我國非政府組織的合法性建設(shè)

唐池

【摘要】隨著社會(huì)發(fā)展的成熟，非政府組織現(xiàn)已成為社會(huì)的重要組成部分。非政府組織的出現(xiàn)有利于民主政治的推進(jìn)和市場機(jī)制的完善。我國經(jīng)過一系列的經(jīng)濟(jì)體制改革與社會(huì)體制改革后，非政府組織也獲得了一定發(fā)展，并反過來推進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步，成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。但與西方社會(huì)成熟的非政府組織發(fā)展相比，我國非政府組織在發(fā)展上還存在不足，而其中的一個(gè)關(guān)鍵性限制因素便是非政府組織的合法性問題。

【關(guān)鍵詞】非政府組織 合法性 路徑探索 【中圖分類號(hào)】D262 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

非政府組織的功能

一般來說，非政府組織能夠在社會(huì)中發(fā)揮以下四個(gè)方面的作用：一是拓寬就業(yè)渠道，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在一定區(qū)域內(nèi)，非政府組織除了具有一定的社會(huì)、政治影響力之外，它本身還是一種經(jīng)濟(jì)力量，并提供大量就業(yè)崗位。美國公共政策專家薩拉蒙對全球22個(gè)國家的非政府組織進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)這些非政府組織提供了1900萬個(gè)全職工作崗位，這一數(shù)據(jù)在服務(wù)行業(yè)就業(yè)中占比10%，在公共部門就業(yè)中占27%，他估算非政府組織產(chǎn)業(yè)價(jià)值1.1萬美元。二是表達(dá)多元利益。非政府組織的出現(xiàn)最初便是有相同利益或價(jià)值取向的公民為了表達(dá)維護(hù)自身利益與價(jià)值觀而自愿集結(jié)的組織。因此不同的非政府組織表達(dá)了社會(huì)群體的多元利益訴求。三是有利于社會(huì)資本的積累。哈佛大學(xué)研究發(fā)現(xiàn)，民主與公民社會(huì)之間是正相關(guān)關(guān)系，當(dāng)公民社會(huì)水平較高時(shí)，社會(huì)的政府績效與經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會(huì)相應(yīng)提高。四是提供一定的公共服務(wù)，彌補(bǔ)政府不足。由于政府本身的限制，它在公共服務(wù)供給上可能存在數(shù)量不足與質(zhì)量不高的問題，而非政府組織恰恰能彌補(bǔ)這一缺陷，為社會(huì)相關(guān)利益群體提供充足而專業(yè)的公共服務(wù)。

中國非政府組織內(nèi)、外部合法性不足的困境

非政府組織自身缺乏理念。從非政府組織的起源來看，它是人們?yōu)榱司S護(hù)宣揚(yáng)特定的價(jià)值觀而組織發(fā)展起來的，因此在非政府組織建設(shè)中應(yīng)圍繞組織價(jià)值觀和使命來開展，但我國的很多非政府組織卻缺乏這種理念精神，導(dǎo)致組織發(fā)展動(dòng)力不足，很多非政府組織成員并不是因?yàn)檎J(rèn)可組織理念而從事非政府組織工作，而是僅將之作為一種謀生手段，一旦非政府組織滿足不了其物質(zhì)需求，這些成員便會(huì)離職，這是我國非政府組織長期缺乏人才的原因之一。

我國非政府組織與政府關(guān)系曖昧。我國很多非政府組織脫身于政府機(jī)構(gòu)部門或者是在政府財(cái)政支持下建立的，因此它具有官民雙重身份，并且受到政府管制。這盡管可能讓非政府組織可以通過與政府的關(guān)系而獲得體制內(nèi)外的資源，更好地開展活動(dòng)，但另一方面政府也能夠完全控制非政府組織，使之為政府行政服務(wù)。這導(dǎo)致非政府組織與政府形成依附性關(guān)系，缺乏獨(dú)立性。

非政府組織自身能力不強(qiáng)。盡管我國非政府組織數(shù)量眾多，但卻很少開展活動(dòng)，而且活動(dòng)開展范圍小，這主要是由于非政府組織自身能力缺乏。如很多非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)者缺乏尋求各種資源支持的能力，而且由于沒有完善的組織結(jié)構(gòu)，一旦組織領(lǐng)頭人離開非政府組織，組織便渙散，缺乏管理。甚至一些非政府組織的成立并沒有獲得相應(yīng)的承認(rèn)和認(rèn)可，也無法根據(jù)規(guī)定開展活動(dòng)。我國還有一些非政府組織能夠正常運(yùn)作，但在發(fā)展上停滯不前，這些非政府組織大多是依附于政府部門，官僚作風(fēng)嚴(yán)重，往往是政府機(jī)構(gòu)人員兼任非政府組織領(lǐng)導(dǎo)成員，這導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)者根本沒有多余精力管理非政府組織。一些較為獨(dú)立的非政府組織較受公眾歡迎，也能夠?qū)で筚Y源開展活動(dòng)，但在人力資源管理、財(cái)務(wù)管理制度上不完善，甚至出現(xiàn)利用非政府組織為個(gè)人謀取私利的現(xiàn)象。

我國的社會(huì)環(huán)境在一定程度上限制了非政府組織合法性的取得。非政府組織是社會(huì)建構(gòu)的重要力量，但它本身也是社會(huì)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，因此非政府組織的外部生成環(huán)境對其發(fā)展至關(guān)重要。我國在改革開放之前，國家控制絕大部分社會(huì)資源，因此社會(huì)各種組織都有濃重的官本位色彩，而到改革開放之后，我國進(jìn)行了政治體制改革，政府權(quán)力逐步被弱化，并適當(dāng)放權(quán)社會(huì)，但要形成小政府大社會(huì)還需要一個(gè)較長的適應(yīng)過程。因此目前我國的非政府組織依然處在一個(gè)政府過度干預(yù)社會(huì)的環(huán)境中，這使得非政府組織受到政府機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格限制，很難獲得其認(rèn)可。

我國沒有就非政府組織形成嚴(yán)密的法律體系。一是我國關(guān)于非政府組織的立法較為分散，而且立法層次不高。我國沒有關(guān)于非政府組織的整體性立法，大都是就其中某一方面做了相應(yīng)規(guī)定，如有《基金會(huì)管理辦法》等。很多規(guī)范非政府的立法大多是規(guī)章、條例，如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。二是在立法內(nèi)容上不完善。在非政府組織管理中，民事關(guān)系是重要內(nèi)容，但我國在相關(guān)法律法規(guī)中，很少涉及民事管理內(nèi)容，這就會(huì)產(chǎn)生非政府組織的內(nèi)部財(cái)產(chǎn)關(guān)系不清等問題，且缺乏糾紛解決機(jī)制。三是沒有與外部法律形成配套。在國際上，非政府組織一般享有政府的稅收優(yōu)惠，這形成一種激勵(lì)機(jī)制，但我國還并未將非政府組織納入到稅收法律體系之中，也沒有配套的實(shí)施細(xì)則，這削弱了非政府組織活動(dòng)的積極性。

我國非政府組織在民間未形成廣泛認(rèn)同。在民間，人們往往對非政府組織的定位有一定誤解，認(rèn)為它是純粹的私人慈善行為或志愿援助，甚至認(rèn)為它是維護(hù)群眾利益，并與政府相對抗的組織，但實(shí)質(zhì)上，非政府組織與政府之間存在廣泛的合作而非對抗，很多非政府組織都是政府政策的支持者，并且政府為非政府組織提供了大量財(cái)力資源支持。在我國，非政府組織更多是在行政支持下快速發(fā)展起來的，而不是由民間自愿、自主組織發(fā)展，因此很多民眾對非政府組織的概念缺乏認(rèn)知。

增強(qiáng)非政府組織合法性的措施

重新定位政府與非政府組織的關(guān)系。非政府組織的成熟發(fā)展必然要走向獨(dú)立，為此我國應(yīng)該改變目前政府過度干預(yù)非政府組織的狀況。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我國需要繼續(xù)深化行政體制改革，貫徹政社分開的原則，促使非政府組織獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)。在管理上，目前我國的非政府組織受業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)構(gòu)的雙重管理，這增加了非政府組織開展活動(dòng)的難度，為便于協(xié)調(diào)和監(jiān)管，我國可建立統(tǒng)一的民間組織監(jiān)管委員會(huì)，由它負(fù)責(zé)非政府組織的備案、登記、監(jiān)管工作，解決政府在非政府組織管理上條塊分割的問題。在政府與非政府組織的關(guān)系上應(yīng)更注重合作而非服從，各級(jí)政府應(yīng)與非政府組織在公共服務(wù)領(lǐng)域開展合作，可以通過簽訂合作協(xié)議，來建立雙方的合作伙伴關(guān)系，這也能限制政府過度干預(yù)非政府組織的運(yùn)行。

完善非政府組織法律體系。首先，我國應(yīng)盡快制定關(guān)于非政府組織的專門法，對非政府組織的設(shè)立、組織結(jié)構(gòu)、活動(dòng)方式、財(cái)務(wù)管理等進(jìn)行明確規(guī)定。立法的重點(diǎn)是規(guī)范和指引非政府組織的發(fā)展，在法律內(nèi)容上要明確非政府組織的禁止行為、法律限制行為、法律倡導(dǎo)行為以及違反法律所應(yīng)接受的懲罰。其次，我國需要對現(xiàn)有的非政府組織的相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。如在民法中補(bǔ)充有關(guān)非政府組織的法律內(nèi)容，對現(xiàn)有稅收法律法規(guī)、市場競爭性法律法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充修訂，使之與非政府組織的法律法規(guī)相配套，形成完善的非政府組織法律體系。最后，要提高非政府組織立法的權(quán)威性，讓非政府組織立法具備強(qiáng)制性，為此可由級(jí)別較高的立法機(jī)關(guān)來頒布非政府組織有關(guān)法律，而不是由各個(gè)政府部門來制定行政性法規(guī)。

提升非政府組織建設(shè)水平。非政府組織合法性的獲得與其內(nèi)部建設(shè)有密切關(guān)系，非政府組織只有規(guī)范自身內(nèi)部管理、提升自身運(yùn)作水平，才能夠獲得非政府組織內(nèi)部與社會(huì)外部的承認(rèn)和支持，從而獲得存在的合法性。為此，我國非政府組織要加強(qiáng)自身的獨(dú)立性，從政府部門脫離，與之形成平等合作的關(guān)系，也只有這樣，非政府組織才能真正將價(jià)值與使命放在優(yōu)先位置，而不是為政府服務(wù)。此外，非政府組織活動(dòng)的開展離不開資金等資源的支持，所以非政府組織還要提升自己尋求各種資源的能力，拓寬資源來源渠道。而且，為了避免非政府組織成為部分個(gè)體的謀利機(jī)制，還需要建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，這包括行業(yè)自律與社會(huì)他律，公開透明的管理才更能獲取民眾信任，也能鞏固非政府組織的合法性。

（作者單位：西藏民族大學(xué)法學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

①吳江生、蘇玉菊：《淺非政府組織的內(nèi)涵、功能與合法性》，《安慶師范學(xué)院學(xué)報(bào)》 ， 2009年第5期。

責(zé)編/周曉燕 劉芋藝