基于環(huán)境信息權(quán)的公眾參與服務(wù)體系的構(gòu)建

（貴州財經(jīng)大學(xué) 文法學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

一、環(huán)境信息權(quán)的由來

（一）環(huán)境信息權(quán)的衍變

1945 年1 月，前美聯(lián)社社長肯特·庫伯針對美國聯(lián)邦政府高等級保密權(quán)限的政務(wù)信息公開不到位，首提“知情權(quán)”一詞。隨著21 世紀(jì)世界工業(yè)水平與人口數(shù)量的高速膨脹，環(huán)境污染問題加劇，因人們迫切地想要了解與生產(chǎn)生活相關(guān)的環(huán)境信息而衍生出環(huán)境知情權(quán)這一環(huán)境法學(xué)理論探討的前置性基礎(chǔ)概念。然而，面對環(huán)境資源的日益緊缺和重大突發(fā)性環(huán)境污染事件的頻發(fā)，僅僅停留在“知情”階段并不能有效解決環(huán)境問題?；谛鑼Νh(huán)境信息的進(jìn)一步處理，與環(huán)境信息利益相關(guān)的公民、企業(yè)、非政府組織等權(quán)利主體要求環(huán)境信息管理者公開信息并參與整合完善環(huán)境信息，在合法利益受損時尋求救濟(jì)所依托的信息性權(quán)利，被稱之為環(huán)境信息權(quán)。環(huán)境信息權(quán)實際上是信息權(quán)在環(huán)境領(lǐng)域生成的權(quán)利結(jié)合體，不同于個人信息權(quán)中個人信息的強烈人身依附性與隱秘性。相反，環(huán)境信息權(quán)的主體內(nèi)容一般掌握在政府、企業(yè)等社會組織而非個人手中，其權(quán)利主體不僅限于公民個人還包括非政府組織等利益相關(guān)群體，環(huán)境信息的公開也并非權(quán)利主體的自主行使而是向請求義務(wù)主體公開環(huán)境信息。

（二）環(huán)境信息權(quán)與環(huán)境知情權(quán)的聯(lián)系

知情權(quán)從民主政治誕生起就是公民的基本政治權(quán)利，而信息權(quán)則主要是信息時代的產(chǎn)物，是以信息生產(chǎn)、分配、交易、消費等信息經(jīng)濟(jì)權(quán)利為主要特征[1]。雖與環(huán)境理論相結(jié)合仍不變本質(zhì)屬性，環(huán)境信息權(quán)與環(huán)境知情權(quán)的不同之處正在于此。環(huán)境信息權(quán)集合著與環(huán)境信息相關(guān)的各種權(quán)利的權(quán)利束，其中包括對環(huán)境信息的知悉、傳播和救濟(jì)等不同方面。盡管環(huán)境信息權(quán)源于知情權(quán)，但其又具有不同于一般知情權(quán)的特性[2]?？梢?，環(huán)境信息權(quán)比環(huán)境知情權(quán)的涵蓋的權(quán)益屬性更廣泛，更能適應(yīng)信息時代環(huán)境問題的解決需求，并不以知悉環(huán)境信息為權(quán)利保障的終點，有助于公眾參與的各個環(huán)節(jié)的高效開展。

二、環(huán)境信息權(quán)行使中公眾參與的缺失

（一）現(xiàn)行制度中公眾參與的定性不明確

通過對環(huán)境領(lǐng)域29 部涉及公眾參與的法律與行政法規(guī)內(nèi)容的整理，對公眾參與進(jìn)行原則性規(guī)定的有8 部，多為上層法律，占27.59%；偏重公眾參與的決策監(jiān)督功能的行政法規(guī)有12 部，占41.38%；偏重加強宣傳教育提高公眾參與意識的行政法規(guī)有10 部，占34.48%；另有1 部行政法規(guī)對公眾參與的規(guī)定寬泛不明確，多以鼓勵公眾積極參與環(huán)保活動，營造良好社會氛圍為主，對公眾參與的定義缺乏權(quán)利本質(zhì)的理解。與此同時，盡管法律規(guī)定公眾參與條款在增加，但其共同的特點是成文法上只有非常原則和抽象的規(guī)定，欠缺如何實施的具體可操作的程序性規(guī)則[3]。

公眾參與實際上是重構(gòu)公共物品供給主體和過程的公共性、民主性的制度化努力[4]。公眾參與不應(yīng)當(dāng)是簡易的社會活動，而是行使自我權(quán)利的民主性表達(dá)?，F(xiàn)代國家都將公眾參與作為踐行民主的有力舉措，以保證政府決策的正當(dāng)性和科學(xué)性，提升政府決策的質(zhì)量[5]。環(huán)境問題本質(zhì)上屬于全人類生存發(fā)展的公共性問題，因而環(huán)境法領(lǐng)域的公眾參與也是從民主政治中的公眾參與理論演化而來，并成長為環(huán)境法的一項基本原則。然而在環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理工作中，對于公眾參與的主體、方式及參與的完成形態(tài)并無細(xì)致限定，致使法律法規(guī)中對公共參與的界定模糊，缺乏概念性的解讀與展開。同時，現(xiàn)階段的公眾參與基于環(huán)境知情權(quán)的基礎(chǔ)性限制，僅依靠“知情”作底，無法保障公眾在知曉環(huán)境信息后對影響自身權(quán)益部分的環(huán)境信息采取干預(yù)手段或救濟(jì)。這與環(huán)境知情權(quán)的廣義概念并不沖突，正是由于其彈性權(quán)利性質(zhì)的拘束，致使狹隘的“知悉”和寬泛“總攬一切”都無法讓公眾深入?yún)⑴c環(huán)境事務(wù)的處理，發(fā)揮公共問題公共治理的利益平衡性能力。因此，以環(huán)境信息為依托，對信息進(jìn)行收集、分析、考核、反饋、存儲；以環(huán)境信息權(quán)為參與保障，對信息公開的主體、信息面、信息質(zhì)量進(jìn)行決策、監(jiān)督與救濟(jì)；以政府為公眾參與服務(wù)體系的構(gòu)建義務(wù)主體引導(dǎo)多方協(xié)作，提升社會治理能力，發(fā)揮公共服務(wù)優(yōu)勢，公眾參與原則才能在環(huán)境治理領(lǐng)域走得更遠(yuǎn)。

（二）公眾參與的現(xiàn)實運行效果不理想

1.傳統(tǒng)模式與線上模式之比較

在信息技術(shù)高速發(fā)展的當(dāng)下，環(huán)境信息的公開數(shù)據(jù)量猛增，公開渠道日益多樣化，現(xiàn)有的公眾參與渠道包含兩類：一類是線下模式，舉辦聽證會、座談會、公開說明會等；一類是線上模式，主要有各省市的污染源信息發(fā)布平臺、企事業(yè)單位環(huán)境信息公開網(wǎng)、全國排污許可證管理信息平臺、環(huán)境影響評價信用平臺、上市公司資本信息統(tǒng)一披露平臺等。前者屬于信息公開后對存在問題的集中探討，便于權(quán)利義務(wù)主體的對向性溝通，公眾意見表達(dá)精確，參與程度深。但是，爭議信息單一，耗時長，投入成本高。后者以信息單方公開為主，公開的環(huán)境信息種類繁多，便于公眾的全方位監(jiān)督。公眾參與渠道向線上模式傾斜是當(dāng)下信息網(wǎng)絡(luò)高速發(fā)展時代的必然選擇。然而，線上參與也分為政府主導(dǎo)的官方平臺和企業(yè)類平臺，二者又各有優(yōu)劣。

2.官方平臺與企業(yè)類平臺的優(yōu)劣

當(dāng)前，企業(yè)類平臺較官方平臺的公開種類設(shè)定更全面，環(huán)境數(shù)據(jù)的搭建板塊更為合理。其多以地圖模式為搜索路徑，點擊各個地域，區(qū)域內(nèi)的各企業(yè)環(huán)境信息一目了然，界面設(shè)計更清晰簡潔。同時，企業(yè)類平臺較官方平臺的劣勢也更加明顯：首先環(huán)境數(shù)據(jù)內(nèi)容欠缺，平臺信息公開的完整度不高。雖設(shè)有公眾意見反饋通道，但意見處理結(jié)果的效率低，公眾的環(huán)境決策能力發(fā)揮有限，不利于問題的解決。其次，企業(yè)公開的信息內(nèi)容存在問題。根據(jù)我國《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》第十一條的相關(guān)規(guī)定：建設(shè)單位制作的環(huán)境影響報告書在進(jìn)行信息公開時，無論是通過網(wǎng)絡(luò)、報紙或張貼公告等形式，其持續(xù)公開的期限均不得少于十日。而網(wǎng)絡(luò)平臺中建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告書的公眾意見反饋時效不一，多為3-7日不等，不符合法律規(guī)定。各種環(huán)境信息公開平臺普遍存在為“公開”而公開的情況，專業(yè)知識能力較高的非政府組織對環(huán)境信息的認(rèn)知能力尚可，但公民對環(huán)境信息的認(rèn)知存在專業(yè)性鴻溝，公民行使監(jiān)督權(quán)有心無力。

（三）法律制度對公眾參與權(quán)利的支撐不到位

對公眾參與的權(quán)利，法律制度無論是規(guī)定得過于抽象，還是限制得過于嚴(yán)格，都導(dǎo)致這些權(quán)利難以實現(xiàn)，相當(dāng)一部分公眾參與因權(quán)利無從行使而處于自生自滅的狀態(tài)，公眾參與的實踐效果當(dāng)然會打折扣[6]。法律制度如果僅僅規(guī)定公眾（即一切單位和個人）的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，不規(guī)定環(huán)境保護(hù)權(quán)利，公眾因無法律權(quán)利而無救濟(jì)，公眾因有法律義務(wù)而被追責(zé)。這樣，必然導(dǎo)致以下結(jié)果：強化追究公民的法律責(zé)任、強化政府的監(jiān)督管理權(quán)力、弱化維護(hù)公民的切身環(huán)境權(quán)益[7]。因此，若政府作為環(huán)境信息公開的權(quán)利主體，極易出現(xiàn)環(huán)境信息公開不到位，公眾環(huán)境決策、監(jiān)督的參與渠道匱乏，官企勾結(jié)等情形，導(dǎo)致政府的公信力降低。雖然環(huán)境保護(hù)離不開政府的引導(dǎo)和積極推動，但政府在環(huán)境公開方面的“功績”不能轉(zhuǎn)變?yōu)楣珯?quán)力的加持砝碼。對公民切身環(huán)境權(quán)益的維護(hù)不如轉(zhuǎn)變方式，以環(huán)境信息權(quán)為載體從法律層面上綜合知情、救濟(jì)、參與、監(jiān)督等多項權(quán)能作為公眾參與的權(quán)利支撐，便可以繼續(xù)以政府為主導(dǎo)，搭建真實、高效、便捷的公開平臺，打破專業(yè)知識與公眾間的認(rèn)知壁壘，強化公眾的環(huán)境權(quán)益。對公眾參與權(quán)利的認(rèn)定需要立法推動，是公眾參與服務(wù)體系構(gòu)建的重要一環(huán)。

據(jù)上所述，建立適應(yīng)社會發(fā)展的切實高效服務(wù)于公眾參與的公開平臺，須做到以下幾點：（1）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)公開方式，以網(wǎng)絡(luò)平臺為主要公開載體。這并不意味著要拋棄“老辦法”，在涉及重大環(huán)境問題或突發(fā)性環(huán)境事件時聽證會、專家咨詢會的處理效力仍無可取代。（2）以政府為公開義務(wù)主體和引導(dǎo)主體，借鑒企業(yè)類公開平臺的設(shè)計運行模式。在保證環(huán)境信息公開質(zhì)量的同時，優(yōu)化用戶體驗感，刺激公眾的參與熱情。（3）強化以環(huán)境信息權(quán)為基礎(chǔ)的法律支撐，明確公眾的環(huán)境權(quán)利主體地位。據(jù)此，基于環(huán)境信息權(quán)的公眾參與將依靠政府引導(dǎo)建立，以環(huán)境信息為多方鏈接交合點，將企業(yè)、政府、公民、非政府組織（NGO）等共同置于同一結(jié)構(gòu)框架之下，優(yōu)化公開模式，節(jié)約公開成本，提高公眾參與效率，為環(huán)境保護(hù)事業(yè)打造強有力的監(jiān)督服務(wù)體系。

三、基于環(huán)境信息權(quán)的公眾參與服務(wù)體系的構(gòu)建

（一）政企聯(lián)動，搭建公眾參與服務(wù)平臺

作為對公眾環(huán)境信息權(quán)的支撐與回應(yīng)，公眾參與服務(wù)平臺的搭建不僅要保障公民對環(huán)境信息的充分知悉，還要設(shè)置公眾在環(huán)境決策、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境救濟(jì)等方面的權(quán)利行使途徑，這需要政府、企業(yè)的共同合作，共同努力。

1.打造線上平臺，靈活聯(lián)結(jié)線下

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的高速發(fā)展打破了信息傳遞的地域限制和時間約束。打造專屬于公眾參與的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，銜接污染源信息發(fā)布平臺、企事業(yè)單位環(huán)境信息公開網(wǎng)、全國排污許可證管理信息平臺等各類已成熟的環(huán)境信息平臺，加速環(huán)境信息的共享與統(tǒng)一進(jìn)程；傳統(tǒng)的聽證會、專家咨詢會等形式也可根據(jù)地域?qū)嶋H情況，利用網(wǎng)絡(luò)會議、直播等形式開展線上參與模式節(jié)約人力和時間成本；同時平臺可在微博、微信開通多類官方賬號，及時發(fā)布相關(guān)政策信息或環(huán)境動態(tài)，擴(kuò)大受眾群體和宣傳范圍。

2.政府規(guī)劃統(tǒng)籌，促進(jìn)多方參與

公眾參與服務(wù)平臺的打造需要政府的推動籌劃，兼容區(qū)域特色。以省為基礎(chǔ)單位，以市為落腳點，設(shè)立一站式的區(qū)域綜合服務(wù)平臺；協(xié)調(diào)環(huán)保、宣傳、教育等多個行政部門統(tǒng)籌共建，內(nèi)設(shè)環(huán)境政策、環(huán)境信息公開、環(huán)境教育宣傳、生活與環(huán)境、意見反饋等專欄；面向公眾以參與環(huán)境決策監(jiān)督平臺為主服務(wù)項目，接入多方?jīng)Q策監(jiān)督渠道如社區(qū)環(huán)境圓桌會議、12306 環(huán)境舉報熱線等，同時擴(kuò)展公眾日常環(huán)境保護(hù)活動的參與方式，開展環(huán)保宣傳、志愿活動等推動全民環(huán)保熱潮；鼓勵企業(yè)駐扎平臺，及時公開環(huán)境信息，發(fā)布公眾參與信息，對違法違規(guī)的企業(yè)也及時公開處罰結(jié)果。

3.企業(yè)發(fā)揮自身優(yōu)勢，主動承擔(dān)社會責(zé)任

生態(tài)環(huán)境易受企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動的影響或污染，公眾參與作為生態(tài)環(huán)境治理的重要一環(huán)，企業(yè)對此也有著不可推卸的社會責(zé)任。企業(yè)參與公共活動的最主要形式是提供資源和技術(shù)支持，這改變了長期以來中國公共領(lǐng)域資源主要來自政府的單一供給格局[8]。一些掌握先進(jìn)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的高新企業(yè)可利用自身的技術(shù)優(yōu)勢，協(xié)同政府共建公眾參與服務(wù)平臺；一些負(fù)有環(huán)境信息公開責(zé)任的企業(yè)則要積極配合公眾參與服務(wù)體系的建設(shè)，在顧全經(jīng)濟(jì)效益的同時實施走進(jìn)周邊社區(qū)計劃，及時向區(qū)域內(nèi)的居民公開環(huán)境信息，將企業(yè)的生產(chǎn)排污情況、環(huán)境治理情況作定期介紹，積極參與社區(qū)環(huán)境圓桌會議聽取民意，設(shè)置企業(yè)開放日等。通過一系列的便民措施，自覺接受公眾監(jiān)督，緩和生產(chǎn)生活矛盾，減少政府負(fù)擔(dān)，推動民-企和諧共生。

（二）轉(zhuǎn)變公民參與意識，推動環(huán)保領(lǐng)域的自主治理

近些年我國大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，公民的環(huán)保意識日益增強，環(huán)境領(lǐng)域的非政府組織也大量出現(xiàn)。然而公民的環(huán)保行動大多局限于環(huán)境污染的實體治理，在環(huán)境決策、監(jiān)督、救濟(jì)等方面遠(yuǎn)不及非政府組織的參與范圍廣，參與程度深。為此在環(huán)境公眾參與服務(wù)體系中，設(shè)立公眾參與宣傳項目是不可或缺的。政府環(huán)保部門可與非政府組織共同開展公眾參與的宣講活動，也可利用新媒體平臺普及公眾參與的流程、方式，提高公民的環(huán)境參與意識和參與熱情。公民在政府、企業(yè)的引導(dǎo)下逐步參與區(qū)域環(huán)境決策監(jiān)督，有利于提高公民的環(huán)境問題認(rèn)知能力及環(huán)境自主治理水平。公民的參與能力得到提升，相應(yīng)地，公民的環(huán)境意識也會進(jìn)一步增強。因此，公眾參與的有效開展與公民環(huán)境意識的提高是相輔相成的。

（三）完善救濟(jì)途徑，保障公眾的環(huán)境信息權(quán)

公眾參與服務(wù)體系構(gòu)建的最后一環(huán)，便是對公眾環(huán)境信息權(quán)的有效救濟(jì)。公眾除了享有在一般環(huán)境損害問題上獲得法律救濟(jì)的權(quán)利之外，在環(huán)境事務(wù)中的知情權(quán)和參與決策權(quán)受到非法侵害時，也應(yīng)可以進(jìn)行相應(yīng)訴訟并得到法律救濟(jì)[9]。環(huán)境信息公開的義務(wù)主體未依法公開，應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)法律追究責(zé)任，同時也應(yīng)賦予公眾尋求救濟(jì)的權(quán)利。當(dāng)公眾的環(huán)境信息權(quán)受到侵害時，若侵權(quán)方是政府，則公眾可以向其主管行政機關(guān)提起行政復(fù)議或向法院提起行政訴訟；若侵權(quán)方是企業(yè)，公眾可以與之協(xié)商，邀請第三方調(diào)解，申請環(huán)保部門介入，也可向法院提起訴訟。完善環(huán)境信息權(quán)在知情、決策、監(jiān)督等方面的救濟(jì)途徑，對保障公眾環(huán)境信息權(quán)的正常行使以及公眾參與各環(huán)節(jié)的平穩(wěn)運行至關(guān)重要。

四、結(jié)語

環(huán)境信息權(quán)作為一個新興的權(quán)利概念，其對維護(hù)公民環(huán)境權(quán)益，打破公眾參與局限，支撐公眾參與的知情、決策、監(jiān)督、救濟(jì)等領(lǐng)域有著極為重要的作用。放眼整個社會運行體系，公眾參與滲透于社會治理的方方面面。為推動社會治理能力和治理體系的現(xiàn)代化水平的提高，環(huán)保領(lǐng)域的公眾參與服務(wù)體系的建立不僅需要環(huán)境信息權(quán)作為基礎(chǔ)的權(quán)利支撐，也需要政府、企業(yè)等社會實體在公眾參與的各個環(huán)節(jié)給予輔助與支持。