有效解決城市保障房源不足與空置的矛盾策略

任淑娟

[摘 ? ?要] 一直以來，住房保障都是社會各界關注的熱點，尤其以低收入群體居多的中西部地區(qū)更為明顯。居住條件的好壞是衡量人民生活水平高低的重要標志，是新時期全面建成小康社會民生問題的重要內容，不斷完善城鎮(zhèn)住房保障體系，維護中低收入困難家庭住房基本權益，對于構建和諧社會，保持社會穩(wěn)定，具有十分重要的作用。寧夏銀川市近年來住房保障實施工作成效顯著，但也存在問題，今后要依照十九大報告中對住房保障工作的新要求新目標，結合銀川市住房保障實際，為實現(xiàn)“房子是用來住的”的住房保障目標，最大程度地滿足中低收入困難家庭的住房需求，進一步完善保障性住房建設提出建議，以期構建和諧住房保障，達到提高群眾滿意度和促進住房保障工作進一步發(fā)展的目的。

[關鍵詞] 住房保障;低收入住房困難家庭;實物配租;公共租賃住房;公共租賃住房并軌管理

[中圖分類號] F293 ?[文獻標識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2020）04-0061-07

進入新時代，我國社會的主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。習近平總書記在2017年考察北京市城市規(guī)劃建設時指出，城市規(guī)劃建設做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來衡量。要堅持人民城市為人民。要健全制度、完善政策，不斷提高民生保障和公共服務供給水平，增強人民群眾獲得感[1]。

寧夏回族自治區(qū)位于我國西北，是中國陸地幾何位置中心，黃河從這里由南向北滋潤兩岸沃土。銀川市作為寧夏回族自治區(qū)的首府，歷史上有“七十二連湖”“塞上江南”之稱。在這片沃土上生活著各族人口220多萬。他們的生活條件尤其是住房條件如何，直接關系當?shù)氐拿裆腋Ｖ笖?shù)。

1949年前，銀川市的房屋絕大多數(shù)是土木結構的簡易平房，民間流傳有“從下看一片黃，從上看是泥墻，晴天淌黃土，雨天流泥漿”的調侃，這正是解放前銀川城市房屋狀況的真實寫照。新中國成立后，銀川市成為典型的“移民”城市，外來人口占到了60%以上。在條件艱苦的情況下，銀川市大力開展住房建設，城市面貌和居民住房條件有了極大改觀，人均住房面積逐年增加[2]。近年來銀川市采取一系列措施，促進住房建設事業(yè)不斷發(fā)展，一是加強房地產(chǎn)市場調控，既滿足“居者有其屋”，又注重防范和化解房地產(chǎn)市場風險。堅決貫徹“堅持房子是用來住的，不是用來炒的”定位，研究制定銀川房地產(chǎn)市場發(fā)展長效機制。針對共有產(chǎn)權住房、租賃住房和租售并舉等住房模式，逐步建立多主體供給、租售并舉、市場調控的住房保障和市場供應體系。二是大力推進保障性安居工程建設，加快棚戶區(qū)改造。同時，加強城鄉(xiāng)路網(wǎng)建設;全力推進“東熱西送”項目建設;大力實施燃煤鍋爐拆除并網(wǎng)，改善城市空氣質量;加快實施“黑臭水體”整治等系列工程。作為中國-阿拉伯國家博覽會指定會址，銀川市在西北地區(qū)“一帶一路”經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著獨特優(yōu)勢，吸引了大江南北的人們到這里安家、創(chuàng)業(yè)。作為社會保障性住房，無論在解決本市城鎮(zhèn)困難家庭還是外來務工人員、創(chuàng)業(yè)者的住房問題方面，都起到了積極的作用。

一、銀川市住房保障現(xiàn)狀

（一）住房保障相關法律法規(guī)發(fā)展

銀川市住房保障工作在全國范圍內起步較早，自2000年已經(jīng)開始逐步建立廉租住房制度，對城市最低生活保障家庭進行了租金核減，對部分無房家庭進行租金補貼。2003年8月，為建立銀川市城市住房保障制度，完善住房供應體系，解決最低收入住房困難家庭的問題，規(guī)范城市廉租住房管理，出臺了《銀川市城市廉租住房管理辦法》。

依照《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》和《廉租住房保障辦法》，寧夏2008年出臺了《寧夏回族自治區(qū)廉租住房和經(jīng)濟適用住房保障辦法》，銀川市政府也制定了解決城市低收入家庭住房困難2008—2012年工作規(guī)劃，為銀川市住房保障工作提供了指導。2009年執(zhí)行的《銀川市城市住房保障管理試行辦法》，為建立更加完善的住房保障體系，解決引進人才和外來務工人員、在銀川市創(chuàng)業(yè)學生的住房困難提供了政策保障。2012年施行《銀川市公共租賃住房管理辦法》。結合工作實際，2013年開始施行修訂后的《銀川市城市住房保障管理辦法》。

從2014年起，根據(jù)《國務院辦公廳關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》（國辦發(fā)〔2011〕45號）及住建部等三部委《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》等文件精神，銀川市實行公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房（以下稱公租房）。從此，銀川市歷年已建成的廉租住房（含新建、配建、長期租賃、企業(yè)捐贈等方式籌建房源）和公租房并軌運行，按公租房實施管理。

（二）銀川市住房保障無縫式鏈接目標

近年來，銀川市委、市政府按照建設西北地區(qū)“最適宜居住，最適宜創(chuàng)業(yè)”現(xiàn)代化區(qū)域中心城市的總體要求，將保障性住房建設列入為民辦實事工作之一。采取建立健全住房保障制度、優(yōu)先劃撥土地、多渠道籌措資金等措施，有力地推動了住房保障工作。在實施過程中，提出實現(xiàn)住房保障無縫式鏈接的目標，即：提供限價商品住房解決中高收入與中等收入家庭住房問題;建設經(jīng)濟適用住房、提供公租房、公共住房租賃補貼等多種方式著力解決中低收入家庭住房困難。

（三）銀川市住房保障實施發(fā)展進程

1. 保障房源的增長。保障性住房主要通過政府承建、企業(yè)配建、回購和直管公房騰退變更為公租房的方式來取得。

2007年，銀川市代建首批廉租住房96套，接受開發(fā)企業(yè)捐贈廉租住房23套，拓寬了廉租住房房源渠道。同年，將直管公房改造為第一棟外來創(chuàng)業(yè)者公寓（包含80套住房）。

2008年至2018年7月底，隨著國家加快保障性住房建設步伐，銀川市政府開工承建的保障性住房不斷增加，主要有20多個保障住房項目小區(qū)，近1.2萬套公租房，建筑面積80多萬平方米。期間，依照《銀川市新建住宅小區(qū)配套建設廉租住房的暫行規(guī)定》要求，新申請建設的住宅小區(qū)應按要求配套建設廉租住房，其中經(jīng)濟適用住房小區(qū)按照建筑面積10%的比例配建，新建商品房住宅小區(qū)按照建筑面積5%的比例配建。配建保障性住房的有11個項目小區(qū)，共1834套公租房，建筑面積9.58萬平方米，約占公租房總量的14%。其中回購、委托代建、接收捐贈以及直管公房改造騰退住房作為公租房的項目等2300套，建筑面積11.53萬平方米，約占公租房總量的15%。

2. 保障房源的地段布局。按2018年7月底銀川市三個行政區(qū)保障房源所在區(qū)域中占有比例計算，興慶區(qū)保障房源占所有保障房源的29.48 %，金鳳區(qū)占所有保障性房源的53.82%，西夏區(qū)占所有保障性房源的16.7%。

3. 各區(qū)申請住房保障的家庭分布情況（如圖1至圖3）。

4. 從2015—2017年申請保障類型的資格分析，申請租賃補貼家庭占27.3%，承租公租房家庭占66.9%，購買經(jīng)濟適用住房與限價商品房資格家庭僅占5.8%。在所有保障類型中，申請承租公租房保障的家庭是最多的。

5. 保障家庭實物配租情況。隨著保障房源竣工速度的加快，得到實物配租的家庭也在逐年增加。截至2018年10月底已搬遷住進保障性住房的家庭近1.5萬戶?；緦崿F(xiàn)申請住房保障的家庭應保盡保。

二、銀川市住房保障管理工作現(xiàn)狀

銀川市自實施住房保障以來，隨著保障工作政策和工作人員的調整變化，銀川市每年均對受理審核人員進行政策培訓學習，加強政策宣傳。通過“三級審核 二級公示”多部門聯(lián)審的準入工作程序，把好住房保障準入關。通過輪候評分、公開搖號的配租方式，構建公正、公開、透明的分配機制。實行動態(tài)和定期的巡查和年審，加強違規(guī)查處。注重檔案管理，做到以人查房，以房查人。完善住房保障信息系統(tǒng)的各項功能，運用科學管理手段促進保障工作的高效準確。

（一）政策培訓

自2010年起，銀川市每年定期組織對受理、審核住房保障工作的相關部門包括三區(qū)民政、街道辦事處等相關工作人員進行政策法規(guī)培訓，加大政策宣傳力度，使住房困難家庭及時準確了解到相關政策規(guī)定，實現(xiàn)信息公開。避免因受理人員政策掌握不清，而造成符合條件的家庭無法享受保障的情況。

（二）受理審核

為做好準入審核，銀川市嚴格執(zhí)行由申請人戶口或居住證所在地街道辦事處受理申請并初審;轄區(qū)民政部門進行家庭收入復審;住房保障部門會同公積金、社保、車管、房產(chǎn)管理等部門對申請家庭情況進行聯(lián)審，初審和終審階段在社區(qū)、網(wǎng)絡、報紙進行公示的“三級審核 二級公示”制度，建立多部門聯(lián)審工作機制，有效提高了住房保障準入的準確性。

（三）保障實施

1. 《住房保障證》制度。按照《銀川市城市住房保障管理辦法》規(guī)定，凡申請購買限價商品住房、購買經(jīng)濟適用住房、承租公租房、享受公共住房租賃補貼等住房保障方式的困難家庭，均需取得由審核發(fā)證機關發(fā)放的《住房保障證》，方可享受相應的住房保障。該證是符合銀川市住房保障資格的唯一合法憑證，需經(jīng)住房保障部門審核蓋章、備案后有效。

2. 輪候配租。公租房分配做到公平透明是困難家庭最關心的方面，為確保保障房源的合理配租，銀川市建立風清氣正高效的分配流程。從2014年起，對公租房分配實行實物配租打分輪候制，采取公開搖號的方式進行實物配租。制定了公租房實物配租輪候評分細則，對擬實物配租的保障家庭根據(jù)申請年限、年齡、收入、身體狀況等困難情況進行打分，由保障對象確認分值后錄入電腦進行輪候。在公租房分配前，公開房源地理位置、戶型、電梯費等信息，由保障家庭自行登記配租意愿。對于老年人、患有重大疾病或殘疾等困難家庭設定優(yōu)先選擇低樓層配租原則。在電腦搖號配租時，邀請公證、物價、監(jiān)察、媒體、保障家庭代表全程監(jiān)督，實物配租搖號結果在報紙、媒體及住建局政務網(wǎng)上進行公示，廣泛接受群眾監(jiān)督，做到公開、公平、公正、透明。

3. 強化配租后保障家庭的資格審核及監(jiān)督管理，加強違規(guī)查處。為做好公租房的配后管理，銀川市制定了《銀川市住房保障監(jiān)督舉報制度》《住房保障動態(tài)巡查抽檢制度》，完善監(jiān)督管理體系，通過保障家庭自行申報、保障房物業(yè)管理公司入戶核查、市住房保障中心年審的三級排查方式，進行動態(tài)和定期年度審核，對保障家庭的收入、住房等情況進行重新審核，對于不再符合保障條件的家庭及時清退。公開辦事流程，認真核實群眾監(jiān)督舉報事項，嚴肅查處違規(guī)行為。高度重視審計查出違規(guī)家庭的整改工作，對保障房的違規(guī)使用行為進行全面清查，對違規(guī)家庭記入不良信息，5年內不得申請住房保障。

（四）檔案管理

按照國家及自治區(qū)相關文件要求，銀川市制定并出臺了《銀川市住房保障家庭檔案歸整方案》，健全完善住房保障檔案管理制度，采用“一房一檔”“一戶一檔”的歸檔原則，規(guī)范了檔案分類整理程序，科學編檔，查詢快捷，實現(xiàn)“以人查房”和“以房找人”的統(tǒng)一，為寧夏各市縣住房保障檔案整理提供了模版和經(jīng)驗，推動了全區(qū)住房保障檔案整理進程，提升了全區(qū)住房保障檔案管理整體水平。

（五）委托監(jiān)管

隨著機構體制改革的不斷深入，銀川市將保障房項目小區(qū)實行委托式管理。市住房保障主管部門通過公開競標，與取得管理資格的物業(yè)企業(yè)簽訂物業(yè)委托管理協(xié)議。協(xié)議約定保障房項目的租金標準、設備設施的維護、公共部分的養(yǎng)護、物業(yè)服務費的標準等權責內容。由物業(yè)企業(yè)向保障房項目小區(qū)提供各項物業(yè)服務。市住房保障主管部門對保障房項目小區(qū)物業(yè)服務公司在租金收取、設施維護、房屋使用情況等管理方面實施監(jiān)管。確保保障房項目的保值增值，合理使用。

（六）誠信管理

隨著保障房源的增多，保障家庭的需求不斷提高，保障房源的“過渡性”表現(xiàn)不明顯。一些保障房承租人，不能夠按照簽訂的《公共租賃住房租賃協(xié)議》內容履行義務，例如：不按時審核資格、合同到期前一個月不提出續(xù)簽申請、房源空置……針對此類問題，除了收取住房保證金外，銀川市還需要加強誠信建設，從多方面制約保障對象的違規(guī)行為。誠信建設是一項龐大工程，還需社會各相關部門的共同參與，構建共享數(shù)據(jù)信息，形成社會合力，才能使誠信處罰更有操作性，取得預期效果。目前，銀川市正在起草住房保障誠信方面管理辦法。

三、住房保障惠民政策的執(zhí)行

（一）放寬準入條件，拓寬住房保障覆蓋面

根據(jù)銀川市保障性住房建設情況，為吸引更多外來務工人員來銀務工、創(chuàng)業(yè)，銀川市自2011年到2017年，共7次逐年放寬申請住房保障收入標準，將經(jīng)濟適用住房、公租房保障收入標準調整至上年度城鎮(zhèn)人均可支配收入1.3倍，限價商品住房調整至上年度城鎮(zhèn)人均可支配收入1.5倍，公共住房租賃補貼保障調整至上年度城鎮(zhèn)人均可支配收入的60%，極大地降低了準入門檻，使更多中低收入家庭能夠享受住房保障惠民政策，通過保障性住房解決住房困難。

（二）面向特殊家庭提供優(yōu)惠政策

近年來按照國家、自治區(qū)相關政策，銀川市制定出臺了《銀川市解決一線環(huán)衛(wèi)職工住房困難暫行辦法》《銀川市鄉(xiāng)村教師購買保障性住房暫行辦法》，為進一步解決鄉(xiāng)村教師、環(huán)衛(wèi)職工、城管等特殊住房困難群體住房問題建立了長效機制。同時，建立困難家庭租金減免、物業(yè)補貼制度。為減輕經(jīng)濟條件特別困難家庭的生活壓力，銀川市實行公租房分檔租金計收辦法，對于納入實物配租的家庭實行分檔租金，凡有重大疾病、殘疾的低收入家庭優(yōu)惠租金，在正常租金的基礎上再進行適當減免。同時，《銀川市城市住房保障管理辦法》規(guī)定，政府給予承租公租房的最低收入保障家庭物業(yè)服務費一半的補貼，即困難家庭個人承擔物業(yè)服務費的一半，政府補貼一半，盡可能減輕這些家庭的生活成本。

四、保障房管理中存在的問題

（一）保障家庭資格審核中信息缺乏共享

1. 聯(lián)審不同步的影響。盡管銀川市在對住房保障家庭資格審核時，聯(lián)合社保、車管、住房公積金中心和房屋產(chǎn)權交易中心、固定資產(chǎn)登記局等多部門對申請家庭的收入、住房等情況進行聯(lián)審，并得到各聯(lián)審部門的積極配合，但也無法保證在限定的時間及時審核出結果。同時，聯(lián)審由于涉及多部門，審核工作安排不可能同步，造成同一批同一時間報送的資格待審家庭，一部分部門審核有了結果，另一部分部門的審核才剛開始甚至無法安排，影響了最終審核的進展。

2. 收入等審核的難點問題。確定哪些家庭可納入保障范圍，是住房保障自始至終的一項重要工作。在實際工作中，依據(jù)《銀川市城市住房保障管理辦法》第五條規(guī)定：“住房保障方式按住房保障家庭人均收入標準確定，一個家庭只能享受一種住房保障方式。中低收入住房保障標準，依據(jù)國家相關政策和銀川市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、人均住房建筑面積等因素制定，并適時調整?！北Ｕ喜块T能夠做到明確并適時調整準入的收入標準，但對保障家庭的收入僅憑申請人的申報進行審核，仍存在一些隱形收入難以確定的困境，也是造成群眾不滿意，易引起矛盾的方面。如一些自由職業(yè)者，個人按一定檔次繳納社保，但實際收入并不是非常明確。

3. 動態(tài)審核持續(xù)難度大。對享受住房保障的家庭，銀川市實行年審制度，每年對已實物配租到保障住房的家庭進行資格審核。但隨著承租入住公租房的家庭逐年增多，如對2017年底實物配租的1.3萬戶家庭近3萬人的收入、車輛、住房等進行逐一審核，倘若不能夠運用現(xiàn)代化的社會保障部門共享資源的信息數(shù)據(jù)核查比對，僅依靠住房保障部門在規(guī)定的時間內完成如此大量的審核工作，無疑捉襟見肘，勢必會加大該項常態(tài)化的動態(tài)審核工作開展的難度。

（二）保障房退出難

通過對銀川市近年申請住房保障資格的數(shù)量和已交工房源以及預先配租的家庭數(shù)量比對，目前銀川市已基本做到申請保障家庭的應保盡保。但對有些家庭經(jīng)動態(tài)審核查出不再符合繼續(xù)保障資格需退出的、特別是一些拖欠房租超過租賃協(xié)議約定6個月以上的保障戶，在清理退出時，也有交納的住房保證金不足以沖抵其欠交租金等費用的問題。有些保障對象僅1口人，出現(xiàn)死亡等情況后，退房手續(xù)需要物業(yè)公司和社區(qū)人員協(xié)同辦理。

（三）保障家庭對保障房的期望值過高

在已納入保障資格的家庭中，一些家庭認為保障房就應該是低房租高配置;有些家庭對房屋戶型、朝向不滿意;由于保障房屬政府過渡性住房，房屋要周轉居住。一些家庭配租到其他保障家庭曾居住的保障房時，甚至會有所嫌棄。

（四）高樓層的保障性住房增加了保障家庭的生活成本

2014年以后，銀川市配建和建設交工的保障房源，多數(shù)為11層以上的高樓層住房。由于政府限定保障房源的建筑面積多在60平方米以內，故一般此類房屋以一梯四戶以上居多，其中存在朝向為純北面的房屋。由于高層樓房較多層樓房無電梯的住房公攤更大、高樓層電梯費逐層增加等原因，導致保障家庭生活成本增多。

五、解決問題矛盾的建議和思路

（一）通過大數(shù)據(jù)信息共享，持續(xù)對納入保障資格的家庭進行審核

目前，國家政策規(guī)定由民政部門對申請享受最低生活保障的家庭進行資格審核，住房保障部門對申請住房保障家庭的資格通過聯(lián)審來完成，從而形成了各自為陣、信息分散的局面。建議由政府搭臺，建立社保、住房、車管、工商甚至銀行的大信息資源庫，社會保障部門開通與社會共同信息資源庫的共享渠道，運用這些社會共同信息資源，實現(xiàn)對涉及享受社會保障家庭的申報資料持續(xù)隨時進行動態(tài)的審核。

（二）推廣智慧安居，多措并舉強化使用管理

盡管政府對入住保障性住房項目小區(qū)的保障家庭和提供物業(yè)服務的物管企業(yè)在房租和物業(yè)服務費方面給予了一定的補貼，但在實際管理過程中，也出現(xiàn)了拖欠住房租金和物業(yè)服務費等情況。建議通過以下措施強化管理，提升服務。

1. 合理制定租金標準。目前，銀川市公租房租金以建筑面積按三區(qū)分類計算，同時，實行公租房標準與市場租金分檔計租，最低生活保障和環(huán)衛(wèi)一線職工等特殊困難家庭執(zhí)行優(yōu)惠租金的政策。有的保障房項目在同一行政區(qū)，但地址遠近不同，交通、生活等便利程度不一，保障對象選擇的入住項目也不同。對此，銀川市將針對不同行政區(qū)域的保障房項目小區(qū)制定專項租金標準;市場租金隨市場變化適時進行調整;放寬1口人家庭保障住房面積等措施，切實減輕困難家庭的生活負擔。

2. 充分發(fā)揮保障房小區(qū)物業(yè)管理公司和社區(qū)的作用。物業(yè)管理服務公司與社區(qū)共同建立承租人家庭信息臺賬，對孤老、殘疾等1口人家庭，可與鄰居、社區(qū)、物管等人員成立互助小組，即簡單的家庭養(yǎng)老模式，互助組通過互聯(lián)交流，提升保障家庭的安全感和歸屬感。

3. 運用現(xiàn)代化信息智慧手段進行管理。在保障房項目小區(qū)，特別是高層住房，增設人臉識別入戶的功能。一是能確保只有符合資格的保障對象入住，杜絕保障性住房轉租、轉借的現(xiàn)象;二是增加保障房項目小區(qū)的安全性，避免社會閑雜人員影響其他保障對象安全;三是物業(yè)管理服務公司能夠通過監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)保障對象的入住情況，對一定時間未入戶的家庭，工作人員可入戶巡查，及時查處保障房空置等現(xiàn)象。

六、結語

習近平總書記說：“檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權益是否真正得到了保障。”[3] 28住房保障部門肩負滿足低收入家庭的居住需求，不斷提升人民群眾生活質量的重大使命。只有勇于擔當，直面問題，勇于創(chuàng)新，最大程度地滿足中低收入困難家庭的住房需求，才能在提高人民生活水平，有效解決保障房源不足與空置的矛盾，共享社會改革發(fā)展成果，為促進住房保障事業(yè)發(fā)展作出更大貢獻。

[參考文獻]

[1] ?習近平在北京考察工作時強調 立足提高治理能力抓好城市規(guī)劃建設 著眼精彩非凡卓越籌辦好北京冬奧會[N].人民日報，2017-02-25.

[2] ?細數(shù)60年銀川住房變遷[EB/OL].中國廣播網(wǎng)，2009-09-22.http：//nx.cnr.cn/shtc/fczx/200909/t20090922_505482040_2.html.

[3] ?習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014.

[責任編輯：胡 ?梁]

Abstract： Housing security has always been the focus of attention from all walks of life， especially in the central and western regions where low-income groups are predominant. The quality of the living conditions is an important indicator of the people s living standards. It is an important part of the issue of building a well-off society and livelihood in the new era. We will continue to improve the urban housing security system， maintain the basic rights and interests of low- and middle-income families， and build a harmonious society. Maintaining social stability has a very important role. The implementation of housing security in Yinchuan City， Ningxia has achieved remarkable results in recent years， but there are still problems. In the future， in accordance with the new requirements and goals of the housing security work in the report of the 19th National Congress of the Communist Party of China， combined with the actual situation of housing security in Yinchuan City， "" Housing security goals， to meet the housing needs of low- and middle-income families to the greatest extent， further improve the construction of affordable housing and make recommendations to build a harmonious housing security， to achieve the purpose of improving the satisfaction of the masses and promoting the further development of housing security.

Keywords： housing security; low-income housing difficult families; physical allocation; public rental housing; pub-

lic rental housing integration management