行政倫理建設(shè)的路徑探索

秦學京　秦學燕

【摘要】國家通過行政管理來實現(xiàn)公共利益，在此過程中行政組織倫理起到了關(guān)鍵作用。行政組織只有具備了行政倫理，才能維護和保障公民權(quán)益，保證社會健康運行。文章分析了我國當代行政組織的倫理精神內(nèi)涵，總結(jié)了建國后行政倫理建設(shè)所取得的成就，在此基礎(chǔ)上梳理了存在的問題和不足，并提出相應(yīng)的解決策略。

【關(guān)鍵詞】行政倫理 思想淵源 成就 路徑探索

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

從新中國成立到改革開放，我國經(jīng)歷了從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的過程，經(jīng)濟體制也由社會主義計劃經(jīng)濟逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟。實施改革開放戰(zhàn)略和確立社會主義市場經(jīng)濟體制，極大地提升了經(jīng)濟發(fā)展速度，但在此過程中，社會倫理觀念以及傳統(tǒng)價值觀也受到劇烈沖擊，傳統(tǒng)道德標準逐漸崩塌，社會個體的價值信仰迷失，而在行政行為上則體現(xiàn)為行政倫理失范情況愈發(fā)嚴重。行政倫理是社會主義精神文明的重要內(nèi)容，因此在構(gòu)建社會主義和諧社會的新時期，我國必須加強行政組織的倫理建設(shè)。

當代行政倫理思想源起

我國行政倫理思想自古有之，由于統(tǒng)治階級普遍推行儒家思想，因此其倫理道德觀念也逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲倚姓惱砭?，如我國古代行政倫理強調(diào)性善、忠君、勤政、愛民等。近現(xiàn)代以來，我國在行政倫理建設(shè)中逐步吸收西方倫理觀念。改革開放后，我國根據(jù)實際國情，在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)實踐中逐步形成新的行政倫理內(nèi)涵。

以人為本，執(zhí)政為民。一直以來，中國共產(chǎn)黨都將人民利益放在首位，堅持政黨權(quán)力應(yīng)為人民服務(wù)。毛澤東在1944年便明確提出為人民服務(wù)的思想，并將之作為黨工作的根本宗旨。1985年，鄧小平在一次會議上提出“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”的觀念，要求領(lǐng)導(dǎo)干部多為人民做實事。江澤民繼承了黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，認為黨應(yīng)該“代表最廣大人民的根本利益”，要求行政人員執(zhí)政為民。胡錦濤提出了“以人為本”的思想，并將之作為科學發(fā)展的核心。

法治與德治并舉。改革開放后，盡管我國的法制體系不斷完善，但社會道德水平卻呈下滑趨勢，這不僅造成社會風氣敗壞，還阻礙了經(jīng)濟的健康發(fā)展與法律的效力發(fā)揮。在此背景下，江澤民提出了以德治國的思想，并對德治與法治的作用與關(guān)系進行闡述，他認為法治是以強制暴力來讓社會個體遵循社會規(guī)范，而德治則以勸導(dǎo)力和說服力來提高社會個體的道德覺悟，他提出在國家治理中，這二者應(yīng)是相輔相成的關(guān)系，不可偏廢其一。

公平正義。公平是指要按照社會的法律、道德或政策標準來平等對待社會個體，是制度、系統(tǒng)活動的一項重要道德品質(zhì)。具體來說，一個社會的公平主要是指任何一個公民在政治、經(jīng)濟等社會生活中應(yīng)享有機會公平、過程公平和分配結(jié)果的公平。正義是指公正的義理，主要體現(xiàn)為政治正義、法律正義和社會正義三個方面。不論國家性質(zhì)如何，現(xiàn)代各國都將公平正義作為社會建設(shè)的理想目標之一。

毛澤東就曾提出，干部行使權(quán)利之時要堅持公平原則。胡錦濤在2005年的一次講話中也曾指出，只有實現(xiàn)公平正義，社會各方利益關(guān)系才能得到協(xié)調(diào)，社會各種矛盾也才能得到妥善處理。執(zhí)政黨在行政過程中堅持公平正義的倫理精神還能夠給社會起到示范作用，影響社會個體的價值觀念，使之與行政人員共同遵守行政倫理規(guī)范，這在一定程度上能緩和群眾與政府之間的對立情緒，達到政權(quán)鞏固和社會穩(wěn)定的目的。公平正義已經(jīng)成為一國文明程度的衡量標準，也是我國社會主義和諧社會建設(shè)的重要內(nèi)容。

廉潔奉公。我國自古便有廉政的行政倫理精神，而歷史發(fā)展的經(jīng)驗教訓也讓中國共產(chǎn)黨時刻牢記廉政的重要性。所謂廉政，即為政清廉，行政人員應(yīng)不圖私利、廉潔奉公。毛澤東在黨員干部的廉潔自律問題上，便要求黨員成為一個高尚的、純粹的、有道德的和脫離低級趣味的人。中國共產(chǎn)黨以維護最廣大人民的根本利益為宗旨，它維護的并非某些個體或階級的利益，這一性質(zhì)也決定了廣大黨員干部必須公事公辦，而不能利用公共權(quán)力謀取私利。近些年來，我國不斷加大反腐力度，這也體現(xiàn)了黨加強廉政建設(shè)的決心。

知榮知恥，修身律己。榮恥是一種社會道德價值評判，中國共產(chǎn)黨一直以來都十分關(guān)注黨員干部的自身修養(yǎng)問題，江澤民曾對公務(wù)人員提出修身律己的要求，即要做到自重、自省、自警、自勵，處世能夠以身作則、言行一致。胡錦濤提出了以“八榮八恥”為內(nèi)容的社會主義榮辱觀，這是群眾社會行為的準則和底線，更是行政人員必須堅守的基本道德。行政人員只有自身具備較高的道德倫理素養(yǎng)，才能夠?qū)θ罕娖鸬绞痉稁ь^作用，并在工作中做到以人為本、服務(wù)群眾，不斷提升行政水平。

行政倫理建設(shè)取得的成就

新中國成立初期行政倫理建設(shè)實踐。新中國成立初期，由于法律體系與規(guī)章制度不完善，加之黨的工作重心放在了恢復(fù)經(jīng)濟上，這導(dǎo)致黨內(nèi)部分領(lǐng)導(dǎo)干部開始貪圖享樂，并利用公權(quán)謀私。這一現(xiàn)象引起黨中央的高度關(guān)注，因此在這一階段，我國的行政倫理建設(shè)以反腐倡廉為主。1949年底，中共中央下發(fā)文件要求成立紀律檢查委員會，主要查處和糾正黨內(nèi)的不正之風以及不良行政道德現(xiàn)象。在1950年七屆三中全會上，中共中央決定在全黨進行整風運動，改進行政工作人員的工作作風，提高其思想水平。1951年底，我國開展“三反”、“五反”運動，整頓浪費、貪污和官僚主義等現(xiàn)象，僅在當年，便處理了近5萬名黨員干部，其中在“三反”、“五反”運動中有8000余名縣級以上的干部被查辦或撤職。這些廉政倫理措施在當時取得了較大成效，中央懲治腐敗的決心震懾了廣大黨員干部，使之遵循廉政原則，同時也將一大批貪污腐敗分子清除出黨員干部隊伍，純潔了行政組織。總體來說，這一時期的行政倫理建設(shè)在廉潔奉公上取得了較大成就，但這一時期我國的法律體系和規(guī)章制度都不完善，尚未形成行政倫理建設(shè)觀念。

改革開放時期行政倫理建設(shè)實踐。改革開放后，我國行政倫理建設(shè)有了關(guān)鍵性突破。在十二屆六中全會上，中共中央提出了進行精神文明建設(shè)的目標，尤其要求黨員干部必須具備道德上的先進性，會議要求行政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)做到公正廉潔、忠誠，要堅持為人民服務(wù)，同時要反對弄虛作假、官僚主義和以權(quán)謀私。在十四屆六中全會上，我國總結(jié)了社會主義精神建設(shè)的經(jīng)驗和教訓，并強調(diào)提升黨員干部的道德素質(zhì)是進行精神文明建設(shè)的前提。此外，在這一階段的行政倫理建設(shè)中，黨員干部除了要加強思想道德教育之外，還需要接受多方面的監(jiān)督，這包括黨內(nèi)、各民主黨派、無黨派人士以及人民群眾的監(jiān)督。鄧小平認為，要杜絕行政人員官僚主義、主觀主義的不良習氣，各級行政人員必須樹立服務(wù)理念。為此，他提出了“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”這一具有中國特色的行政倫理原則。

新時期行政倫理建設(shè)實踐。20世紀90年代中后期，經(jīng)過近二十年的改革開放，我國逐步與世界接軌，民主與法治建設(shè)也更加完善，黨的十五大將“依法治國”寫入憲法，成為我國治國安邦的基本方略。在新的歷史時期，社會主義市場經(jīng)濟體制有了新的發(fā)展，但同時政治體制中存在的問題也愈加突出，這導(dǎo)致行政人員腐敗現(xiàn)象加劇，嚴重損害了黨和政府的形象。為此，對行政人員加強倫理規(guī)范教育成為重中之重。

1995年，中共中央辦公廳與國務(wù)院下發(fā)文件，要求縣級以上黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部要申報收入。1997年，中國共產(chǎn)黨又制定了針對黨員干部的廉潔從政準則，這些都是行政倫理建設(shè)在法制上取得的成果。2001年，江澤民提出要將依法治國與以德治國相結(jié)合的思想，這成為新時期我國治黨治國的重要方式，不僅要求行政人員要做到廉政和勤政，還必須時刻加強自身的道德修養(yǎng)，培養(yǎng)行政人格。2002年，胡錦濤對黨員干部提出了“兩個務(wù)必”的要求，強調(diào)行政人員要具備艱苦奮斗的精神。2012年，為了進一步懲治黨內(nèi)腐敗，中央提出了“八項規(guī)定”，進一步完善了反腐體制機制，到目前為止取得了明顯成效。

行政倫理建設(shè)存在的問題

缺乏完善的行政倫理制度。自改革開放以來，為了加強行政倫理建設(shè)，我國出臺了各種條例規(guī)定，如《國家公務(wù)員暫行條例》、《國務(wù)院工作人員守則》、《關(guān)于對黨和國家機關(guān)工作人員在國內(nèi)交往中收受的禮品實行登記制度的規(guī)定》等。2005年審議通過的《公務(wù)員法》，更是我國行政倫理法制化邁入新階段的重要標志。

盡管如此，我國至今還沒有一部專門的行政倫理法，涉及行政倫理的相關(guān)條例規(guī)定并不具備強制性，削弱了實施效果?，F(xiàn)行的條例規(guī)定中，存在內(nèi)容空泛、多應(yīng)急、少治本的缺點。此外，我國行政倫理規(guī)范實施缺乏組織制度保障，如并沒有明確規(guī)定各個行政部門的權(quán)責等，增加了發(fā)生倫理失范行為的可能性。

用政治思想代替職業(yè)道德。在現(xiàn)代社會中，公共行政是一種專業(yè)化職業(yè)，因此它的從業(yè)人員也應(yīng)具備相應(yīng)的職業(yè)道德。但我國官本位思想根深蒂固，這就弱化了行政人員的職業(yè)道德，并將之與政治思想相混淆，認為行政人員應(yīng)為政治服務(wù)。

一方面，行政人員并不具備正確的職業(yè)意識，認為自己應(yīng)從屬于政治建設(shè)，而非為大眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；另一方面，我國的行政倫理建設(shè)是自上而下完成的，通過政治力量從中央逐級推向地方政府。這種建設(shè)方式能夠讓行政倫理規(guī)范在最短時間內(nèi)得到落實，同時也造成行政倫理建設(shè)過度依賴政治權(quán)威，而且一旦這種政治推動力量消失，行政倫理建設(shè)便失去了動力。

忽視行政組織倫理建設(shè)。隨著生產(chǎn)力水平的提高，社會分工愈加精細，每個職業(yè)也都形成了自己的行業(yè)規(guī)范，這種規(guī)范通過職業(yè)個體行為體現(xiàn)出來，同時又需要依靠行業(yè)組織來維系。公共權(quán)力的特殊性要求行政組織必須在社會上發(fā)揮示范典型作用，但它同時具備自主性，當其與示范代表性發(fā)生沖突時，便有可能爆發(fā)集體腐敗行為。因此不僅行政人員要遵循行政倫理，而且更要重視行政組織的倫理建設(shè)。目前我國的行政倫理建設(shè)存在關(guān)注個體、忽視組織的現(xiàn)象，而組織的制度性權(quán)威往往能夠壓制行政職員的個體道德行為，因此加強個人行政倫理建設(shè)往往無法約束領(lǐng)導(dǎo)干部的道德失范行為。

缺乏專門的行政倫理監(jiān)督管理機構(gòu)。世界各國都十分重視道德倫理建設(shè)，很多發(fā)達國家還為此建立了專門的監(jiān)督管理機構(gòu)，如美國眾議院設(shè)有道德委員會，各州市也設(shè)有倫理辦公室；韓國國會以及各級政府也都設(shè)立了公職人員倫理委員會。我國在設(shè)立專門的行政倫理監(jiān)督管理機構(gòu)方面還處于空白狀態(tài)，并沒有相應(yīng)的專門職務(wù)設(shè)置和機構(gòu)設(shè)置，這也導(dǎo)致行政倫理建設(shè)缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性，僅依靠政治權(quán)威強力推進。在行政倫理監(jiān)督上，我國也沒有設(shè)立專門的監(jiān)督機構(gòu)，而立法、司法等方面的監(jiān)督也側(cè)重事后監(jiān)督，并沒有行政倫理失范的預(yù)防監(jiān)督機制。

完善我國行政倫理建設(shè)的對策建議

完善行政倫理立法。行政倫理立法就是將行政倫理的原則以及道德要求以法律的形式進行規(guī)范，使之具備強制性。對一般社會人來說，道德是一種自覺自主的約束力，并不具備強制性，但行政人員是公共權(quán)力的運用者，而且他們自身也有追逐利益的驅(qū)動性，因此，不能對行政人員的道德水平進行理想化想象，一旦他們利用公權(quán)力進行謀私，所產(chǎn)生的影響將極為惡劣，因此必須要有外在力量去約束和監(jiān)督行政人員。

在現(xiàn)代國家的法制建設(shè)中，越來越多的國家將行政倫理規(guī)范納入法律體系之中，并形成了行政倫理規(guī)范專門法。將行政倫理規(guī)范法制化也是我國當前行政倫理建設(shè)的重要內(nèi)容，筆者認為，行政倫理法規(guī)體系應(yīng)包含三個方面的內(nèi)容：一是制定行政倫理法；二是明確公務(wù)員的服務(wù)倫理；三是制定專門的廉政法或反腐敗法。

重視行政職業(yè)道德建設(shè)。隨著社會進步，公共行政部門不再是政治活動的附屬，而是一個獨立的、為社會提供公共服務(wù)的職業(yè)領(lǐng)域，因此從事這一職業(yè)的人員便必須具備相應(yīng)的職業(yè)道德。這關(guān)系到公共行政的服務(wù)質(zhì)量和水平，而且由于公共行政部門的特殊性，這一行業(yè)的職業(yè)道德還對社會公共道德有較大影響。因此，我國在行政倫理建設(shè)中，必須加強行政職業(yè)道德建設(shè)。

在具體建設(shè)中，首先，要將行政職業(yè)道德與政治思想相剝離，明確行政職業(yè)道德的獨立性，其不是政治思想的附屬，也不需依靠政治力量來推行。

其次，要對行政人員進行行政倫理品質(zhì)教育，人的道德并非天生就有，而是需要后天培養(yǎng)，因此，就有必要對行政人員進行倫理道德品質(zhì)培訓。

最后，行政人員自身也要加強學習，這既包括倫理道德方面的學習，也包括一般知識文化的學習，知識的學習能夠陶冶行政人員的倫理情感，從而鞏固其遵循行政倫理規(guī)范的信念。

加強組織倫理建設(shè)。行政組織倫理的缺失，容易導(dǎo)致組織內(nèi)的政策或程序助長行政人員的道德失范行為。美國亞利桑那州立大學公共事務(wù)學院登哈特教授認為，政府的倫理建設(shè)就是要進行行政組織改革，具體包括四項改革內(nèi)容：一是培養(yǎng)組織良心；二是保護那些違反組織政策和程序，但具備道德立場的人；三是對組織的分權(quán)和分工狀況進行改革；四是將道德討論作為組織活動的一部分，并提升其地位。

我國公共管理學專家張國慶教授則對行政組織的倫理內(nèi)容進行了總結(jié)概括，認為其主要包括程序公正、組織信任、民主責任及制度激勵四個方面的內(nèi)容。我國在加強組織倫理建設(shè)過程中，要改革組織制度，鼓勵行政人員的道德行為，為其遵循行政倫理的行為提供良好環(huán)境。此外，要建設(shè)行政組織倫理，還需要加強行政文化建設(shè)，才能夠促使行政人員在心理以及思想層面上形成良好的行政觀念，并在實踐中踐行行政倫理。

建立專門的行政倫理管理監(jiān)督機構(gòu)。在行政倫理管理機構(gòu)建設(shè)上，國內(nèi)存在兩種意見：一種認為我國需要借鑒國外做法，成立獨立的行政管理機構(gòu)；另一種認為我國目前行政機構(gòu)龐大臃腫，不需要再重新設(shè)立專門的機構(gòu)，而可以由中央紀委、監(jiān)察部等監(jiān)督機構(gòu)行使行政倫理監(jiān)督管理職能。不論通過何種途徑，我國必須盡快建立能夠獨立行使行政倫理監(jiān)管的機構(gòu)。

筆者認為可以從兩個方面著手：一是在法律上明確行政倫理管理機構(gòu)的合法地位和獨立性，行政倫理管理機構(gòu)本身必須成為一個行政倫理組織，道德法規(guī)是它的建立依據(jù)，而同時它又是道德法規(guī)的貫徹者。

二是必須明確行政倫理管理機構(gòu)的權(quán)責范圍、機構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成以及機構(gòu)設(shè)置等，這樣其才能夠真正成為一個有章可循的專業(yè)化組織。在行政倫理監(jiān)督機制上，除了設(shè)立專門的監(jiān)督機構(gòu)外，還需要拓寬行政組織倫理的監(jiān)督渠道，加強群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，讓公民參與到對行政人員的倫理監(jiān)督活動中來，這種監(jiān)督將更有力量，對于促進行政倫理建設(shè)也具有積極意義。

（作者分別為河北經(jīng)貿(mào)大學馬克思主義學院講師，中共河北省委黨校信息管理處副教授；本文系河北省高等學?？茖W研究計劃項目“建設(shè)創(chuàng)新型國家始終需要公正的呵護”的階段性成果，項目編號：SZ151272）

責編 /王坤娜 韓露（實習）