優(yōu)化大理市洱海治理PPP項目資金運作機制的路徑探索

和選敏 楊娟

摘要： 洱海治理引入PPP模式后，極大緩解了地方政府項目支出壓力并提供了專業(yè)技術支持。但因財政承受能力①約束，目前政府已無空間開展新項目，存量項目也面臨財政支付風險以及融資渠道受限、項目收益低等問題。本文通過實地調研，整理分析大理洱海治理PPP項目在資金運作方面存在的問題及困難，借鑒國際水污染治理PPP項目對此類問題的成功案例經(jīng)驗，嘗試對洱海治理PPP項目從防范財政支出風險、完善項目融資機制、優(yōu)化項目回報機制等三方面進行優(yōu)化資金運作機制的路徑探索。

關鍵詞： PPP ?洱海治理 ? 國際案例 ? 路徑探索

一、“PPP+水污染治理”引入大理洱海的背景介紹

2014年以來，PPP模式②在我國獲得大規(guī)模推廣，隨著環(huán)保行業(yè)重要性的凸顯以及水污染治理項目耗資較高的特點，PPP項目融資模式被引入到水污染防治領域并出臺了相關政策。2015年，國務院出臺《水污染防治行動計劃》（又稱“水十條”）提出要引導社會資本投入工業(yè)污染防治和強化城鎮(zhèn)生活污染治理;同年，財政部、環(huán)境保護部就引導社會資本積極進入水污染防治領域出臺了文件《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》（財建[2015]90號），為水污染防治領域引入PPP模式提供了“行動指南”。

洱海地處云南省大理白族自治州，是云南省第二大淡水湖。近年來，受人口增長、城鎮(zhèn)化進程加快、旅游業(yè)快速發(fā)展影響，生活污水、垃圾和農(nóng)業(yè)污染嚴重威脅洱海生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。洱海水污染治理是一個系統(tǒng)性工程，包括截污、污水處理、生態(tài)修復等。以洱海環(huán)湖截污工程（一期）項目看，投資約為34.9億元，大理市2018年公共預算收入僅36.42 億元，地方財政難以匹配投資需要。PPP模式引入洱海治理后，項目投資額占大理州洱海治理“十三五”規(guī)劃擬實施項目投資額的58%。3個洱海治理PPP項目，項目公司政府方出資1.72億元，撬動社會資本11.78億元。同時，PPP模式還提高了項目效率、增加了經(jīng)濟效益。以大理市洱海環(huán)湖截污PPP項目為例，項目工期縮短10個月，節(jié)省投資5.1億元。自2014年第一個洱海治理PPP項目立項至今，生態(tài)治理取得階段性成效，洱海水質總體穩(wěn)定為II類水質。

二、洱海治理PPP項目資金運作存在的問題及困難

通過實地走訪調研相關政府部門及社會資本參與方等多家單位，本文梳理了涉及大理洱海治理PPP項目在財政支付、項目融資、項目收益等資金運作方面存在的突出問題及困難如下：

（一）新項目立項困難，存量項目缺乏綜合性的動態(tài)評價體系，難以監(jiān)測財政支付風險

受財政承受能力普遍逼近10%的政策紅線影響，2019年大理市PPP新項目立項困難，合規(guī)推進存量項目，財政面臨較大的支出壓力。此外，存量項目財政支付風險也較為突出。政府PPP項目周期長、資金需求大、政策敏感性較強，外界環(huán)境（包括市場化境、政策環(huán)境等） 的變化會對項目實施及運營產(chǎn)生重大影響。而目前對PPP項目論證，僅僅以靜態(tài)的、單一的財承作為引導，無法實現(xiàn)動態(tài)調整，難以監(jiān)測財政支付風險。

（二）項目融資難，融資渠道單一，擔保體系不健全

由于PPP項目周期長，政策的轉變?nèi)菀资拐陧椖亢霞s中出現(xiàn)違約風險并導致項目后期資金難以融入。此外，當前大理市融資環(huán)境欠發(fā)達，PPP項目融資來源主要是通過銀行借款單一方式。同時，公益性項目缺乏有效擔保也使得PPP項目難以達到銀行的融資要求。

（三）項目治理成果難以計價，項目收費公眾認同度低

洱海治理項目屬于準公共產(chǎn)品范疇，可向使用者收取一定的費用。但目前對治理成果還沒有一個合理計價的方案，難以成為收費的依據(jù)。此外居民繳納的費用與現(xiàn)行的水費收取模式有所重疊，且居民有長期以來免費取用洱海水的習慣，導致其對該費用的征收認同感較低，對項目的收入資金產(chǎn)生負面影響。

三、國際案例研究

針對當前大理洱海治理PPP項目在資金運作方面存在的問題及困難，本文篩選了美國、英國和韓國水污染治理PPP項目的成功案例經(jīng)驗，總結國際水污染治理項目在優(yōu)化資金運作機制中值得借鑒的經(jīng)驗及啟示。

案例1：美國喬治王子郡海綿城市 PPP項目

項目概述：美國屬于成熟的PPP增長市場，預算體系完善，明確禁止預算外活動。PPP項目的運營模式主要是DBFOM模型（設計，建設，融資，運營和維護），由政府和社會資本共同出資設立SPV公司。在喬治王子郡海綿城市 PPP項目中，項目公司將工作的各個部分外包給專業(yè)公司。在采購過程中，政府機構顧問與參與項目的私人機構團隊聘請的顧問進行協(xié)商，并聘請合格的保險顧問來調整采購保險計劃，以降低采購過程中的風險。在融資方面，以項目公司為載體，向養(yǎng)老金、保險基金等機構投資者發(fā)行免稅債券。

經(jīng)驗與啟示：美國PPP項目的推行依托其完善的預算體制與成熟的債券市場，具有較為完善的財政資金運作機制與融資機制，充實項目建設資金。除了優(yōu)越的發(fā)展背景，該項目的優(yōu)勢還體現(xiàn)在以下三點：

一是完善保險擔保機制，積極將第三方保險公司引入PPP項目中，為項目提供信用保障，增強其抗風險能力與融資資質。

二是增強項目附加社會效益。該項目除了具備良好的生態(tài)效益，通過簽訂PPP合同中的附加條款，有效促進了當?shù)仄髽I(yè)的發(fā)展，推動了當?shù)鼐蜆I(yè)，大大提高了居民對項目的認可，保障了項目收益機制的順利實施。

三是在交易結構中，項目公司將項目分塊承包給不同的專業(yè)性機構，這樣更能滿足各階段的專業(yè)性要求，在做好協(xié)調的基礎上能夠提高項目的生態(tài)效益。

案例2：英國泰晤士河潮汐隧道“超級下水道”PPP項目

項目概況：英國是采用PPP模式進行基礎設施建設最早和最完整的國家之一。自1989年水工業(yè)私有化以來，泰晤士河隧道的“超級下水道”PPP項目是英國最大的供水和排水基礎設施項目，預計將于2027年完成。泰晤士水務公司負責該項目的計劃和實施，在投標施工合同之前已準備了詳細的計劃和成本估算。社會資本可以參與項目的任何部分，從而大大增加社會資本的數(shù)量，加劇建筑合同的競爭并給價格帶來壓力。如果項目的交貨時間全部提前，或者交貨價格低于目標價格，則所有承包商將共享16億英鎊的獎金池。此外，泰晤士水務還與社會資本方簽訂了目標價格合同，如果承包商的實際交付價格低于目標價格，則政府將補貼差價的50%。如果交貨價格高于目標價格，則承包商必須承擔成本差額的50%。促進政策使公共部門能夠有效地監(jiān)測項目并提高項目的運作效率。

經(jīng)驗與啟示：英國的PPP發(fā)展同樣基于較為完善的預算約束體制。其執(zhí)行自上而下預算總量控制。主要針對每一個部門的支出制定上限。而在該項目的執(zhí)行中，主要有以下二點經(jīng)驗值得借鑒：

一是將項目拆分進行招標，增加了社會資本方的競爭，形成供大于求的買方市場，給項目的價格帶來一定的下行壓力，形成成本優(yōu)勢。

二是嵌入有效的激勵機制，實現(xiàn)了有效的監(jiān)管。通過簽訂目標合同，促使社會資本方積極控制自身的項目成本。而設立共享獎金池則將多方社會資本的利益相互捆綁，抑制道德風險，實現(xiàn)有效協(xié)調。

案例3 ?韓國龍仁污水處理PPP項目

項目概況：韓國在1990年代初開始推動PPP，以鼓勵私營部門參與基礎設施投資。龍仁市污水處理廠服務龍仁市87萬人口，2006年12月開始投入建設。項目將污水回收和處理設施安裝在地下，并在設施頂部建設社區(qū)設施，包括游泳池、健身房、藝術大廳、足球場、公園、籃球場、門球場、網(wǎng)球場、觀景臺等，并對所有居民開放。實現(xiàn)了環(huán)境設施與社區(qū)設施結合建設，既滿足了環(huán)境可持續(xù)性和安全衛(wèi)生的需求，又滿足了社區(qū)設施的需求。項目立項初期，主管部門將項目提案進行公布，向公眾征求意見并廣泛采納社會各方提出的備選方案。在項目融資階段，公共部門設立基礎設施信用擔?；穑瑸橐訮PP項目向金融機構借款的特許經(jīng)營者提供信貸擔保。根據(jù)PPP法案，該基金由韓國信用擔?；鸸芾?，基礎設施信用擔?；鸬馁Y金來自年度政府投資、擔保費收入和投資回報，有效解決了項目融資難的問題。

經(jīng)驗與啟示：韓國和中國的PPP發(fā)展環(huán)境較為類似，預算約束體制還未完善，融資渠道單一成為PPP發(fā)展的瓶頸。但在PPP發(fā)展中通過采取有效措施推動了PPP的發(fā)展。其值得借鑒的經(jīng)驗主要有以下三方面：

一是設立基礎設施擔?；鹛峁┤谫Y擔保。韓國公共部門設立基礎設施信用擔?；馂槿狈τ行蔚盅浩返星熬暗钠髽I(yè)的債務提供信貸擔保，增強項目融資資質，緩解項目融資難題。

二是廣泛征求社會意見。韓國PPP項目實施過程積極將公眾意見納入，增強項目的信息透明度及實用性。

三是增強項目的社會效益。該項目將社區(qū)設施與污水治理相結合，在滿足其生態(tài)效益的同時又滿足其生活需求，提高居民對項目的認同感。

四、路徑探索

基于國際水污染治理PPP項目的經(jīng)驗啟示，本文提出洱海治理PPP項目在防范財政支出風險、完善項目融資機制、優(yōu)化項目回報機制等三大方面的路徑探索，以期建立項目資金運作的長效機制。（參見圖1）

（一）強化紀律，防范風險，多舉措緩解財政支出壓力

1.實現(xiàn)預算剛性約束與動態(tài)管理相結合。地方政府必須加強預算管理，嚴控債務規(guī)模。環(huán)保PPP 項目回報機制主要為政府付費，少部分為可行性缺口補助，政府普遍承擔了支付義務。在當前完善預算約束體制的過渡期，設置10%的財政承受能力約束紅線是緩解當前政府債務壓力的有效途徑，地方政府應該嚴格執(zhí)行。隨著預算體制的不斷完善，在實現(xiàn)政府債務全口徑預算管理的基礎上，逐步實現(xiàn)PPP預算支出控制與宏觀指標掛鉤，保證每年PPP項目審批總額自動隨著經(jīng)濟發(fā)展狀況提高或降低，使之與經(jīng)濟本身匹配，實現(xiàn)動態(tài)管理。

2.積極向上級政府爭取補助政策。大理洱海治理類PPP項目是PPP模式運用于水污染防治領域的典型項目，政府以及社會資本方要加強協(xié)同合作，創(chuàng)新工作機制，在規(guī)范發(fā)展的方向下提高項目實效，爭取以獎代補資金以及政策傾斜。

3.促進社會資本方的合理競爭。一是處于采購階段的項目可采取將項目分塊進行招標，增加社會資本參與數(shù)量增加合理競爭，對價格增加下行壓力，降低政府支出責任。二是設立合理激勵機制，如設立共享獎金池促進社會資本方高質高效完成項目，縮短項目工期，節(jié)約項目成本，有效緩解政府支出壓力。

4.建立PPP財政支出動態(tài)監(jiān)測及調整體系。政府預算部門應該在PPP項目全生命周期建立動態(tài)綜合性的監(jiān)測評價體系，并適時對外公布。同時對臨時性、突發(fā)性事件建立動態(tài)調整機制，在 PPP 項目全生命周期內(nèi)，時刻關注市場動態(tài)，根據(jù)項目運營情況、社會滿意度等，定期對服務費價格、財政補貼等進行調整，并將對應政府支出及時納入年度預算。

（二）完善融資機制

1.加強對PPP項目合同履約率的監(jiān)測。在PPP全生命周期尤其是在項目運營階段加強政府、社會資本方、項目公司對合同履約情況的監(jiān)測，并定期對外公布項目的合同履約率情況，對項目參與方形成遵守契約精神的剛性約束，控制項目融資風險。

2.拓寬融資渠道。由于我國資本市場發(fā)展相對滯后，且在政策新規(guī)下，地方政府合法融資渠道相對有限。PPP項目融資渠道仍然以銀行貸款為主。隨著PPP模式推進，政府可逐步探索資產(chǎn)證券化，鼓勵保險、信托等資金進入PPP領域，推進資金渠道多元化，同時完善債券市場體系，逐步推廣綠色債券等資金穩(wěn)定、成本可控的融資渠道。

3.完善融資擔保體系。一是建立基礎設施擔?；痼w制，扶持資本條件較弱但成長潛力強的企業(yè)進入PPP領域，增強項目融資資質。二是完善保險擔保市場，積極將第三方保險公司引入PPP領域，為項目出具保險擔保，增強項目信用資質。

（三）優(yōu)化項目回報機制

1.提高洱海保護類PPP項目的生態(tài)環(huán)保效益。形成“項目公司+分包專業(yè)公司+第三方績效評價”的項目交易結構，增強洱海治理類PPP項目的環(huán)保效益。項目公司總體加強對PPP項目全生命周期的監(jiān)管，同時將項目分階段承包給不同的專業(yè)機構，以加強項目建設實效。同時引入第三方評價績效機制，保證績效評價的專業(yè)、獨立、客觀和公平。

2.增強項目的附加社會效益。要增強居民對環(huán)保類項目的認同感，除了保障項目的環(huán)境效益外，也可通過附加的合同條件增強項目的社會效益。就當前存量項目而言，可通過項目公司招聘當?shù)貏趧恿Φ确绞浇鉀Q一部分就業(yè)問題。同時可嘗試將改善洱海周邊社區(qū)設施與洱海治理工程項目相結合的方式提高項目附加社會效益。

3.合理制定收費標準。政府應積極構建與沿湖居民及商戶溝通的平臺，針對洱海治理成本的承擔機制進行充分論證，并將收費標準及時予以公示。在權衡公平與效率的基礎上，合理定價，提高居民對費用及項目的認同度。同時允許消費者共享項目成本效益，在定價時充分考慮成本節(jié)約部分，降低收費標準，增強消費者對收費的認同。

注釋：

①財政承受能力：財政承受能力論證是PPP項目的關鍵組成部分。2015年4月7日，財政部以財金〔2015〕21號印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》規(guī)定“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。”

②政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership， PPP）是指政府與社會資本為建設和運營基礎設施項目、提供公共服務而建立起來的一種長期合作伙伴關系。

作者單位：和選敏供職于中國人民銀行鶴慶縣支行;楊娟供職于中國人民銀行昆明中心支行。