我國農(nóng)地信托的法律障礙及完善進(jìn)路
——以新《農(nóng)村土地承包法》為背景

［中國石油大學(xué)（華東）文法學(xué)院，山東 青島 266555］

隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷深入，越來越多的農(nóng)業(yè)人口拋棄其原有的農(nóng)耕生活進(jìn)入城市，由此產(chǎn)生了大量的荒地。而越來越多具有資金、技術(shù)等優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)公司等農(nóng)地經(jīng)營者想要擴(kuò)大生產(chǎn)卻苦于沒有獲得可耕土地的途徑。由此，如何促進(jìn)農(nóng)地的有效流轉(zhuǎn)便成為了當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的重大問題。另一方面，隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，貧富差距也在不斷加大，農(nóng)民收入來源過于單一的現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重制約著農(nóng)民生活水平的提高。如何拓展農(nóng)民的收入渠道也成為當(dāng)前困擾我國的一個(gè)重要問題。由此，作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式兼農(nóng)地金融模式創(chuàng)新的農(nóng)地信托便應(yīng)運(yùn)而生，并在多地進(jìn)行了試點(diǎn)，取得了一定的成效。從2001 年6 月浙江紹興縣首次實(shí)踐以來，農(nóng)地信托已有將近20 年的歷史，其間，形成了四種較有代表性的農(nóng)地信托模式（見表1）。

實(shí)踐證明，當(dāng)前我國實(shí)行農(nóng)地信托具有諸多作用：首先，作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新方式，實(shí)行農(nóng)地信托有利于解決由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展而導(dǎo)致的荒地問題，有利于保護(hù)耕地，并進(jìn)一步有利于確保我國的糧食供應(yīng)，保障我國的糧食安全；其次，實(shí)行農(nóng)地信托，通過集合耕地作業(yè)面積進(jìn)行機(jī)械化、專業(yè)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營，有利于我國農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、機(jī)械化、專業(yè)化、現(xiàn)代化生產(chǎn)；最后，作為農(nóng)地金融的創(chuàng)新模式，實(shí)行農(nóng)地信托有利于拓展農(nóng)民融資渠道，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)民生活水平的提高。

表1 較有代表性的四種農(nóng)地信托模式

一、新《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》下農(nóng)地信托發(fā)展的歷史機(jī)遇

作為信托關(guān)系的核心，進(jìn)行農(nóng)地信托，首先要有合適的信托財(cái)產(chǎn)。而在以往的農(nóng)地信托實(shí)踐中，農(nóng)地信托的信托財(cái)產(chǎn)，多被籠統(tǒng)地界定為土地使用權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)，甚至在有些實(shí)踐中對其不予界定[1]。信托財(cái)產(chǎn)的不確定性導(dǎo)致農(nóng)地信托遭遇挫折，嚴(yán)重阻礙了其進(jìn)一步發(fā)展。

而于2018 年12 月29 日修改通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（本稱新《農(nóng)村土地承包法》），創(chuàng)新性地從土地承包經(jīng)營權(quán)中派生出土地經(jīng)營權(quán)，一方面為農(nóng)地信托信托財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定提供了法律支持。另一方面，其規(guī)定承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，其中“其他方式”的表述為通過信托方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)提供了合法區(qū)間。

具體而言，在新《農(nóng)村土地承包法》下，將農(nóng)地信托的信托財(cái)產(chǎn)認(rèn)定為土地經(jīng)營權(quán)具有合理性。根據(jù)我國《信托法》的相關(guān)規(guī)定，設(shè)立信托，須有確定的信托財(cái)產(chǎn)，此財(cái)產(chǎn)（包括合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利）須為委托人合法所有并且具有可流通性。首先，信托財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)為財(cái)產(chǎn)（財(cái)產(chǎn)權(quán)利）。關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，法律尚未有明確界定，理論上多有討論，主要的焦點(diǎn)在于其屬于物權(quán)還是債權(quán)。受物權(quán)法定原則的制約，加之土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的成立的確有賴于雙方當(dāng)事人的合意，現(xiàn)階段其似乎更多表現(xiàn)為一種債權(quán)，但從長遠(yuǎn)看，將其認(rèn)定為物權(quán)卻更有利于穩(wěn)定經(jīng)營者的收益預(yù)期，加速農(nóng)業(yè)規(guī)模化專業(yè)化生產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)。鑒于學(xué)界對其提出的同一物之上不能同時(shí)存在兩個(gè)用益物權(quán)的懷疑，德國“次地上權(quán)”設(shè)置的成功經(jīng)驗(yàn)，可以幫助打消該懷疑。根據(jù)德國法律的規(guī)定，地上權(quán)人享有在土地所有人的土地上設(shè)置建筑物的權(quán)利，該權(quán)利是一種用益物權(quán)。而地上權(quán)之上，又可以設(shè)置次地上權(quán)，次地上權(quán)人享有在地上權(quán)所在土地空間范圍內(nèi)設(shè)置建筑物的權(quán)利，該權(quán)利是一種受制于地上權(quán)權(quán)利范圍、有期限的用益物權(quán)。德國次地上權(quán)的設(shè)置，有利于實(shí)現(xiàn)對土地空間的充分利用，此種權(quán)利設(shè)置實(shí)踐中并未造成德國相關(guān)法律關(guān)系的混亂。借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，我國在土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)置土地經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)（其權(quán)利的范圍、期限應(yīng)受到承包合同的限制）具有可行性。盡管土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化具有經(jīng)驗(yàn)支持以及現(xiàn)實(shí)意義，我國土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，還需法律的進(jìn)一步確認(rèn)。但是，無可否認(rèn)，無論認(rèn)為其屬于債權(quán)還是物權(quán)，其都是一種具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。其次，信托財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)具有確定性。作為具有價(jià)值可評估性以及不受他人非法變更的權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)具有確定性。再次，信托財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)具有合法性。根據(jù)新《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，國家保護(hù)承包方對土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)以及土地經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益，因而土地經(jīng)營權(quán)具有合法性。最后，信托財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)具有流通性。之前，鑒于土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性與社會(huì)屬性，為保障農(nóng)民生存權(quán)益，法律對其流轉(zhuǎn)進(jìn)行了嚴(yán)格限制，而新《農(nóng)村土地承包法》將土地經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中派生出來，使其帶有更多的經(jīng)濟(jì)屬性，對其依法、自愿、有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)給予保護(hù)，因而土地經(jīng)營權(quán)具有流通性。

由此，新《農(nóng)村土地承包法》為信托財(cái)產(chǎn)的合理界定指明了方向，也為通過信托方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)提供了合法區(qū)間，其為農(nóng)地信托的進(jìn)一步發(fā)展提供了歷史機(jī)遇。

二、我國農(nóng)地信托遭遇的法律障礙

雖然《農(nóng)村土地承包法》的修改對信托財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定提供了法律支持，但當(dāng)前我國的農(nóng)地信托，還僅僅處于試點(diǎn)實(shí)踐的階段，《信托法》《農(nóng)村土地承包法》以及《信托公司管理辦法》等的相關(guān)規(guī)定，多為籠統(tǒng)性、原則性的規(guī)定，在許多方面并未充分考慮到農(nóng)地信托的特殊性。相關(guān)立法保障、激勵(lì)機(jī)制的缺失，使我國農(nóng)地信托的進(jìn)一步發(fā)展遭遇法律障礙。

（一）當(dāng)事人資格特殊性考慮不周到

農(nóng)地信托的當(dāng)事人主要包括委托人、受托人以及受益人。

首先，針對委托人，我國《信托法》將其限定為應(yīng)是具有完全民事行為能力的自然人、法人或者依法成立的其他組織。而早期實(shí)踐證明，將農(nóng)地信托的委托人認(rèn)定為村經(jīng)濟(jì)合作社、股份合作社等組織的行為，有類似“反租倒包”的嫌疑，而“反租倒包”已為我國《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》以及《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》等所明確禁止，此類農(nóng)地信托實(shí)踐也因此遇到了一定的阻力[2]。而早期實(shí)踐中將委托人認(rèn)定為政府的做法，使農(nóng)地信托中行政色彩過濃，在此過程中可能會(huì)出現(xiàn)下級部門為完成指標(biāo)任務(wù)而強(qiáng)制信托的情形，不利于當(dāng)事人締約意志的實(shí)現(xiàn)。此外，上述主體也并非新《農(nóng)村土地承包法》下信托財(cái)產(chǎn)的原始合法所有人。

其次，針對受托人，我國《信托法》將其限定為應(yīng)當(dāng)是具有完全民事行為能力的自然人、法人。而現(xiàn)有農(nóng)地信托實(shí)踐中將承包大戶作為受托人的做法，難以應(yīng)對農(nóng)地信托實(shí)踐所帶來的對受托人資金以及技術(shù)等方面的挑戰(zhàn)；將政府性信托公司作為受托人的做法使其帶有濃厚的官方色彩，缺乏活力。

最后，針對受益人，我國《信托法》將其限定為在信托中享有信托收益權(quán)的自然人、法人或者依法成立的其他組織。但是，現(xiàn)有農(nóng)地信托實(shí)踐中如福建沙縣將農(nóng)戶和信托公司作為共同受益人以及安徽宿州將政府作為唯一受益人等的做法，一定程度上違背了農(nóng)地信托讓農(nóng)民受益的初衷，不利于農(nóng)民利益的保護(hù)。

（二）受托人激勵(lì)機(jī)制不完善

“一個(gè)法律體系只有當(dāng)建立在風(fēng)險(xiǎn)公平劃分和利益適當(dāng)平衡的基礎(chǔ)之上時(shí)，這種穩(wěn)定的制度和確定的框架結(jié)構(gòu)才能夠得以保證?！盵3]由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨著來自自然、政策以及社會(huì)等方面的多重風(fēng)險(xiǎn)，且農(nóng)地信托中普遍存在著保護(hù)農(nóng)民利益的價(jià)值追求以及利益傾斜，導(dǎo)致許多信托公司基于“成本——收益”的考量不敢輕易跨足農(nóng)地信托領(lǐng)域。對此，現(xiàn)有法律法規(guī)對其欠缺必要的激勵(lì)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)，使得處于農(nóng)地信托法律關(guān)系核心地位的受托人缺乏競爭活力，不利于農(nóng)地信托中各方利益最大化的實(shí)現(xiàn)。

（三）農(nóng)地信托監(jiān)督體系不全面

在國家層面，盡管我國相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門以及自然資源行政管理部門對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督責(zé)任，規(guī)定了銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)等對信托公司及其活動(dòng)的監(jiān)督責(zé)任，但對于結(jié)合二者的農(nóng)地信托的監(jiān)督，由于監(jiān)督范圍劃分的不明確，使得上述各監(jiān)督機(jī)關(guān)之間相互推諉，對農(nóng)地信托的監(jiān)督成為了一個(gè)“真空地帶”。

在私人層面，傳統(tǒng)信托法規(guī)定的委托人以及受益人的監(jiān)督權(quán)，由于相關(guān)農(nóng)戶缺乏對相關(guān)法律規(guī)定的了解，缺乏監(jiān)督的意識和積極性以及必要的專業(yè)技術(shù)知識，導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)督不到位的情況。

三、國外農(nóng)地信托的經(jīng)驗(yàn)借鑒

農(nóng)地信托在一些域外國家有較為成熟的發(fā)展。雖然國情背景不盡相同，但國外路徑中有利于我國農(nóng)地信托發(fā)展的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

（一）國外農(nóng)地信托發(fā)展概述

通說認(rèn)為，土地信托制度起源于中世紀(jì)英國的“用益制度”，其產(chǎn)生的目的在于使傳統(tǒng)土地所有人能夠規(guī)避繁重的法律義務(wù)，從而可以較為自由地支配土地[4]。當(dāng)今世界，英美法系和大陸法系這兩大法系對這種理論各有發(fā)展。英美法系的雙重所有權(quán)理論將信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)在普通法上歸于受托人，在衡平法上歸于受益人[5]。由于這與大陸法系所堅(jiān)持的“一物一權(quán)”理論有著根本性的沖突，鑒于沒有有效的解決方法，實(shí)踐中大陸法系國家暫時(shí)擱置了對信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸屬問題的立法。但是，理論界對此形成了諸多觀點(diǎn)，如“受益人債權(quán)說”“受托人代理權(quán)說”以及“委托人所有權(quán)說”等。當(dāng)前，美國和日本分別是這兩大法系農(nóng)地信托發(fā)展的集大成者。

美國的土地信托主要分為土地開發(fā)融資信托、土地保護(hù)信托以及社區(qū)土地信托三類：土地開發(fā)融資信托旨在解決土地所有人的融資問題，在土地開發(fā)融資信托中，土地所有人為了融資需要，先行購買一塊未開發(fā)土地，后將其設(shè)立信托，委托給土地信托機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)發(fā)行受益憑證，而由該土地所有人將該受益憑證進(jìn)行出售，進(jìn)而獲得融通資金；土地保護(hù)信托旨在為了“公地”的保護(hù)及高效配置，在土地保護(hù)信托中，全體公眾將土地作為信托財(cái)產(chǎn)，委托給政府進(jìn)行保護(hù)，并以全體公眾為受益人進(jìn)行信托；社區(qū)土地信托旨在解決低收入家庭的住房問題，實(shí)踐中非營利性的社區(qū)土地信托公司在獲得土地后，受托由自己或者承包給他人進(jìn)行住房開發(fā)，后將該住房以較低的價(jià)格出售給低收入家庭，購買家庭獲得房屋使用權(quán)以及有限的土地使用權(quán)[6]。

日本的農(nóng)地信托主要分為農(nóng)地出售信托及農(nóng)地租賃信托兩類：在農(nóng)地出售信托中，作為委托人的小規(guī)模農(nóng)戶將其以往三年內(nèi)農(nóng)地價(jià)格下跌的地區(qū)的土地委托給農(nóng)地合理持有法人進(jìn)行出售，受托人在扣除合理費(fèi)用后將剩余收益支付給兼任委托人和受益人的農(nóng)戶；在農(nóng)地租賃信托中，農(nóng)地的所有人將農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)移給受托人進(jìn)行管理運(yùn)用并出租，后將租金扣除必要管理費(fèi)用后剩余的收益交付給受益人[7]。

（二）國外農(nóng)地信托的經(jīng)驗(yàn)借鑒

雖然國外的農(nóng)地信托基本上都是建立在農(nóng)地私有的基礎(chǔ)上，與我國的農(nóng)村土地集體所有存在性質(zhì)上的差異，但其長期積累的經(jīng)驗(yàn)中仍有許多我們可以借鑒的地方，尤其在農(nóng)地經(jīng)營上，我國與日本更為相似，都存在著農(nóng)地分散，農(nóng)地經(jīng)營以農(nóng)戶為基本單位以及荒地不斷增多的情況，其經(jīng)驗(yàn)更值得我們借鑒。

首先，充分考慮本國農(nóng)地信托的特殊性，明確其當(dāng)事人。關(guān)于委托人，英美法系中除非約定保留，委托人在信托設(shè)立后便自動(dòng)退出信托法律關(guān)系；而在大陸法系中，除約定保留外，委托人也是信托財(cái)產(chǎn)的“間接控制者”，是受托人的“指定者”以及受益人的“授予者”，其享有一系列的權(quán)利[8]。關(guān)于受托人，以日本為例，考慮到其農(nóng)地信托應(yīng)有的融資以及農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營的主要功能，且由于其禁止農(nóng)地的共同受托，因而明確其農(nóng)地信托的受托人為承擔(dān)這兩項(xiàng)功能的農(nóng)協(xié)法人或農(nóng)地合理化持有法人。關(guān)于受益人，2006年日本修改的《信托法》增加了作為“受益人為多數(shù)時(shí)集體意志形成的特殊規(guī)則”的受益人會(huì)議制度，表明當(dāng)受益人為多數(shù)時(shí)，建立受益人共同意思形成的合議機(jī)制是非常必要的[9]。

其次，充分實(shí)現(xiàn)對受托人的激勵(lì)。以美國為例，當(dāng)其農(nóng)地信托受托人遭遇困難時(shí)，政府會(huì)采取政策傾斜、補(bǔ)償或建立信托基金等方式充分激勵(lì)其繼續(xù)農(nóng)地信托事業(yè)。以日本為例，農(nóng)地信托受托人處理信托事務(wù)產(chǎn)生的費(fèi)用，政府會(huì)通過各都道府縣間接予以補(bǔ)助，以減輕其資金壓力。

最后，充分實(shí)現(xiàn)對農(nóng)地信托的全方位監(jiān)督。為彌補(bǔ)國家機(jī)關(guān)在監(jiān)督時(shí)可能的遺漏和滯后性以及受益人在監(jiān)督能力方面的不足，日本等大陸法系國家普遍建立了信托監(jiān)察人制度。享有受益人全部權(quán)利的信托監(jiān)察人，以保護(hù)受益人的信托利益為宗旨，對受托人管理和處分信托財(cái)產(chǎn)的全過程進(jìn)行有效監(jiān)督，有力地保全了受益人的信托利益。

四、我國農(nóng)地信托的完善進(jìn)路

雖然新《農(nóng)村土地承包法》為農(nóng)地信托的進(jìn)一步發(fā)展提供了歷史機(jī)遇，但其通篇尚未提到信托一詞，農(nóng)地信托有待于通過進(jìn)一步的實(shí)踐及發(fā)展獲得更加明確的合法地位。此外，鑒于我國農(nóng)地信托的特殊性，上述完善措施不適宜在信托基本法律法規(guī)中進(jìn)行闡釋，而應(yīng)在對新《農(nóng)村土地承包法》及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等的進(jìn)一步完善中予以體現(xiàn)，必要時(shí)，可出臺(tái)農(nóng)地信托的專門法律及其配套的實(shí)施辦法。當(dāng)前，我國農(nóng)地信托的進(jìn)一步發(fā)展遭遇法律障礙，在此背景下，我國法律可以借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，完善農(nóng)地信托制度，為我國農(nóng)地信托的進(jìn)一步發(fā)展掃清法律障礙，使其更好地發(fā)揮作用，具體而言，可以在以下方面加以完善。

（一）進(jìn)一步明確當(dāng)事人資格

針對委托人，為契合新《農(nóng)村土地承包法》下信托財(cái)產(chǎn)的原始合法所有人，克服以往層層委托導(dǎo)致的“反租倒包”傾向以及減少行政干預(yù)，充分保障農(nóng)戶締約意志的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)將委托人限制為農(nóng)戶。針對農(nóng)戶在單獨(dú)談判時(shí)談判能力弱以及單獨(dú)談判成本高的問題，為了更好地保護(hù)農(nóng)民利益，在農(nóng)地集合信托或者委托人農(nóng)戶人數(shù)較多時(shí)，應(yīng)探索建立委托人意志形成的特殊制度。2006 年日本《信托法》修改增加了受益人會(huì)議制度，而我國《信托公司關(guān)于集合資金信托計(jì)劃管理辦法》也規(guī)定了受益人大會(huì)制度。我國可借鑒二者受益人集體意志形成規(guī)則經(jīng)驗(yàn)探索建立農(nóng)地信托的委托人會(huì)議制度。

委托人會(huì)議的召開事由，應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)地信托的成立、農(nóng)地信托管理辦法的變更、受托人報(bào)酬的變更、受托人的解任以及農(nóng)地信托的解除等；委托人會(huì)議的召集，應(yīng)由受托人負(fù)責(zé)召集，受托人未按規(guī)定召集或者不能召集時(shí)，十分之一以上的委托人可自行召集；委托人會(huì)議召開之前，召集人應(yīng)當(dāng)至少提前十個(gè)工作日通過張貼、廣播等形式公告會(huì)議的召開時(shí)間、會(huì)議形式、審議事項(xiàng)、議事程序和表決方式等事項(xiàng)，未經(jīng)公告的事項(xiàng)不得表決；會(huì)議可以現(xiàn)場召開，也可以采取通訊等方式召開；會(huì)議表決實(shí)行一戶一票原則，委托人可以委托代理人出席委托人大會(huì)并行使表決權(quán)；委托人會(huì)議有二分之一以上委托人參加方可召開，就審議事項(xiàng)作出決定，應(yīng)當(dāng)經(jīng)三分之二以上委托人通過。

針對受托人，由于我國農(nóng)地信托也兼?zhèn)淙谫Y和農(nóng)地經(jīng)營兩個(gè)功能，我國應(yīng)借鑒日本相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，探索設(shè)立獨(dú)立的農(nóng)業(yè)信托公司作為農(nóng)地信托的受托人。設(shè)立農(nóng)業(yè)信托公司，將農(nóng)地信托受托人與農(nóng)地實(shí)際經(jīng)營者合一，符合我國《信托法》對受托人親自管理義務(wù)的規(guī)定，有利于簡化農(nóng)地信托法律關(guān)系，也有利于節(jié)約農(nóng)地信托的成本。

對于農(nóng)業(yè)信托公司的準(zhǔn)入，我國可以借鑒日本農(nóng)地合理化持有法人需經(jīng)都道府縣知事認(rèn)可的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國《信托公司管理辦法》中的有關(guān)規(guī)定，由中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)批準(zhǔn)進(jìn)行準(zhǔn)入；其經(jīng)營范圍應(yīng)集中在農(nóng)地經(jīng)營以及與此相關(guān)的融資業(yè)務(wù)；其組成人員中除了應(yīng)有金融信托專業(yè)人士之外，還應(yīng)當(dāng)吸收有豐富農(nóng)地經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人士加入，為進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)，拓寬農(nóng)民收入來源，增加農(nóng)民收入，可以在非專業(yè)領(lǐng)域就近吸收當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶加入。

針對受益人，雖然信托的設(shè)立過程無需受益人的參與，但信托是為受益人的利益而設(shè)立的，沒有受益人的信托則無效[10]。而我國設(shè)立農(nóng)地信托的目的主要是為了維護(hù)農(nóng)民的利益。日本將農(nóng)地信托受益人限制為農(nóng)戶或其一般繼承人的做法使得農(nóng)地信托中農(nóng)戶的利益得到了較好的保障，是我們可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。因此，我國農(nóng)地信托的受益人也應(yīng)當(dāng)限制為兼任委托人的農(nóng)戶，我國的農(nóng)地信托應(yīng)當(dāng)是一種“自益信托”，且不存在共同受益人。同樣，在農(nóng)地集合信托或者委托人農(nóng)戶人數(shù)較多時(shí)，可以借鑒日本及我國相關(guān)立法的經(jīng)驗(yàn)，探索建立受益人會(huì)議制度。

（二）完善受托人激勵(lì)機(jī)制

首先，政府的補(bǔ)貼，是對農(nóng)地信托受托人進(jìn)行激勵(lì)的有效手段。當(dāng)前我國對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼幾乎涉及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通以及貿(mào)易的全過程，補(bǔ)貼的范圍雖廣卻很分散，缺乏針對性和集中性[11]。鑒于該情況，我國在進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼時(shí)應(yīng)區(qū)別對待，把有限的資金用在更能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增收、增加農(nóng)民收入的項(xiàng)目上，堅(jiān)持有所為，有所不為的策略，加大對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營組織的補(bǔ)貼力度[12]。而農(nóng)地信托作為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的有效實(shí)現(xiàn)方式，應(yīng)得到政府補(bǔ)貼的傾斜，政府的補(bǔ)貼，主要包括農(nóng)具補(bǔ)貼以及資金補(bǔ)貼。

其次，政府的稅收優(yōu)惠，也是對農(nóng)地信托受托人進(jìn)行激勵(lì)的有效手段。為促進(jìn)農(nóng)地信托這一新興事物的發(fā)展，政府可以在當(dāng)前對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)稅收減免的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大對農(nóng)地信托受托人稅收（包括增值稅和所得稅）減免的力度，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)地信托受托人的有效激勵(lì)。

最后，針對當(dāng)前農(nóng)地信托實(shí)踐廣泛存在的融資困難的問題，一方面，國家應(yīng)促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)增強(qiáng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。除以往實(shí)踐中服務(wù)較多的農(nóng)村信用社以外，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起其服務(wù)農(nóng)業(yè)金融，促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任，通過辦理農(nóng)地信托項(xiàng)目貸款或者發(fā)行金融債券等形式積極為農(nóng)地信托項(xiàng)目籌措資金。各商業(yè)銀行也應(yīng)適當(dāng)給予農(nóng)業(yè)信托公司一定的貸款額度的傾斜以及貸款利率的優(yōu)惠，以保證農(nóng)地信托受托人能夠順利開展農(nóng)地信托項(xiàng)目。另一方面，我國可探索建立農(nóng)地信托公益基金。農(nóng)地信托公益基金的資金來源應(yīng)當(dāng)具有多樣化，可以廣泛吸收國家財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源部門以及社會(huì)資本加入。

（三）構(gòu)建全方位監(jiān)督格局

在國家層面，鑒于之前因監(jiān)督職責(zé)范圍劃分不明確導(dǎo)致的各部門之間的相互推諉的現(xiàn)象的發(fā)生，需對相關(guān)部門的監(jiān)督職責(zé)進(jìn)行進(jìn)一步的劃分。農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門對農(nóng)地信托的監(jiān)督職責(zé)應(yīng)重點(diǎn)放在與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及農(nóng)民有關(guān)的事項(xiàng)上，應(yīng)根據(jù)新《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，建立健全對工商企業(yè)等社會(huì)資本的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，并進(jìn)一步做好對農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理的合理性以及農(nóng)地信托中農(nóng)民利益不受損等的監(jiān)督；自然資源行政管理部門對農(nóng)地信托的監(jiān)督職責(zé)應(yīng)重點(diǎn)放在與農(nóng)地有關(guān)的事項(xiàng)上，如對農(nóng)地資源集約化合理利用以及信托農(nóng)地是否用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等的監(jiān)督；銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)對農(nóng)地信托的監(jiān)督職責(zé)應(yīng)重點(diǎn)放在與信托有關(guān)的事項(xiàng)上，如對受托人農(nóng)業(yè)信托公司以及相關(guān)的融資業(yè)務(wù)等的監(jiān)督。當(dāng)然，此三部門監(jiān)督職責(zé)的劃分并不是絕對的，三者之間應(yīng)形成信息共享、和諧聯(lián)動(dòng)的共同監(jiān)督關(guān)系。

在私人層面，對于農(nóng)地信托關(guān)系中作為委托人兼受益人的農(nóng)戶的監(jiān)督不力的問題，一方面，可以通過金錢獎(jiǎng)勵(lì)或榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)手段，提高其參與監(jiān)督的積極性；另一方面，可以通過加強(qiáng)法律以及信托專業(yè)知識的培訓(xùn)，增強(qiáng)其對農(nóng)地信托的監(jiān)督能力。但是，受其自身?xiàng)l件的限制，農(nóng)戶的監(jiān)督十分有限，因此，有必要借鑒大陸法系國家普遍建立的信托監(jiān)察人制度，來彌補(bǔ)作為委托人兼受益人的農(nóng)戶的監(jiān)督的不足。

首先，作為能夠以自己的名義獨(dú)立實(shí)施法律行為的信托監(jiān)察人，應(yīng)當(dāng)是具有完全民事行為能力的自然人。其次，鑒于農(nóng)地信托的特殊性，其信托監(jiān)察人的人員設(shè)置應(yīng)具有多樣性，應(yīng)吸收具有金融信托專業(yè)知識、農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理知識以及具有監(jiān)督時(shí)間距離優(yōu)勢，能夠隨時(shí)就近進(jìn)行監(jiān)督的人加入，具體而言，可以吸收金融信托專業(yè)人士、有經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)戶以及本集體經(jīng)濟(jì)組織人員加入，后兩者可以歸于一人。最后，在信托監(jiān)察人的報(bào)酬方面，雖然我國《信托法》并未對此進(jìn)行規(guī)定，但借鑒迪拜以及我國臺(tái)灣地區(qū)等國家和地區(qū)信托法的經(jīng)驗(yàn)，為了激勵(lì)信托監(jiān)察人更好地履行職責(zé)，應(yīng)給予其適當(dāng)?shù)膱?bào)酬，該報(bào)酬可以從信托收益中進(jìn)行抽取，但不宜太多。

無論是國家層面的監(jiān)督還是私人層面的監(jiān)督都不應(yīng)是孤立存在的，二者應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)，從而形成對農(nóng)地信托的全方位監(jiān)督格局。

五、結(jié)語

農(nóng)地信托是對當(dāng)前我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式以及農(nóng)地金融模式的一種創(chuàng)新。新《農(nóng)村土地承包法》的落地實(shí)施也為農(nóng)地信托信托財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定提供了思路，為其進(jìn)一步發(fā)展提供了歷史機(jī)遇。當(dāng)前我國相關(guān)法律對其當(dāng)事人資格、受托人激勵(lì)機(jī)制以及監(jiān)督體系方面的規(guī)定存在不足之處，阻礙了其進(jìn)一步的發(fā)展。而域外國家如美國、日本等的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可以為我國農(nóng)地信托的法制完善提供一定的借鑒。對此，我國需要通過進(jìn)一步明確當(dāng)事人資格、完善受托人激勵(lì)機(jī)制以及構(gòu)建全方位監(jiān)督格局，掃清當(dāng)前法律障礙，使農(nóng)地信托更好地為耕地問題的解決、農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)以及農(nóng)民生活水平的提高服務(wù)。