沒有為其開通監(jiān)督的渠道，這些因素都會(huì)導(dǎo)致公眾監(jiān)督薄弱，從而增加第三方監(jiān)管不足的風(fēng)險(xiǎn)。

四、政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)引入PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)防范措施

根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)），法律、政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府承擔(dān)，項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，而自然災(zāi)害等不可抗力因素導(dǎo)致公共環(huán)境惡化等風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。考慮到在具體實(shí)施過程中，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)更多的一方在談判過程中主張的權(quán)利相應(yīng)也更多，因此確定具體風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體時(shí)應(yīng)嚴(yán)格按照風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等的原則，合理分配公、私部門的風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)PPP項(xiàng)目“共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”原則。

1. 完善環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目的技術(shù)路線與政府分工，控制“前期風(fēng)險(xiǎn)”。在申請(qǐng)環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目的過程中，政府部門應(yīng)從技術(shù)路線和工作實(shí)踐上做好充分的準(zhǔn)備。一是不斷完善環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目的技術(shù)路線。聘請(qǐng)專業(yè)的環(huán)境咨詢顧問機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目所在地的自然條件和社會(huì)條件進(jìn)行充分模擬論證，尋求最佳的環(huán)境服務(wù)開發(fā)技術(shù)路線，提升環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目的科學(xué)性與可行性。二是由政府部門成立一個(gè)專門的決策機(jī)構(gòu)，帶領(lǐng)其他公共部門聯(lián)動(dòng)，利用各部門的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行內(nèi)部分工，精簡(jiǎn)環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目的審批流程，推進(jìn)環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目申請(qǐng)流程的標(biāo)準(zhǔn)化。同時(shí)對(duì)部門進(jìn)行專業(yè)化分工，定期向決策機(jī)構(gòu)匯報(bào)工作進(jìn)展。

2. 優(yōu)化環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估與監(jiān)管機(jī)制，防止“過程風(fēng)險(xiǎn)”。政府等公共部門對(duì)PPP項(xiàng)目負(fù)有考核與監(jiān)督責(zé)任，因此需要從這兩方面入手，優(yōu)化績(jī)效評(píng)估和監(jiān)管機(jī)制。

（1）加快建立專門的政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。一是通過借鑒當(dāng)前成功的環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)以及咨詢專業(yè)的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，建立包含多種環(huán)境服務(wù)內(nèi)容的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)庫(kù)，形成較為成熟的環(huán)境績(jī)效評(píng)估體系，為今后同類環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估提供參考。二是設(shè)定經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、建設(shè)指標(biāo)、運(yùn)營(yíng)指標(biāo)等其他輔助性指標(biāo)，從運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、管理等多個(gè)維度進(jìn)行綜合性考核，并形成更加全面客觀的績(jī)效評(píng)估體系。

（2）完善環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制。需要從技術(shù)和管理手段出發(fā)，技術(shù)是從制度上完善監(jiān)督流程，依靠有效的方法制定一套持續(xù)的監(jiān)管機(jī)制，管理是為了解決監(jiān)管過程中的爭(zhēng)端[9] 。技術(shù)上，首先針對(duì)環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)分別制定不同的監(jiān)督制度，使建設(shè)與運(yùn)營(yíng)階段的監(jiān)督相互銜接并各有側(cè)重，然后通過在線監(jiān)控等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)情況、環(huán)境指標(biāo)狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，掌握項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的最新信息。管理上，以財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金[2018]54號(hào)）為依據(jù)，聯(lián)合審計(jì)、環(huán)保等相關(guān)職能部門，從資產(chǎn)監(jiān)管、財(cái)務(wù)監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)測(cè)等多方面同時(shí)進(jìn)行監(jiān)督[10] ，密切跟蹤項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和資金到位情況，確保各參與方切實(shí)履行合同義務(wù)。

3. 創(chuàng)新環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目的融資渠道與回報(bào)機(jī)制，避免“源頭風(fēng)險(xiǎn)”。建立合理的投資回報(bào)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目通過物有所值評(píng)估的重要因素，同時(shí)也是激勵(lì)社會(huì)資本提高項(xiàng)目管理質(zhì)量的基石。

（1）拓寬融資渠道，建立環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目融資制度，降低社會(huì)資本的融資風(fēng)險(xiǎn)。一是在支持現(xiàn)有信貸融資的基礎(chǔ)上，設(shè)立多元化的生態(tài)環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目融資體系。建立企業(yè)環(huán)保資金、社會(huì)環(huán)保資金等專項(xiàng)資金池，開通國(guó)家政策性資金和專項(xiàng)補(bǔ)助等特殊渠道，為環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目提供常態(tài)化、穩(wěn)定的資金支持。二是建立生態(tài)環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目融資申請(qǐng)制度，嚴(yán)格篩選專項(xiàng)資金的申請(qǐng)資格，并制定合理的融資審批流程，推進(jìn)融資渠道的標(biāo)準(zhǔn)化。

（2）引入激勵(lì)相容的投資回報(bào)模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本提升環(huán)境服務(wù)質(zhì)量。PPP項(xiàng)目中政府與社會(huì)資本實(shí)際上還構(gòu)成了委托代理關(guān)系，采取激勵(lì)相容的績(jī)效管理模式能夠很好地解決二者之間信息不對(duì)稱的問題，實(shí)現(xiàn)雙方的目的[10] 。也就是說，在環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目中，政府可將支付費(fèi)用分為基礎(chǔ)資金和考核資金兩部分，將考核資金的支付額度與其考核的環(huán)境服務(wù)績(jī)效直接掛鉤，以此倒逼社會(huì)資本，激勵(lì)其充分整合資源，提高環(huán)境服務(wù)質(zhì)量與效率。例如，對(duì)環(huán)境治理下的污水處理、垃圾處理等項(xiàng)目，政府可以根據(jù)項(xiàng)目完成后社會(huì)資本方實(shí)際處理的污水量或垃圾量采用使用量付費(fèi)的方式支付費(fèi)用。

（3）完善環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目的收費(fèi)機(jī)制，增加社會(huì)資本的合理回報(bào)。一是推動(dòng)完善環(huán)境治理類PPP項(xiàng)目的處理費(fèi)用機(jī)制，鼓勵(lì)對(duì)企業(yè)和個(gè)人加收治污費(fèi)。二是針對(duì)具有商業(yè)收益的環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目，可與社會(huì)資本建立超額收益共享制度，增加社會(huì)資本方的投資回報(bào)。此外，政府部門還可給予從事公共環(huán)境服務(wù)的企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠，從政策上鼓勵(lì)其參與公共環(huán)境服務(wù)建設(shè)。

4. 加強(qiáng)環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目的信用管理與市場(chǎng)防范，降低“后期風(fēng)險(xiǎn)”。環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程需要政社雙方的契約精神加以維護(hù)，共同承擔(dān)違約風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)變化帶來的供需風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。一是在信用管理層面，完善環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目合同制度，明確雙方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則。制定合同時(shí)就需要從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度識(shí)別環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目即將面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)其做出初步的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，然后根據(jù)雙方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的把控程度進(jìn)行分配。例如，針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)不合格、環(huán)境服務(wù)工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等風(fēng)險(xiǎn)，由私營(yíng)部門自行承擔(dān)。同時(shí)，對(duì)合同違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定以保障雙方權(quán)益，政府和社會(huì)資本還需準(zhǔn)備相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。二是在市場(chǎng)防范層面，設(shè)定靈活的政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)定價(jià)機(jī)制以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)供需風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于政府付費(fèi)價(jià)格與使用者付費(fèi)項(xiàng)目下的環(huán)境服務(wù)收費(fèi)價(jià)格采取定價(jià)加調(diào)價(jià)的方式，在確保合理供求關(guān)系的同時(shí)社會(huì)資本也能有合理回報(bào)。此外，政府可加大環(huán)保技術(shù)開發(fā)投入，緊跟環(huán)保技術(shù)的發(fā)展步伐將其應(yīng)用到PPP項(xiàng)目中，避免技術(shù)落后造成的風(fēng)險(xiǎn)。

5. 強(qiáng)化環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目的信息公開與公眾監(jiān)督，抵御“終端風(fēng)險(xiǎn)”。除政府、私營(yíng)部門之外，社會(huì)公眾成為新的互動(dòng)主體，公眾的監(jiān)督是推動(dòng)我國(guó)環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的最終力量[11] 。政府購(gòu)買的環(huán)境服務(wù)歸根結(jié)底是服務(wù)于社會(huì)公眾的，因此加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的公眾監(jiān)督是保障公眾利益、降低公眾利益風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。一是在政府機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)下，建立由多方利益代表形成的環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目監(jiān)督部門。嘗試設(shè)立一個(gè)由政府代表、私營(yíng)部門代表、環(huán)境技術(shù)專家以及社會(huì)公眾代表等多個(gè)主體組成的綜合性領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督部門[12] ，參與環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目申請(qǐng)、公開招標(biāo)、資格審查、項(xiàng)目考核與評(píng)估等全過程的監(jiān)管，通過多方利益主體的有效溝通，解決項(xiàng)目建設(shè)過程中產(chǎn)生的合同糾紛等問題。二是構(gòu)建專門的環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目信息公開平臺(tái)，強(qiáng)化公眾監(jiān)督作用。在現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目管理信息平臺(tái)的基礎(chǔ)上，增加環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目專欄，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公布項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況、財(cái)務(wù)狀況以及環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等結(jié)果信息，同時(shí)開通公眾監(jiān)督舉報(bào)通道，便于社會(huì)公眾行使監(jiān)督權(quán)。三是引進(jìn)第三方專業(yè)的環(huán)境監(jiān)督團(tuán)隊(duì)，聯(lián)合政府部門共同監(jiān)督。針對(duì)環(huán)境服務(wù)PPP項(xiàng)目中指標(biāo)計(jì)算、數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)與分析等技術(shù)性較強(qiáng)的工作，可通過聯(lián)合環(huán)境學(xué)專家或?qū)I(yè)環(huán)境評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，增加項(xiàng)目評(píng)估的公正性與客觀性。

五、結(jié)束語(yǔ)

作為實(shí)現(xiàn)多主體參與生態(tài)治理、多渠道進(jìn)行有效融資的特殊路徑，將PPP模式應(yīng)用于政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)毋庸置疑。但在PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)期間，仍要注意全面分析潛在的風(fēng)險(xiǎn)，平衡公私部門以及各相關(guān)主體的利益，讓PPP項(xiàng)目真正發(fā)揮市場(chǎng)作用，促進(jìn)環(huán)保市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)與企業(yè)創(chuàng)新。如何提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力和運(yùn)營(yíng)效率，以及PPP項(xiàng)目的專業(yè)性與公共服務(wù)質(zhì)量依然是重點(diǎn)努力方向。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

[ 1 ] ? 李麗平，肖俊霞，張彬.加快我國(guó)環(huán)境服務(wù)政府采購(gòu)市場(chǎng)開放的若干問題[ J].對(duì)外經(jīng)貿(mào)實(shí)務(wù)，2014（12）：22 ～ 25.

[ 2 ] ? 鄭雄清.市政道路項(xiàng)目PPP模式回報(bào)機(jī)制研究[D].廣州：華南理工大學(xué)，2018.

[ 3 ] ? 林淑芬.PPP：政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的路徑研究[D].蘇州：蘇州大學(xué)，2017.

[ 4 ] ? 趙新峰，李春.政府購(gòu)買環(huán)境治理服務(wù)的實(shí)踐模式與創(chuàng)新路徑[ J].南京師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016（5）：30 ～ 37.

[ 5 ] ? 龔鵬程，臧公慶.PPP模式的交易結(jié)構(gòu)、法律風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對(duì)[ J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2016（3）：144 ～ 151.

[ 6 ] ? 楊俊龍.PPP模式的效應(yīng)、問題及優(yōu)化對(duì)策研究[ J].江淮論壇，2017（3）：40 ～ 46.

[ 7 ] ? 胡改蓉.PPP模式中公私利益的沖突與協(xié)調(diào)[ J].法學(xué)，2015（11）：30 ～ 40.

[ 8 ] ? Etienne B. Yehoue， Mona Hammami， Jean-Fran?ois Ruhashyankiko. Determinants of Public-Private Partnerships in Infrastructure[ J].Social Science Electronic Publishing，2006（6）：1 ～ 39.

[ 9 ] ? 趙雪雁，徐中民.生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)的研究框架與應(yīng)用進(jìn)展[ J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2009（4）：112 ～ 118.

[10] ? 王焰，張向前.購(gòu)買服務(wù)、社會(huì)資本合作（PPP）中政府與社會(huì)組織合作模式研究[ J].科技管理研究，2017（18）：210 ～ 216.

[11] ? 高青松，唐飛.政府采購(gòu)公共環(huán)境服務(wù)研究進(jìn)展及述評(píng)[ J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2016（4）：148 ～ 153.

[12] ? 羅興鵬，張向前.政府購(gòu)買服務(wù)、PPP與社會(huì)組織合作機(jī)理研究[ J].企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2019（4）：143 ～ 148.