我國(guó)政府間教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分研究

張亞萍

[提要] 依托政策背景，我國(guó)政府間教育事權(quán)與支出責(zé)任的劃分效果顯著，但受法律規(guī)定比較籠統(tǒng)、政府間劃分教育事權(quán)與支出責(zé)任不夠合理、財(cái)力與支出不夠匹配以及政府間事權(quán)與支出責(zé)任落實(shí)不夠到位等制約，我國(guó)政府間教育事權(quán)與支出責(zé)任的劃分形勢(shì)依舊嚴(yán)峻。本文結(jié)合國(guó)外各級(jí)政府教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀，遵循教育事權(quán)與支出責(zé)任的劃分原則，界定各級(jí)政府在不同層次教育的事權(quán)與支出責(zé)任，科學(xué)劃分政府間不同層次教育事權(quán)與支出責(zé)任。

關(guān)鍵詞：教育事權(quán);支出責(zé)任;財(cái)力

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年11月22日

一個(gè)國(guó)家人力資源質(zhì)量以及國(guó)民文化素質(zhì)的關(guān)鍵就是教育，各級(jí)政府在教育供給中承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)對(duì)于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈具有重要意義。本文所研究的教育問(wèn)題僅限于公共教育中的公共投入與支出。目前，對(duì)于政府間教育事權(quán)與支出責(zé)任尚未有具體的、嚴(yán)格的規(guī)范性劃分，過(guò)去對(duì)于政府事權(quán)與支出責(zé)任的劃分著重于對(duì)二者的界定。各級(jí)政府教育事權(quán)與支出責(zé)任的劃分不僅應(yīng)當(dāng)調(diào)控好政府、學(xué)校與市場(chǎng)之間的關(guān)系，而且應(yīng)當(dāng)與政府財(cái)權(quán)和財(cái)力等財(cái)稅要素相匹配。

對(duì)于各級(jí)政府之間教育事權(quán)以及支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀與問(wèn)題研究，本文通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有文獻(xiàn)，在探討教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分的理論依據(jù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究美國(guó)、法國(guó)和日本各級(jí)政府間教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分的現(xiàn)狀，最后對(duì)我國(guó)政府間教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分提出相應(yīng)的政策建議。

一、教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分的理論依據(jù)

我國(guó)政府間教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分的理論指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)包括公共產(chǎn)品理論、公共財(cái)產(chǎn)權(quán)理論和財(cái)政分權(quán)理論等。

（一）公共產(chǎn)品理論的應(yīng)用。公共產(chǎn)品理論是政府事權(quán)權(quán)限劃分的重要理論依據(jù)。意大利與奧地利學(xué)者在19世紀(jì)末期使公共產(chǎn)品理論分析基礎(chǔ)變?yōu)樾в脙r(jià)值理論，瑞典學(xué)者林達(dá)爾在1919年建立的公共產(chǎn)品模型，使公共產(chǎn)品理論成為研究生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的科學(xué)，薩繆爾森于1954發(fā)表的《公共支出的純粹理論》、蒂伯特于1956年發(fā)表的《地方支出的純理論》和布坎南在1965年提出的“俱樂(lè)部產(chǎn)品”，使公共產(chǎn)品理論成為政府提供公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)的基礎(chǔ)。其定義為“每個(gè)人消費(fèi)這種產(chǎn)品都不會(huì)導(dǎo)致別人減少消費(fèi)”，這種產(chǎn)品叫公共產(chǎn)品，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，該類(lèi)產(chǎn)品應(yīng)由政府來(lái)提供。公共產(chǎn)品理論是處理中央與地方事權(quán)的理論基點(diǎn)。

（二）公共財(cái)產(chǎn)權(quán)理論的應(yīng)用。公共財(cái)產(chǎn)權(quán)理論突破以往財(cái)產(chǎn)權(quán)基于私人財(cái)產(chǎn)的傳統(tǒng)觀點(diǎn)的局限，一定程度上構(gòu)建了事權(quán)與支出責(zé)任劃分的法理基礎(chǔ)。有學(xué)者認(rèn)為，洛克、霍布斯到邊沁使財(cái)產(chǎn)權(quán)從自然權(quán)利演進(jìn)到法律權(quán)利。西方國(guó)家以法律形式來(lái)定義公共財(cái)產(chǎn)權(quán)，自2009年以來(lái)，我國(guó)財(cái)稅法學(xué)界開(kāi)始研究公共財(cái)產(chǎn)權(quán)，提出政府間事權(quán)及支出責(zé)任的劃分應(yīng)當(dāng)是公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的用途控制功能的前提。公共財(cái)產(chǎn)理論是中央與地方政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分的理論依據(jù)。

（三）財(cái)產(chǎn)分權(quán)理論的應(yīng)用。財(cái)政分權(quán)理論是中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分的理論依據(jù)。蒂伯特的《地方財(cái)政支出的純理論》（1956）、馬斯格雷夫總結(jié)財(cái)政的三大職能（1959）以及奧茨的《財(cái)政聯(lián)邦主義》（1972），研究公共產(chǎn)品有效供給問(wèn)題，使財(cái)政分權(quán)理論在這一時(shí)期定型。財(cái)政分權(quán)理論解釋了地方政府比中央政府更有優(yōu)勢(shì)按照居民偏好和資源條件供給公共品。財(cái)產(chǎn)分權(quán)理論為理清政府間事權(quán)與支出責(zé)任提供了基礎(chǔ)依據(jù)。

二、我國(guó)政府間教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）政府間不同層次教育事權(quán)劃分現(xiàn)狀。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)“教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案”，將教育分為學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、高等教育和職業(yè)教育這五種層級(jí)。各級(jí)教育的政府事權(quán)劃分現(xiàn)狀及特點(diǎn)如表1所示。（表1）

根據(jù)表1可以得出：第一，對(duì)于五種層級(jí)的教育，我國(guó)各級(jí)政府均承擔(dān)共同的事權(quán)，區(qū)別在于各級(jí)政府承擔(dān)的程度不一樣;第二，地方政府對(duì)于學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育和職業(yè)教育負(fù)擔(dān)著主要的義務(wù);第三，我國(guó)教育領(lǐng)域政府間事權(quán)劃分呈現(xiàn)著“中央領(lǐng)導(dǎo)、低一級(jí)政府協(xié)助高一級(jí)政府”的特點(diǎn)。

（二）政府間不同層次教育支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀。通過(guò)對(duì)我國(guó)政府間不同層次教育支出責(zé)任劃分的研究分析，匯總得出中央、省以及市縣級(jí)政府對(duì)不同層次教育的支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀，如表2所示?？梢缘贸觯旱谝?，各級(jí)教育的學(xué)生補(bǔ)助開(kāi)支均由中央政府負(fù)責(zé);第二，運(yùn)行費(fèi)用、教師工資及基本建設(shè)費(fèi)用由三級(jí)政府交錯(cuò)重疊承擔(dān);第三，地方政府比中央政府負(fù)有更多的支出責(zé)任。總之，中央政府以及地方政府對(duì)高等教育和職業(yè)教育的各項(xiàng)費(fèi)用開(kāi)支共同負(fù)擔(dān)支出責(zé)任，同時(shí)省級(jí)政府對(duì)于受地域影響較大的學(xué)前、義務(wù)和高中教育也負(fù)有很強(qiáng)的支出責(zé)任，可以很直接的發(fā)現(xiàn)省級(jí)政府的支出壓力非常大。（表2）

（三）我國(guó)政府間教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分中存在的問(wèn)題

1、教育事權(quán)以及支出責(zé)任劃分法律規(guī)定比較籠統(tǒng)。首先，我國(guó)還未有一個(gè)明確的針對(duì)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的教育事權(quán)以及支出責(zé)任的具體劃分的法律規(guī)范;其次，我國(guó)對(duì)劃分政府間教育事權(quán)以及支出責(zé)任的文件、規(guī)章中，只是對(duì)教育事權(quán)以及支出責(zé)任做了原則性劃分，劃分結(jié)果籠統(tǒng)化，而沒(méi)有對(duì)教育事權(quán)以及支出責(zé)任實(shí)施具體的分配。

2、中央與地方教育事權(quán)以及支出責(zé)任劃分不夠合理。根據(jù)圖1我們可以看出：2017年，對(duì)不同層次教育的開(kāi)支，中央與地方政府的開(kāi)支不夠合理。相比較而言，中央政府對(duì)高等教育的開(kāi)支占到全國(guó)教育開(kāi)支的30%;除高等教育外，地方政府對(duì)各級(jí)教育的支出均占很高的支付比例，達(dá)99%以上。我們可以很明顯的得出：中央政府和地方政府對(duì)于不同層次教育的事權(quán)以及支出責(zé)任嚴(yán)重失衡。（圖1，數(shù)據(jù)來(lái)源于財(cái)政部2017年財(cái)政決算報(bào)表）

3、財(cái)力與支出責(zé)任不夠匹配。根據(jù)整理中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒中的數(shù)據(jù)可以得出：第一，近十年內(nèi)，地方財(cái)政收入逐漸高于中央財(cái)政收入，而地方財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央財(cái)政支出;第二，地方財(cái)政支出遠(yuǎn)超過(guò)地方財(cái)政收入，而中央財(cái)政支出遠(yuǎn)低于中央財(cái)政收入。就2018年來(lái)看，地方財(cái)政支出是地方財(cái)政收入的1.9倍，而中央財(cái)政收入是中央財(cái)政收入的2.6倍。就財(cái)政教育支出來(lái)說(shuō)，2018年地方財(cái)政教育支出占全國(guó)財(cái)政教育支出的95%。總之，地方財(cái)政收入與中央政府的財(cái)政收入相差不大，但地方財(cái)政支出遠(yuǎn)超過(guò)中央財(cái)政支出，地方政府的支出壓力很大，這一點(diǎn)在教育支出上尤為明顯。

4、政府間事權(quán)與支出責(zé)任落實(shí)不夠到位。就教育事權(quán)來(lái)說(shuō)，中央文件規(guī)定中央政府負(fù)責(zé)對(duì)不同層次的教育制定教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)教育事業(yè)做整體規(guī)劃，省級(jí)以下政府負(fù)責(zé)執(zhí)行上級(jí)政府的任務(wù)，但在實(shí)際生活中，由于文件下達(dá)的滯后效應(yīng)，使部分相對(duì)科學(xué)的規(guī)劃得不到及時(shí)落實(shí)。就支出責(zé)任來(lái)說(shuō)，在現(xiàn)實(shí)生活中往往存在不同級(jí)別政府之間就某一項(xiàng)教育支出相互推脫的現(xiàn)象，這就很有可能造成該項(xiàng)教育支出無(wú)人負(fù)責(zé)多人重復(fù)支出，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。

三、國(guó)外教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分經(jīng)驗(yàn)

（一）通過(guò)法律界定事權(quán)權(quán)限。美國(guó)、法國(guó)與日本這三個(gè)國(guó)家的國(guó)家體制雖不一樣，但都通過(guò)憲法或者法律來(lái)規(guī)范事權(quán)劃分權(quán)限。美國(guó)通過(guò)《聯(lián)邦憲法》與州憲法來(lái)界定政府間事權(quán)權(quán)限;日本通過(guò)《憲法》《地方自治法》《財(cái)政法》《地方分權(quán)推進(jìn)法》《財(cái)政分權(quán)一覽法》等法律界定各級(jí)政府的事權(quán)劃分;法國(guó)通過(guò)《憲法》來(lái)界定各級(jí)政府的事權(quán)。

（二）教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分明確。法國(guó)教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分被世界各國(guó)所認(rèn)可。1982年，將行政區(qū)劃調(diào)整為四級(jí)，分別是中央、大區(qū)、省和市鎮(zhèn)。在政府間對(duì)細(xì)化的教育事權(quán)進(jìn)行職責(zé)分配。通過(guò)整理資料得出，法國(guó)各級(jí)教育的人員經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一由中央政府承擔(dān)，書(shū)本、職業(yè)培訓(xùn)及學(xué)校計(jì)劃同樣由中央政府負(fù)責(zé)，而對(duì)于建筑物的建造及學(xué)校的修復(fù)維修由地方政府按教育級(jí)別分別承擔(dān)，這在很大程度上提高了教育供給的質(zhì)量。

（三）協(xié)調(diào)各級(jí)政府的關(guān)系。美國(guó)與日本都設(shè)有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)政府間關(guān)系。美國(guó)各州均成立學(xué)區(qū)政府來(lái)單獨(dú)負(fù)責(zé)共有事權(quán)，同時(shí)由各學(xué)區(qū)的教育管理委員會(huì)監(jiān)督學(xué)區(qū)政府，其中委員會(huì)的委員通過(guò)選舉產(chǎn)生。日本通過(guò)總務(wù)省來(lái)處理政府間的關(guān)系，總務(wù)省通過(guò)收集信息來(lái)規(guī)劃自治草案，并協(xié)調(diào)中央對(duì)地方以及地方政府人事行政的政策。同時(shí)，對(duì)地方政府的負(fù)擔(dān)進(jìn)行評(píng)估，總務(wù)省為處理政府間的爭(zhēng)議問(wèn)題，于2001年專(zhuān)門(mén)成立國(guó)家地方紛爭(zhēng)處理委員會(huì)。

（四）評(píng)估機(jī)制考核各級(jí)政府教育事權(quán)及支出責(zé)任的履行。美國(guó)創(chuàng)辦評(píng)估機(jī)制對(duì)各級(jí)政府教育事權(quán)及其支出責(zé)任的實(shí)行進(jìn)行審核，通過(guò)對(duì)各級(jí)政府教育事項(xiàng)的事權(quán)與支出的執(zhí)行進(jìn)行考察，來(lái)稽核是否準(zhǔn)確行使其事權(quán)和支出責(zé)任。《每一個(gè)學(xué)生成功法案》以州問(wèn)責(zé)制代替了原本的聯(lián)邦以測(cè)試成績(jī)?yōu)榛A(chǔ)的問(wèn)責(zé)制。州問(wèn)責(zé)制不再過(guò)分依賴考試成績(jī)衡量學(xué)校表現(xiàn)，而是創(chuàng)新使用各種方式考核，如：學(xué)生參與、高級(jí)課程的受教育機(jī)會(huì)以及學(xué)校氛圍與安全等，以彈性評(píng)估方式確定學(xué)校是否“達(dá)標(biāo)”。

四、我國(guó)教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分政策建議

（一）法制化劃分教育事權(quán)與支出責(zé)任。在憲法中明確中央與地方政府的界限，地方政府處理更有效的事權(quán)交由地方政府負(fù)責(zé)，由中央政府管理更加合適的事權(quán)交由中央政府管理。憲法應(yīng)依據(jù)事權(quán)劃分的基本原則來(lái)細(xì)化事權(quán)，支出責(zé)任的劃分可依據(jù)事權(quán)的界定來(lái)確定。就教育事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，應(yīng)當(dāng)將各級(jí)政府的事權(quán)及支出責(zé)任權(quán)限納入法律條文中。其中，教育經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定與落實(shí)都應(yīng)經(jīng)過(guò)決策、支出、執(zhí)行和監(jiān)督，并在各級(jí)政府間進(jìn)行配置與分工。參照法國(guó)，人員經(jīng)費(fèi)的事權(quán)與支出責(zé)任統(tǒng)一由中央政府承擔(dān);根據(jù)效率原則，市縣級(jí)政府、省級(jí)政府和中央政府分別承擔(dān)學(xué)前教育、義務(wù)教育、高等教育以及職業(yè)教育的公用經(jīng)費(fèi)，其執(zhí)行情況由上級(jí)政府監(jiān)督。

（二）明確細(xì)致劃分事權(quán)，支出責(zé)任依事權(quán)確定。首先根據(jù)事權(quán)劃分的權(quán)責(zé)對(duì)稱原則，上移部分事權(quán)，強(qiáng)化中央支出責(zé)任;其次根據(jù)效率原則，合理配置地方政府的事權(quán);最后根據(jù)中央決定原則，形成中央政府決定方向、地方政府制定細(xì)則的事權(quán)劃分模式。根據(jù)各級(jí)政府的事權(quán)歸屬，確定其相應(yīng)的支出責(zé)任，此時(shí)需要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付保證其支出責(zé)任，但轉(zhuǎn)移支付不是替代支出責(zé)任。我國(guó)各級(jí)政府教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分的建議如下：第一，學(xué)前教育，市縣級(jí)政府負(fù)責(zé)學(xué)前教育的公用經(jīng)費(fèi)支出，由省級(jí)政府補(bǔ)足不足部分;第二，義務(wù)教育，借鑒法國(guó)經(jīng)驗(yàn)，中央政府對(duì)義務(wù)教育的教學(xué)計(jì)劃及教師工資提供保證，其余支出由省級(jí)政府承擔(dān)，不足部分由中央補(bǔ)貼;第三，高中教育，省級(jí)政府在本省內(nèi)籌劃資金，中央政府調(diào)整不協(xié)調(diào)的部分，市縣級(jí)政府則具體執(zhí)行;第四，高等教育，中央政府應(yīng)提高教育標(biāo)準(zhǔn)并加大投入硬件設(shè)施，同時(shí)增加學(xué)生補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，地方政府應(yīng)增加本地區(qū)師資隊(duì)伍和學(xué)科建設(shè)方面的支出，增強(qiáng)本地區(qū)高等教育吸引力;第五，職業(yè)教育，中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃的同時(shí)適度加大支出。省級(jí)政府規(guī)劃本省發(fā)展的同時(shí)應(yīng)加大師資隊(duì)伍和學(xué)科建設(shè)方面的支出;市縣級(jí)政府應(yīng)積極落實(shí)上級(jí)政府的規(guī)劃。

（三）提高政府財(cái)力與支出責(zé)任的匹配度。各級(jí)政府承擔(dān)某項(xiàng)事務(wù)的財(cái)政支出，如果沒(méi)有財(cái)力支撐，就形同虛設(shè)，這就要求我們?cè)趧澐指骷?jí)政府的支出責(zé)任時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮其財(cái)力。可從以下兩個(gè)方面提高政府財(cái)力：第一，各級(jí)政府都有相對(duì)不變的收入渠道，稅收是其重要的收入渠道，對(duì)每一級(jí)政府各自的稅收不做探討，對(duì)于中央與地方的共享稅，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自的支出責(zé)任科學(xué)合理的劃分比例;第二，應(yīng)當(dāng)給予地方政府自主性與靈活性，充分調(diào)動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)加強(qiáng)中央對(duì)貧困落后地區(qū)政府的轉(zhuǎn)移支付。

（四）建立健全政府間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)處理爭(zhēng)議。我國(guó)各級(jí)政府對(duì)各級(jí)教育事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，存在著多級(jí)政府交叉重疊、共同承擔(dān)的現(xiàn)狀，因此有必要建立并健全政府間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)處理爭(zhēng)議。借鑒美國(guó)或者日本，建立一個(gè)類(lèi)似于美國(guó)的“學(xué)區(qū)政府”的政府間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)評(píng)估與解決各級(jí)政府間的爭(zhēng)議。不僅可以評(píng)估中央對(duì)地方實(shí)施的教育事權(quán)劃分的政策決策，而且可以收集、解決中央與地方政府之間就某一教育事權(quán)的支出責(zé)任中存在的爭(zhēng)議。

（五）完善對(duì)各級(jí)政府的考核監(jiān)督機(jī)制。在政府的稽核機(jī)制中加入對(duì)教育事權(quán)以及支出責(zé)任執(zhí)行情況的考察。對(duì)于考核各級(jí)政府的履行情況我們給定幾個(gè)準(zhǔn)繩：一是教育經(jīng)費(fèi)支出的基本標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于不同地區(qū)不同層次的教育給定符合該地區(qū)經(jīng)費(fèi)支出的基本標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于考核結(jié)果低于基本標(biāo)準(zhǔn)的，給予處罰;二是教育經(jīng)費(fèi)支出的最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)，考核政府經(jīng)費(fèi)支出的質(zhì)量，也就是經(jīng)費(fèi)支出是否有所成效，可以從教學(xué)質(zhì)量和硬件設(shè)施等方面來(lái)考察，對(duì)于考核結(jié)果高于最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)的，可以給予獎(jiǎng)勵(lì)，包括職位任職以及資金獎(jiǎng)勵(lì)。

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