論全面深化財稅體制改革背景下事權和支出責任分離

李娟+譚民俊

摘 要：原有分稅制改革受各種因素制約，制度框架繼承了各級政府間原有的支出事項，與事權的關聯(lián)考慮不多，缺乏明晰的事權和支出責任規(guī)范劃分的政治機制，同時政府間財政收入的分配格局并未伴隨財政職能的下放而發(fā)生根本性變革，產生了政府間事權、支出責任、財權、財力不相適應的矛盾，引致事權重疊交叉、事權與支出責任分離、事權與財權不匹配、事權與財力不確定等問題，帶來制度激勵偏離公共性和治理失效的風險，亟待全面深化財稅體制改革，建立事權和支出責任相適應的制度，以更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性，促進政府治理整體效能最大化。

關鍵詞：事權;支出責任;財權;財力;分離;改革

中圖分類號：F810.42 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）31-0089-03

由于制度變遷充滿著對利益的博弈，作為經濟體制改革突破口的財政體制改革實質上是權力和利益的調整與再分配過程，是中國財政主導型經濟體制的內在要求。政府間財政關系涉及到很多方面，歸結起來主要包括事權、支出責任、財權和財力四個要素，財政體制的核心問題是中央與地方政府財力分配和事權劃分，基礎是事權及支出責任協(xié)調匹配。但由于基本的中央與地方制度安排沒有改變，單兵推進的財稅體制改革沒有帶來實質意義上的憲政結構變化，中央與地方、上級與下級政府之間，在財政自利驅動下事權常作非正式調整，財力也常發(fā)生非正式轉移配置，各級政府支出責任與可支配資金反向變動，支出責任與收入能力不匹配，造成了“財權上收、事權下移”的畸形格局，產生了政府間事權、支出責任、財權、財力不相適應的矛盾。

一、事權和支出責任分離的突出表現

放到中國現行政治架構下來觀察，由于地理區(qū)位與資源稟賦、歷史與現實條件以及區(qū)域非均衡發(fā)展，法律對各級政府事權的劃分過于原則：不明晰、不合理、不規(guī)范、不科學、不對等，沒有嚴格實施政府間事權與支出責任相適應原則，事權與支出責任分離，支出責任重點不明確，導致基本公共服務呈現明顯的區(qū)域、城鄉(xiāng)和群體的非均等化、凹陷現象特征，表現為城鄉(xiāng)二元化、身份碎片化、地域碎片化，固化了城鄉(xiāng)二元與階層分化結構。

一是事權重疊交叉嚴重。從規(guī)范和穩(wěn)定角度來看，中國當前大量政府間事權都屬于共擔性質，共享事務過多使得職責細分無法深人、難以公平，各級政府的職責高度重疊交叉，上下職責同構現象嚴重，存在模糊地帶，中央政府“大而全”、地方政府“小而全”。除了少數事權如外交、國防等部門主要屬于中央政府外，地方政府擁有的事權幾乎全是中央政府的事權延伸或細化。由于法律體系內對于事權分配與支出責任的劃分缺乏有效的問責機制和監(jiān)督機制，責任的賦予和履行存在利益性阻礙，帶來管理責任和支出責任的分化。審計署2013年上半年報告顯示，在事權分配方面，18個省2011年公共財政支出中，地方行政管理、公檢法支出等明確屬于地方責任的僅占21%，而教育、衛(wèi)生、支農等支出責任多數未明確。

二是事權與支出責任分離。事權的邊界完全取決于政府責任的內容及其實現方式，不能與責任以非對稱形式存在，不能脫離責任而存在。為了實現中央政策目標與地方官員行為間的激勵相容，中央政府通過行政逐級發(fā)包制將中央的支出責任下移，中國目前“事權”和“支出責任”的劃分不少是通過“一事一議”的方式進行的，事權與支出責任直接對應的情況只發(fā)生在專享事務范圍，大量存在的中央與地方共管事務出現事務共管而支出責任獨享的分割現象，“剪不斷，理還亂”。在新增支出責任劃分上缺乏規(guī)范的協(xié)調機制，缺乏可操作的具體規(guī)定和細致劃分，支出責任錯配導致了政策討論和制度安排上的混亂、中央與地方支出失衡，嚴重制約了地方供給“越位”和“缺位”并存現象，引發(fā)潛在的地方政府性債務風險。

三是事權與財權不匹配。中國政府間財權劃分的行政性而非法律性方式，沒有建立在政府間事權和支出責任明確劃分的基礎上，中央與地方政府間財權分配呈現“倒三角”，財稅立法權集中在中央，地方政府缺乏相對自足的稅權和完整的地方稅體系，財權不足和履行公共服務職責的自我財政能力過低;相反，事權分配卻呈現“正三角”，越往基層，支出責任越重。由于政府事權配置重心偏低、過分下沉，事權配置與各級政府行政和財政能力不對稱、不適應，中央政府承擔的事權尤其是直接支出責任相對不足，對地方的依賴性很大，相對缺位，而收入能力有限的地方政府卻承擔了過多的事權和實際支出責任，公共服務的范圍、順序、水平或標準出現了一定程度的扭曲，財權與事權的失衡或者說財政錯配造成公共服務效果不明顯，不能有效供給。

四是支出責任與財力不匹配。收益權劃分的主導權完全在中央，地方沒有法定的收益權，政府支出責任與財力保障不匹配現象嚴重，無法實現財力與事權有效匹配，造成效率損失，帶來地方政府行為失范。從1993—2012年，地方財政收入占比從 78%下降到52%，而支出占比卻從72%上升到 85%，中央財政本級支出只占 15%，這一指標在英國、美國和日本分別為73%、54%、42%，經合組織國家平均為46%，地方政府財政收入中低速增長與支出剛性增長矛盾加劇。審計署2013年上半年報告顯示，在財權方面，18個省2011年的省域稅收中，中央財政分成52%，省、市、縣各級分別分成9%、13%、26%;地方各級稅收收入多數不能滿足其當年公共財政支出的一半。

五是事權與財力不確定。根據政府層級和地位的不同，對政府間事權進行清晰和合理劃分是財力劃分的前提和基礎。目前中國國家利益部門化的行政式分權缺乏穩(wěn)定性，政府事權與財力經常處于不斷的變化之中，上級政府存在利用決策權隨意調整事權便利，而下級政府對上級政府沒有任何約束力，縱向的“上面點菜、下面買單”使下級政府的事權、財力、支出責任處于不確定性狀態(tài)，上級部門引發(fā)的、龐大的事權調整與財力配置不對稱導致兩者難以匹配;橫向部門間財政關系缺乏基本規(guī)則，影響財力配置，事權與財力缺乏匹配的機制。endprint

六是政府與市場職能邊界模糊。特里西從“偏好誤識”的角度，指出由于信息不完全，社會會偏好于讓地方政府來提供公共產品。但按照蒂博特（Tiebout）模型的分析，由地方政府負責“外溢性”產品會引發(fā)地區(qū)間福利移民，地方政府為了避免成為吸引公眾的“福利磁場”，會競相降低努力，使社會公共服務低于最優(yōu)水平。從支出分類來看，政府與市場作用混淆，存在角色方面的沖突和許多模糊不清的邊緣支出：一方面幾乎在所有的經濟事務和社會事務上都設有科目，包攬了許多應由市場主體通過市場機制解決的事務，財力配置與職責目標不一致，影響市場統(tǒng)一、公正;另一方面在市場失效領域，本應由政府及財政承擔的基本公共服務職責，卻因得不到充足的資金保證而不能有效供給，削弱了政府保障民生支出的能力。

二、事權和支出責任分離的原因

從整體情況看，1994年的分稅制改革主要是財政收入劃分方式的改革，盡管其“精神實質”是使各級政府增強事權與財權的呼應與匹配，并通過自上而下的轉移支付使欠發(fā)達地區(qū)大體達到事權與可用財力的一致，但受各種因素制約，其制度框架沒有按照原來的邏輯進行延伸和健全，繼承了中央與地方間原有的支出事項，對事權則未作正式調整，與支出責任、事權的關聯(lián)考慮不多，中央與地方之間缺乏明晰的財權與事權劃分和規(guī)范的博弈平臺，分稅制中一些非規(guī)范狀態(tài)的過渡性安排呈現凝固化趨勢：中央財政壓力倒逼財權、財力向上集中;地方政府財力緊張倒逼中央擴大轉移支付力度，轉移支付依賴度提高;財政轉移支付效能不彰倒逼政府間支出責任重分;政府間支出責任重劃倒逼政府間事權重新配置。

財權和事權分布由不同的原則和標準決定，按收支數判斷“財權和事權相匹配”不可能成為政府間財政關系的常態(tài)。中央政府在原有事權未變的前提下，將大量原有和新增事權的支出責任“委托”給地方政府，并不附帶相應的資金轉移，政府間財政收入的分配格局，并未伴隨著財政職能的下放而發(fā)生根本性的變革。區(qū)域間的行政壁壘障礙以及由此而形成的分割的政府治理體系，嚴重削弱了各級政府管理公共事務的能力?，F行省直管縣財政體制與行政管理體制不相匹配，加劇了市縣政府財權、財力與事權和支出責任不統(tǒng)一的矛盾，公共服務分級提供模式強化了“馬太效應”，阻礙公共服務配置均等化。

三、事權和支出責任分離的危害

一是造成制度激勵偏離公共性。合作性的政府關系使得中央政府政策的執(zhí)行與實施需要地方政府的支持和配合，形成中央政府對地方政府的政策依賴。“事大財小”會出現“小馬拉大車”的疲態(tài)現象，在政績考核制度壓力下，地方政府只能降低基本公共服務有效供給，導致了明顯的制度激勵偏差;“事小財大”則會出現“大馬拉小車”的問題，財力過剩造成稀缺財政資源的浪費，不僅違背激勵相容的制度原則，削弱了公共財政的職能，還損害了中央與地方的信任關系，導致無法合作和合作失效，制約市場統(tǒng)一、司法公正和基本公共服務均等化。

二是造成治理失效。政治學理論認為，同一套政府體系中，不同級次政府間的博弈行為越多，對于治理有效性的削弱程度越大。中央政府將事權委托給地方政府執(zhí)行，同時輔之以轉移支付作為資金保障，通過資金安排不適當干預地方事權，加劇了中央政府對經濟干預的垂直性和集中度，不僅衍生權力尋租，帶來效率問題，更導致了治理問題和執(zhí)政行為不當，使穩(wěn)定的中央和地方間財政關系陷入困局：地方財政越來越喪失相對獨立的收支管理權，無法對自身收支行為負起責任，造成和不斷加劇了政府間財政收支關系紊亂的矛盾，加大中央財政政策效應的不確定性，模糊地方政府的責任，對地方財政收支的均衡和穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展產生不利影響。

四、事權和支出責任相適應改革目標

各級政府間的事權、支出責任、財權、財力劃分和配置，是多級政府結構下分級財政體制的核心問題，是改革的關鍵，也是充分發(fā)揮國家治理體系和治理能力建設的需要。建立事權和支出責任相適應的制度是深化財稅體制改革的重要內容，是一種將管理權的適當分散與控制權的相對集中有機結合的模式，主題是謀求相應的事權與公共服務出資責任的匹配。

通過加快轉變政府職能，大力推進以簡政放權為重點的各項改革，形成明晰的政府間事權劃分和支出責任制度環(huán)境，理順政府和市場、政府和社會、中央和地方的關系，優(yōu)化資源配置，完善轉移支付，從體制與機制上促進公共行政效率的不斷提高與公共支出績效的不斷改善，發(fā)揮公共財政社會公平上的調節(jié)功能和社會薄弱環(huán)節(jié)的托底功能，更好地承擔公共服務的支出責任，實現法律對公權力的切實約束，加快形成有利于轉變經濟發(fā)展方式、有利于建立公平統(tǒng)一市場、有利于推進基本公共服務均等化的現代財政制度，形成各級政府事權劃分合理、支出責任清晰、財力與事權相匹配、事權與支出責任相適應的財稅體制，使中央與地方各安其位、各負其責、上下協(xié)同，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性，促進政府治理整體效能的最大化。

參考文獻：

[1] ?中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定（2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）[M].

北京：三中全會專輯.

[2] ?政府工作報告（2014年3月5日第十二屆全國人民代表大會第二次會議）[Z].

[3] ?李克強.關于深化經濟體制改革的若干問題[J].求是，2014，（9）：4-5.

[4] ?樓繼偉.中國政府間財政關系再思考[M].北京：中國財政經濟出版社，2013：282-290.

[5] ?賈康，梁季.配套改革取向下的全面審視：再議分稅制[J].中共中央黨校學報，2013，（10）：63-71.

On Deepening the Reform of the Fiscal and Taxation System Under the Backgroundendprint

of Duties and Expenditure Responsibilities Separation

LI Juan1，TAN Min-jun2

（1.Hunan Agricultural University，Changsha 410128，China;2.Hunan Provincial Audit Office，Changsha 410001，China）

Abstract：The reform of the fiscal and taxation system affected by various factors，the institutional framework inherited the original expenditure items among all levels of government，and the governance related consideration is not much，lack of political mechanism clear powers and expenditure responsibility division.At the same time，the distribution pattern of intergovernmental fiscal revenue decentralization is not associated with the functions of public Finance and undergoing a fundamental change.The government，financial，financial expenditure responsibility，not the contradiction caused by overlapping.Authority，responsibility and expenditure of separation，the governance and the property rights do not match，administrative and financial uncertainty problems，bring incentive deviation risk failure public and governance.To deepen reform of the fiscal and taxation systems，adaptation establishment of powers and expenditure responsibility system，in order to better play the two central and local initiative，promoting the whole efficiency maximization of governance.

Key words：governance;expenditure responsibilities;property rights;financial resources;separation;reform

[責任編輯 ? 陳麗敏]endprint