淺談我國非政府組織的公共管理功能

黃露

摘 要：目前，我國正處在后工業(yè)化時代，社會發(fā)展呈現(xiàn)出高度不確定性和高度復雜性，對社會管理主體提出了更高的要求，社會治理模式必須是以服務為導向的。公共服務需以多元合作為基礎，強調(diào)發(fā)揮社會各方的力量，非政府組織作為社會力量的集結器，在公共管理過程中發(fā)揮著不可替代的作用，研究非政府組織的公共管理功能，能夠讓社會更進一步了解和重視我國非政府組織的發(fā)展。

關鍵詞：非政府組織；公共管理；功能

回顧我國社會的不同發(fā)展階段，社會管理的主體在性質(zhì)和存在狀況是有所區(qū)別的，它們所采用的社會治理方式也存在著明顯的差異。在農(nóng)業(yè)社會，社會管理主體僅限于朝廷及其派出機構，社會具有同質(zhì)性、封閉性和穩(wěn)定性的特征，社會管理以權力為主導，朝廷簡單粗暴的統(tǒng)治模式十分奏效。在這個時期，我國非政府組織多以商會、行會等形態(tài)出現(xiàn)，在政府獨大的社會中，它們的發(fā)展處于被壓制的狀態(tài)，談不上參與社會管理。工業(yè)社會，社會不斷分化，出現(xiàn)了專業(yè)化分工，政府就是在此過程中出現(xiàn)并成為社會日常事務的直接管理主體，政府以法律為依據(jù)對社會實施管理。改革開放以后，我國逐漸形成“小政府-大社會”社會結構，非政府組織也在這一時期得到迅猛發(fā)展，成為政府實施社會治理的重要合作伙伴。而到目前我們處在后工業(yè)化時代，社會發(fā)展呈現(xiàn)出高度不確定性和高度復雜性，社會管理主體提出了更高的要求，社會治理模式必須是以服務為導向的。

公共管理理論的重要意義在于它的公共性、管理本質(zhì)的服務性和政府與公民的合作共治性，參與的主體不僅是以政府為代表的官方，還包括政府之外的其他公共組織或民間組織以及公民。公共管理所有活動的價值取向都是服務于整合和優(yōu)化一個和平、安全、穩(wěn)定、有秩序、能實現(xiàn)良性競爭的社會環(huán)境的目標；最后，在公共事務管理中必須通過實現(xiàn)政府與公民社會的合作來進行治理，這不僅是對市場失靈和政府失效救治的需要，也是當代社會民主化進程發(fā)展的要求使然。[3]

一、非政府組織的概念及特征

（一）非政府組織的概念。非政府組織是由英文“Non-gov

ernmental Organization”直接翻譯過來的，它帶有更多的政治方面的含義，一般指的是那些擁有正式組織結構并從事公益活動的社會組織。[1]最早使用非政府組織這一概念的是聯(lián)合國，非政府組織是在地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、志愿性的公民組織。之后世界銀行將公民社會定義為家庭、市場和國家之間的一個空間，其中包括各種非營利組織及旨在改善所代表的社會群體之生活狀況的各種正式或非正式的特殊利益團體。政治學辭典認為，在中國，非政府組織是由一定數(shù)量的自然人、法人或其他社會組織，依照法律，遵守一定宗旨，自愿持續(xù)結成的，從事社會公共事業(yè)的民間組織。王名教授從非政府組織的“功能—結構—屬性”這一視角，將非政府組織定義為：社會組織是獨立與政府體系之外的具有一定程度公共性質(zhì)并承擔一定社會功能的各種組織制度形式的總稱。[2]

在我國現(xiàn)有法律《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》中，社會組織包括社會團體和民辦非企業(yè)單位兩個方面。社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。民辦非企業(yè)單位是由企事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利社會服務活動的民間社會組織。

本文認為，非政府組織是人們在自愿、自主、自治原則基礎上成立的，獨立與政府體系之外的，從事非營利社會服務活動的民間社會組織。

（二）非政府組織的特征。美國霍普金斯大學教授萊斯特·薩拉蒙（Lester·M·Salamon）將非政府組織的特征概括為以下幾點：組織性、民間性、非營利性、自治性、自愿性、公益性、非宗教性和非政治性，這是國際社會普遍接受和認可的劃分方法。綜合薩拉蒙教授的觀點，結合我國非政府組織發(fā)展情況，我們認為，我國非政府組織具有以下幾個主要特征：

第一，獨立自主性。非政府組織是公民自發(fā)自愿組成的，它們擁有正式的管理章程的和運行機制，享有在法律允許的范圍內(nèi)獨立行使決策權而不受來自于政府強制權力的干涉的權利。非政府組織用有自己獨立的財務管理系統(tǒng)，可以根據(jù)組織發(fā)展的具體情況對組織的財務預算進行自主安排，并對其自身的經(jīng)濟行為負責。第二，中介性。非政府組織處在政府和市場之間，具有很強的中介性 和中立性，在二者之間發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)的功能。在“政府—非政府組織—市場”這樣的結構中，政府位居高處，縱觀全局，發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用；市場處于基礎地位，充分優(yōu)化資源配置，為社會主義建設打下良好的經(jīng)濟根基；非政府組織處于中間位置，聯(lián)結政府和市場，形成一個“鐵三角”式穩(wěn)定的社會整體。第三，公益性。與企業(yè)不同，非政府組織不以提供服務獲取經(jīng)濟利益作為自己生存發(fā)展的終極目標，僅將提供服務作為實現(xiàn)自己組織使命的一個手段，而更多關注的是公共利益的實現(xiàn)問題。非政府組織的運行和管理更多的是依賴于社會的支持，它們以各種方法和形式吸收來自于社會的公共資源，如資金、人員等，并將這些資源投入生產(chǎn)成公共產(chǎn)品用以滿足社會其他成員的需求。第四，自律性。非政府組織的自律性有來自內(nèi)外兩方面的約束，一方面，組織內(nèi)部章程可對組織內(nèi)成員行為產(chǎn)生約束并對組織決策，以實現(xiàn)組織的自我管理；另一方面是來自社會監(jiān)督的壓力，包括政府監(jiān)督和社會監(jiān)督。社會監(jiān)督以非政府組織在參與社會治理的過程中向社會所做出的承諾為對象，唯有依約行動，對自己的行為負責，其存在的合法性才能夠得到真正的保障，否則，協(xié)助政府參與公共管理將成為空談。

二、非政府組織的公共管理功能

非政府在組織的特征和性質(zhì)決定了它能夠作為公共管理的主體之一，在參與公共管理過程中發(fā)揮應有的溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務等等的功能，具體有如下幾點：

（一）搭建政府與民眾間的溝通橋梁，維護社會穩(wěn)定秩序。民主的基本要義就是人民當家作主，公民擁有參與管理國家事務的權利，實行公民對政府的有效監(jiān)督。在“大政府—小社會”的情況下，作為單一個體的公民無法監(jiān)督與之相比龐大的政府，更談不上行使管理國家事務的參與權。不同于勢單力薄的公民個體，非政府組織作為社會力量的集結器，集聚了一定的社會資源，擁有更多的參與社會事務管理的條件、機會和社會影響力，它們的存在為公民提供了政府和社會對話的渠道。一方面，非政府組織利用它貼近群眾可以及時洞察民情、了解群眾需要的優(yōu)勢，借由非政府組織自己的官網(wǎng)等媒體的影響力表達民眾利益訴求，更容易引起政府的關注；另一方面，它們可以通過與政府相關部門之間的合作，利用彼此的資源優(yōu)勢，回應社會需求向社會提供服務。非政府組織是政府實現(xiàn)民主管理的必要前提，是溝通民眾與政府的協(xié)調(diào)溝通橋梁。

（二）拾遺補缺，提供社會公共服務的職能。在改革開放的實踐過程中，我國政府不斷形成和完善了社會治理的理論體系和成熟的國家機器，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展也取得了空前的成就，但政府和市場還是擺脫不了自身固有的缺陷，而出現(xiàn)了不同程度的失靈，尤其在人類賴以生存的公共領域。公共管理主體多元化是社會發(fā)展的民主開放帶來的需求多元引起的，非政府組織就是主體之一，并在提供公共服務方面發(fā)揮了不可替代的作用。非政府組織擁有廣泛的群眾基礎，是除政府之外最受人們歡迎和信任的公共組織，它具有很強的動員和整合社會資源的能力，這些資源包括獲得社會捐贈等慈善資源、志愿資源以及其他公共資源。政府提供公共產(chǎn)品多以中位選民的的需求偏好為依據(jù)，實行大批量標準化生產(chǎn)，無法滿足到社會上特殊人群對公共產(chǎn)品的需要。隨著非政府組織數(shù)量類型不斷增加，它吸引了越來越多優(yōu)秀的高精尖人才，他們擁有專業(yè)的知識技能，富于創(chuàng)新精神，這是使非政府組織可以向社會提供政府和市場不想、不便也不能提供的公共產(chǎn)品，也在一定程度上滿足了特殊人群的個性化需求。

（三）與政府協(xié)作調(diào)節(jié)經(jīng)濟，促進社會就業(yè)的功能。我國工商協(xié)會從20世紀80年代初開始發(fā)展，到80年代末達到一個高潮。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷深入發(fā)展，經(jīng)濟類的非政府組織已經(jīng)成為推動我國社會經(jīng)濟健康發(fā)展中不可忽視的一支力量，在宏觀經(jīng)濟與微觀經(jīng)濟之間扮演者重要的角色：首先，非政府組織通過與組織內(nèi)部成員溝通協(xié)調(diào)，制定符合經(jīng)濟發(fā)展的相關協(xié)議，規(guī)范和引導市場主體的經(jīng)濟行為，減少因政府政策漏洞帶來的負面影響，提高市場經(jīng)濟秩序；其次，以組織作為信息中轉站，搜集市場經(jīng)濟變動信息，并及時告知組織成員，定時向政府相關部門提供行業(yè)發(fā)展動態(tài)信息，避免信息不對稱造成的經(jīng)濟損失；最后，非政府組織有自己獨立的財務系統(tǒng)，在某些因政府資金緊張投入不足的領域，它可以通過組織財政預算填補政府資金缺口。此外，非政府組織數(shù)量的增多還為社會提供了大量的就業(yè)崗位，吸引了大量高素質(zhì)人才前來應聘，這也為社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻。

（四）維護公民權利，制約政府權利，推進民主決策。在社會選擇模式下產(chǎn)生的非政府組織肩負實現(xiàn)公益使命的同時，還培養(yǎng)了民眾的民主參與意識。非政府組織是建立在全體成員利益一致的基礎上，基于自主自愿并進出自由，其組織活動是民主自治和平等協(xié)商的，它能夠在民主政治參與過程中反映和表達成員的利益訴求，能夠進行自我管理和自我服務，實現(xiàn)共同價值目標。[4]要想讓社會民主化造福人民，公民必須在有組織、有秩序的條件下參與社會問題的解決。[5]政府將部分權力歸還給社會，讓公民和非政府組織通過承接政府轉移出來的職能，參與到公共管理當中來，既在整個社會中營造了一種公民參與的氛圍，調(diào)動了社會積極性，并在與政府合作治理中達到了監(jiān)督政府行為的作用，雙方為彼此共同的政策目標商量博弈， 這個過程本身就是一個民主化的過程。

參考文獻：

[1] 麗莎·喬丹[美]，彼得？范？圖埃爾[荷蘭].非政府組織問責：政治、原則與創(chuàng)新[M].中國人民大學出版社.2008年4月第一版：129.

[2] 王名.社會組織論綱.社會文獻出版社[M].2013年3月第1版：88.

[3] 黃健榮.公共管理新論.社會科學文獻出版社[M].2005年5月第一版：2-3.

[4] 陳躍，占偉.非政府組織在和諧社會治理中的角色和功能探索.行政論壇[J].2010年第1期總第115期.

[5] 王名，劉國翰，何建宇.中國社團改革——從政府選擇到社會選擇[M].社會文獻出版社.2001年12月第1版.