PPP項(xiàng)目債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法律控制研究

彭羽涵

摘? 要：為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方政府對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的投資不斷增加，政府性債務(wù)因此不斷增加，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。為了控制地方政府債務(wù)規(guī)模，降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)政府開始鼓勵(lì)使用PPP模式，引入社會(huì)資本建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，提高服務(wù)效率。但近年來，我國(guó)在PPP模式發(fā)展過程中，有些地方政府以股舉債、以股代債，把PPP模式異化為舉債模式，給地方政府帶去了新的債務(wù)負(fù)擔(dān)。。如果PPP項(xiàng)目真的成為地方政府舉借債務(wù)地新方式，勢(shì)必會(huì)引起地方新一輪地舉債潮，進(jìn)而加大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，更是與我國(guó)利用PPP模式防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，緩解地方政府財(cái)政壓力地初衷背道而馳。為了推動(dòng)PPP項(xiàng)目更好的發(fā)揮作用，急需通過法律控制PPP項(xiàng)目的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：政府性債務(wù);政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);變相舉債;PPP項(xiàng)目

一、概述

（一）PPP項(xiàng)目的概念

PPP項(xiàng)目起源于英國(guó)，直到如今在全球范圍內(nèi)被廣泛地應(yīng)用。我國(guó)政府于2013年開始推廣PPP項(xiàng)目，政府和社會(huì)資本合作模式（PPP項(xiàng)目）是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。政府和社會(huì)資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

（二）PPP項(xiàng)目的發(fā)展歷程

PPP項(xiàng)目在1984年引入中國(guó)，1984年—1993年是PPP項(xiàng)目的探索階段，以BOT模式為主要模式。1994年—2002年是PPP項(xiàng)目的試點(diǎn)階段，同時(shí)PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮的作用引起了國(guó)家的關(guān)注。2003年——2008年是PPP項(xiàng)目的試點(diǎn)推廣階段，以國(guó)家的建設(shè)部為主導(dǎo)部門在“放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許私有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其其他行業(yè)和領(lǐng)域”的背景下，PPP模式進(jìn)入了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的領(lǐng)域。2009年—2012年P(guān)PP項(xiàng)目停滯反復(fù)的階段。由于2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)增速下降，國(guó)家對(duì)PPP項(xiàng)目的投入降低。2013年至今是PPP模式的推廣階段。

（三）PPP項(xiàng)目的發(fā)展現(xiàn)狀

1.PPP模式被各地區(qū)廣泛應(yīng)用于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。至2018年9月末，全國(guó)納入管理庫(kù)的PPP項(xiàng)目共8289個(gè)，投資總額達(dá)12.3萬億元。根據(jù)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)2018年三季度報(bào)可知項(xiàng)目數(shù)前三位是市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，;投資額前三位是市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)。

2.項(xiàng)目入庫(kù)數(shù)及投資金額逐年提升。根據(jù)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)提供數(shù)據(jù)，2016年到2018年9月PPP項(xiàng)目管理庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)逐年上升，投資金額逐年增加。

3.PPP項(xiàng)目管理庫(kù)清理及整頓情況。隨著PPP項(xiàng)目使用異化問題的暴露，國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)），要求加強(qiáng)PPP項(xiàng)目管理，對(duì)已有PPP項(xiàng)目開始清理、整頓工作。

二、PPP項(xiàng)目債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式推廣的初衷在于緩解地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金壓力，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。然而，在近幾年的運(yùn)作中，PPP模式在中國(guó)不僅沒有達(dá)到降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)，反而在一定程度上增加了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目在我國(guó)適用存在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：

1.政府信用風(fēng)險(xiǎn)。政府部門和社會(huì)資本之間的合作關(guān)系為PPP項(xiàng)目的特征，政府部門通過和民營(yíng)部門簽署合約來保證PPP項(xiàng)目的有效運(yùn)營(yíng)，因此政府部門將產(chǎn)生政府信用風(fēng)險(xiǎn)，即政治風(fēng)險(xiǎn)。政府信用風(fēng)險(xiǎn)包括三大類：首先是征收風(fēng)險(xiǎn)，政府對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施國(guó)有化強(qiáng)行征用的風(fēng)險(xiǎn)，征收風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在政府通過采取多種手段來控制PPP項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，使得民營(yíng)部門的相關(guān)財(cái)產(chǎn)受到損失。其次是政府違約風(fēng)險(xiǎn)，指的是政府部門為了特定的利益單方面違約，不再履行PPP項(xiàng)目合同，或者單方面解除PPP項(xiàng)目合同。最后是延遲支付風(fēng)險(xiǎn)，政府部門未按照合同約定的時(shí)間來進(jìn)行付款，會(huì)導(dǎo)致民營(yíng)部門無法按正常計(jì)劃收回投資成本，打亂民營(yíng)部門的經(jīng)營(yíng)節(jié)奏，造成運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。政府違約風(fēng)險(xiǎn)和延遲支付風(fēng)險(xiǎn)可以歸納為政府信用風(fēng)險(xiǎn)，其中延遲支付風(fēng)險(xiǎn)作為政府違約風(fēng)險(xiǎn)的特定情況。

2.政府地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目如果使用不當(dāng)就會(huì)產(chǎn)生引發(fā)地方性政府債務(wù)可能性。PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制分為使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助三種。在這種回報(bào)機(jī)制下，政府補(bǔ)貼資金只存在于前期的項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段。政府在PPP項(xiàng)目的識(shí)別和準(zhǔn)備階段、建設(shè)階段和運(yùn)營(yíng)階段均存在直接或間接的資金投入，如果濫用該機(jī)制，或?qū)?dǎo)致政府總體債務(wù)規(guī)模的失控，進(jìn)而引發(fā)地方性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.政府治理風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目具有資金需求量大、建設(shè)周期長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)回報(bào)期長(zhǎng)的特點(diǎn)，因此政府一般會(huì)在建設(shè)期對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼。補(bǔ)貼方式分為直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼兩種方式。直接補(bǔ)貼。是指政府采取現(xiàn)金入股項(xiàng)目公司的形式對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行直接補(bǔ)貼。對(duì)于財(cái)政在建設(shè)階段的補(bǔ)貼，直接補(bǔ)貼也就是以財(cái)政資金入股PPP項(xiàng)目公司，按規(guī)定要求財(cái)政資金的股份比例既要小于50%，同時(shí)財(cái)政資金在此PPP項(xiàng)目的支出還要小于當(dāng)年地方一般公共預(yù)算支出的10%。間接補(bǔ)貼，包括政府給建設(shè)PPP項(xiàng)目所需土地的無償劃撥或低價(jià)轉(zhuǎn)讓。政府給PPP項(xiàng)目無償劃撥土地使用權(quán)減少了項(xiàng)目所需資金投入，是對(duì)于項(xiàng)目公司的融資造成一定的影響，因?yàn)轫?xiàng)目公司在融資時(shí)如果需要抵押標(biāo)的物，附著在土地上的物與土地難以剝離時(shí)，融資也會(huì)受到影響。如果政府無法處理好PPP項(xiàng)目中直接補(bǔ)貼與間接補(bǔ)貼的范圍，會(huì)導(dǎo)致政府治理風(fēng)險(xiǎn)增加。

三、關(guān)于PPP項(xiàng)目債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法律對(duì)策

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，重新設(shè)計(jì)審計(jì)目標(biāo)體系

傳統(tǒng)意義的上國(guó)家層面審計(jì)更多關(guān)注到安全方面的問題居多，比如財(cái)政、國(guó)有產(chǎn)品、信息和民生等方面。而PPP項(xiàng)目作為政府和社會(huì)資本合作的一種模式，該模式主要涵蓋公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩個(gè)方面，這兩個(gè)方面涉及到多個(gè)國(guó)家層面意義的審計(jì)內(nèi)容，因此對(duì)PPP的審計(jì)也至關(guān)重要，我國(guó)自2014年P(guān)PP項(xiàng)目雨后春筍班的蓬勃發(fā)展，PPP的相關(guān)法律法規(guī)也要逐步進(jìn)行完善。

（二）建立公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，以及合適的利益分?jǐn)倷C(jī)制

當(dāng)前的新常態(tài)下，投資仍然是穩(wěn)增長(zhǎng)的中堅(jiān)力量，尤其在當(dāng)前宏觀環(huán)境下，原有的以房地產(chǎn)開發(fā)，地方政府靠土地來保證地方財(cái)政的來源的時(shí)代已經(jīng)漸漸緩和，地方財(cái)政的收入增長(zhǎng)速度會(huì)逐步回歸正常水平，那么推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的資金來源問題就會(huì)越來越突出。目前的政府和社會(huì)資本合作的配套法律法規(guī)仍然不夠完善，而且PPP項(xiàng)目在中國(guó)的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)仍然不夠成熟，所以需要在后續(xù)的實(shí)踐中持續(xù)進(jìn)行完整。

（三）建立政府投資信用約束機(jī)制，建立項(xiàng)目全生命周期管理體系

PPP作為一種新的融資模式，地方政府不要僅僅看到他帶來的優(yōu)勢(shì)，也要正視他帶來的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。PPP項(xiàng)目作為公私合營(yíng)的載體，不只是政府融資的手段，更應(yīng)該是政府信用的體現(xiàn)。完善政府信用的監(jiān)督體系，將政府信用作為對(duì)政府官員業(yè)績(jī)考察時(shí)的重要因素，有效保持政策的連續(xù)性、持續(xù)性、透明性和操作性。作為長(zhǎng)達(dá)20—30年的項(xiàng)目，需要建立全生命周期的管理體系，實(shí)施動(dòng)態(tài)的管理。

（四）完善對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督的具體設(shè)計(jì)

通過法律法規(guī)來規(guī)范PPP項(xiàng)目中政府和社會(huì)資本的權(quán)利、責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等問題，法律具有專業(yè)性、針對(duì)性才能發(fā)揮其效力。我國(guó)目前相關(guān)部門規(guī)章制度和地方性法規(guī)來規(guī)范PPP項(xiàng)目，其實(shí)決策權(quán)很大程度上由政府決定，甚至有地方政府的PPP項(xiàng)目與政策文件相背，建議出臺(tái)如《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的PPP項(xiàng)目的法律，或者由國(guó)務(wù)院制定有關(guān)行政法規(guī)，明確權(quán)責(zé)，保障各方利益。3，建議成立PPP項(xiàng)目協(xié)調(diào)委員會(huì)，并建立規(guī)范協(xié)調(diào)機(jī)制，保證在PPP項(xiàng)目中爭(zhēng)議出現(xiàn)后，各方利益都得到保障。

四、結(jié)語

PPP項(xiàng)目是政府部門主導(dǎo)、私有部門經(jīng)營(yíng)的一種合作方式，因此該項(xiàng)目本身是具有盈利性特征的;同時(shí)，PPP項(xiàng)目往往是政府部門為了滿足當(dāng)?shù)匾恍┓怯曰蛘哂暂^低的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求而倡導(dǎo)的一種模式，因此PPP項(xiàng)目具有一定的公共產(chǎn)品特征。由此來看，PPP項(xiàng)目的投入產(chǎn)出效率和公共供給效率是密不可分的，這樣一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)作模式既是實(shí)踐領(lǐng)域的探索，也是對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論范式的沖擊，似乎是一個(gè)頗有前景的模式。因此政府必須采取合理的手段控制PPP項(xiàng)目的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮其效益最大化。

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