我國小額貸款公司法律監(jiān)管問題

劉小源

[提要] 受孟加拉鄉(xiāng)村銀行影響，1994年我國為解決農(nóng)村扶貧貼息貸款問題，首次引入小額貸款模式，開展農(nóng)村小額貸款信貸業(yè)務(wù)試點工作。小額貸款公司憑借分散、快捷、靈活等優(yōu)點，在解決城鄉(xiāng)低收入群體、小微企業(yè)以及個體工商戶等主體融資困難方面發(fā)揮著積極作用。但由于法律性質(zhì)界定不清、多頭監(jiān)管分工不均等問題，其發(fā)展亦面臨重重阻礙。本文主要分析小額貸款公司的法律定位以及小額貸款公司監(jiān)管體系的完善路徑。

關(guān)鍵詞：小額貸款公司;金融服務(wù);法律監(jiān)管

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年12月2日

一、小額貸款公司法律監(jiān)管現(xiàn)狀

目前，我國對于小額貸款公司的法律監(jiān)管主要依據(jù)的是《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)[2008]23號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）以及2009年6月，中國銀監(jiān)會發(fā)布的《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》（銀監(jiān)發(fā)[2009]48號）。同時，實踐中還可參照《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《貸款通則》以及兩高司法解釋和各地政府的管理辦法等有關(guān)規(guī)定。從法律性質(zhì)上來看，由于《指導(dǎo)意見》中并未明確小額貸款公司的性質(zhì)，一直以來，小額貸款公司的性質(zhì)都飽受爭議。從監(jiān)管主體上來看，小額貸款公司的監(jiān)管主體有省、市（地）、縣金融辦，工商、稅務(wù)、財政、中小企業(yè)局乃至公安局。由于沒有金融許可證，所以并不屬于法律上的金融機(jī)構(gòu)，暫時不受銀監(jiān)會監(jiān)管。因此，實踐中，小額貸款公司的審批、監(jiān)管權(quán)都?xì)w屬地方金融辦，在中央層面則缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管部門?？陀^來看我國小額貸款公司法律監(jiān)管方面存在一定的不足。

二、小額貸款公司監(jiān)管體系完善路徑

目前，我國小額貸款公司法律性質(zhì)界定不清，并由此引發(fā)缺乏統(tǒng)一監(jiān)管問題，同時，也應(yīng)看到，小額貸款公司在市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)運(yùn)營以及市場退出方面仍存在完善空間。

（一）明確小額貸款公司法律性質(zhì)。從規(guī)范性文件中的差別規(guī)定同時結(jié)合學(xué)術(shù)界的爭議來看，對于小額貸款公司的性質(zhì)爭議概括起來有如下三種觀點：其一認(rèn)為屬于金融機(jī)構(gòu)。理由為，現(xiàn)有部分文件中指出小額貸款公司屬于金融機(jī)構(gòu)，其從事的主要業(yè)務(wù)是發(fā)放貸款，而發(fā)放貸款屬于提供金融服務(wù)。其二認(rèn)為不屬于金融機(jī)構(gòu)。理由為，金融許可證是我國金融機(jī)構(gòu)的重要外部特征，從法律屬性來看，小額貸款公司并不具備這一特征，只是從事了部分金融業(yè)務(wù)而已。其三主張小額貸款公司屬于特殊的金融機(jī)構(gòu)。該觀點兼顧小額貸款公司的運(yùn)營特點以及運(yùn)營本質(zhì)，是對現(xiàn)有規(guī)定和學(xué)術(shù)爭議的折中。

小額貸款公司的性質(zhì)對小額貸款公司的法律監(jiān)管主體、監(jiān)管體系等內(nèi)容起著決定性作用，性質(zhì)不同，配備的監(jiān)管主體和監(jiān)管體系自然不同。所以，確定小額貸款公司性質(zhì)對于構(gòu)建我國小額貸款公司法律監(jiān)管體系至關(guān)重要。個人贊同第三種觀點。第一種觀點忽視小額貸款公司的特殊性，考慮不夠詳盡;第二種觀點并不能很好地解決小額貸款公司發(fā)展的問題，不利于為小額貸款公司尋求高標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管主體;第三種觀點主張應(yīng)將小額貸款公司的性質(zhì)界定為特殊的金融機(jī)構(gòu)，有利于將小額貸款公司納入銀監(jiān)會的監(jiān)管范疇，建立以銀監(jiān)會監(jiān)管為主、各地方負(fù)責(zé)運(yùn)營過程中合規(guī)性監(jiān)管為輔的雙重監(jiān)管模式，更完備地構(gòu)建我國小額貸款公司法律監(jiān)管體系，突破現(xiàn)有發(fā)展屏障。

（二）規(guī)范小額貸款公司事前法律監(jiān)管。小額貸款公司目前在事前法律監(jiān)管中存在注冊資本定位不當(dāng)、融資渠道規(guī)定過窄等問題。首先，有限責(zé)任公司的注冊資本雖然為500萬元以上，股份有限公司的注冊資本為1，000萬元以上，然而在實踐中，小額貸款公司大多受地方政府監(jiān)管限制，市場準(zhǔn)入門檻大幅提高。有些省市甚至達(dá)到了10倍以上。其次，小額貸款公司的融入資金來源不能超過兩個銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得融入資金的余額，不得超過資本凈額的50%。實踐中，一方面，股東的經(jīng)濟(jì)實力有限，往往難以滿足設(shè)立需求;另一方面，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)出于對風(fēng)險的考慮也不會大幅度注資小額貸款公司。小額貸款公司的融資渠道單一、融資比例過低、可貸資金不足等問題長期困擾著小額貸款公司的成立與運(yùn)營。因此，應(yīng)合理定位小額貸款公司注冊資本，適當(dāng)拓寬小額貸款公司融資渠道。首先，適當(dāng)調(diào)高小額貸款公司最低注冊資本。允許各地在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)高基準(zhǔn)，但調(diào)高不可無度，應(yīng)對其調(diào)整限額進(jìn)行規(guī)定，防止不當(dāng)提高門檻，將大部分有能力者拒之門外，促進(jìn)民間資本注入金融服務(wù)體系。其次，取消小額貸款公司融入資金的資本凈額比限制，提高小額貸款公司從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得融入資金金額的限度有助于鼓勵銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)支持小額貸款公司發(fā)展。同時，建立資金融通平臺，鼓勵更多商業(yè)銀行設(shè)立資金批發(fā)機(jī)構(gòu)，為草根金融機(jī)構(gòu)提供資金支持。

（三）規(guī)范小額貸款公司事中法律監(jiān)管。小額貸款公司目前在事中法律監(jiān)管中存在缺乏風(fēng)險控制機(jī)制、地域限制過于嚴(yán)格等問題。首先，《指導(dǎo)意見》在“監(jiān)督管理”方面只做了原則性規(guī)定，并未詳盡制定風(fēng)險監(jiān)控機(jī)制。小額貸款公司在經(jīng)營過程中普遍存在著放貸審查不嚴(yán)、止損意識不強(qiáng)、貸后不及時檢查等問題。其次，小額貸款公司的經(jīng)營地域及分支機(jī)構(gòu)設(shè)立情況一般由地方政府進(jìn)行規(guī)定。目前，我國只有海南省允許小額貸款公司可以在全省范圍展開業(yè)務(wù)，其余省份均禁止小額貸款公司的跨區(qū)經(jīng)營。對于分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立，除明確規(guī)定禁止的地方外，附條件允許設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的地方也都設(shè)置了較為嚴(yán)格的條件。因此，應(yīng)建立健全小額貸款公司風(fēng)險監(jiān)控機(jī)制，合理放開小額貸款公司經(jīng)營地域限制。首先，建立信用審查制度，對小額貸款公司以及貸款對象分別進(jìn)行信用等級分類和信用情況備案，完善小額貸款公司信用檔案，從而避免運(yùn)營風(fēng)險的發(fā)生;健全信息披露制度，詳細(xì)規(guī)定小額貸款公司向監(jiān)管部門、貸款對象及社會公眾定期公布的內(nèi)容、方式，使小額貸款公司的運(yùn)營處于陽光下，實時監(jiān)控小額貸款公司的資金走向;引入金融保險制度，有效分散、降低小額貸款公司的運(yùn)營風(fēng)險，使資金回籠更加穩(wěn)固，提高運(yùn)營安全性。其次，結(jié)合小額貸款公司信用評估體系，對符合一定注冊資本要求、信用情況良好的小額貸款公司，放寬放貸業(yè)務(wù)地域限制，有條件地允許小額貸款公司設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，分散小額貸款公司運(yùn)營過程中風(fēng)險，提高金融市場活力。

（四）規(guī)范小額貸款公司事后法律監(jiān)管。小額貸款公司目前在事后法律監(jiān)管中存在轉(zhuǎn)制機(jī)制弊端，終止制度不盡完善問題。首先，轉(zhuǎn)制后的小額貸款公司最大股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，經(jīng)營自主權(quán)大大降低，同時也提高了對于管理人員的資格要求，加之原股東苦心經(jīng)營必定心有不舍，所以此種轉(zhuǎn)制舉措在實踐中并不常見。其次，有的地區(qū)只細(xì)化了其中一種退出形式或者完全沒有規(guī)定可循。關(guān)于小額貸款公司市場退出機(jī)制的監(jiān)管規(guī)定，內(nèi)容單一、規(guī)范不詳盡，尚未建立起完善的市場退出機(jī)制。因此，應(yīng)合理制定小額貸款公司轉(zhuǎn)制機(jī)制，健全完善小額貸款公司終止制度。首先，保護(hù)原經(jīng)營者利益，在保留轉(zhuǎn)制退出機(jī)制的同時，建議小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行后依舊保留個人股東的部分股份且保留的部分不得過低。適當(dāng)減少銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的控股權(quán)，發(fā)揮個人股東的積極性。其次，參考《商業(yè)銀行法》關(guān)于商業(yè)銀行的接管與破產(chǎn)的規(guī)定，可引入商業(yè)銀行接管制度，當(dāng)小額貸款公司某一指標(biāo)低于細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)，可能嚴(yán)重影響小額貸款公司出資人利益及其正常運(yùn)營時，由銀監(jiān)會負(fù)責(zé)接管，以保護(hù)出資人利益，恢復(fù)小額貸款公司的正常運(yùn)營能力;引入強(qiáng)制退出制度，對嚴(yán)重違規(guī)經(jīng)營、資不抵債的小額貸款公司強(qiáng)制退出，最大限度減少小額貸款公司出現(xiàn)信用危機(jī)后對整個金融市場的負(fù)面影響，避免不良小額貸款公司擾亂社會秩序、擠占社會資源。

三、結(jié)語

近兩年小額貸款公司數(shù)量的減少使我們不得不關(guān)注小額貸款公司的發(fā)展現(xiàn)狀，性質(zhì)不明、監(jiān)管主體不統(tǒng)一以及缺乏健全的法律監(jiān)管體系等問題嚴(yán)重制約著小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展。綜上所述，力求通過明確小額貸款公司法律性質(zhì)、監(jiān)管主體，從事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管三方面，為構(gòu)建我國小額貸款公司法律監(jiān)管體系出謀劃策，力求完善我國小額貸款公司法律規(guī)制，促進(jìn)小額貸款公司長久、健康發(fā)展。

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