論國際刑事法院管轄權(quán)：運作與現(xiàn)實挑戰(zhàn)

徐俊俊

摘 要：國際刑事法院自2002年創(chuàng)建以來，其管轄權(quán)問題一直存有爭議。國際刑事法院的設(shè)立代表著國際刑事管轄權(quán)的相對完善，但同時《國際刑事法院規(guī)約》對法院管轄權(quán)的具體設(shè)定以及所體現(xiàn)的管轄特征也表明，法院在懲治犯罪上存在局限性。這在針對國家司法主權(quán)的干涉、非洲國家的“退約潮”上就可見一斑。未來，國際刑事法院的管轄權(quán)改革應(yīng)爭取國際社會的全面支持，保證司法公正，遠離國際政治干擾、尊重國家司法主權(quán)，積極應(yīng)對挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：國際刑事法院;國際刑事法院規(guī)約;管轄權(quán)

一、引言

《國際刑事法院規(guī)約》（以下簡稱“《規(guī)約》”）的生效和設(shè)立常設(shè)性國際刑事法院是國際刑法發(fā)展中的一塊里程碑，國際刑事法院（International Criminal Court）作為世界上第一個特懲國際刑事犯罪的常設(shè)司法機構(gòu)，管轄最嚴(yán)重的國際罪行。目前，《規(guī)約》有123個締約國，其中非洲國家33個，亞太19個、南美28個，歐洲以及其他國家43個，得到了國際社會較為廣泛的認(rèn)受和支持。

國際刑事法院作為尊重主權(quán)國家司法自主權(quán)的國際性刑事犯罪審判機構(gòu)，管轄權(quán)問題長期敏感。其管轄權(quán)，即指對犯有特別國際罪行的相關(guān)罪犯進行追責(zé)以便懲處的權(quán)力。法院的大多數(shù)締約國都位于“一帶一路”沿線，締約國企業(yè)也積極參與“一帶一路”的建設(shè)。在當(dāng)下法院追訴可能存在向公司擴充的背景下，“一帶一路”法治保障議題中難免引起國際刑事法院管轄權(quán)的討論與思考。

二、國際刑事法院管轄權(quán)的沿革與演進

國際刑事管轄權(quán)在《凡爾賽合約》中首次被提及，二戰(zhàn)結(jié)束后，用以取締戰(zhàn)爭的紐倫堡和東京審判是對其成功的初步實踐，而后在聯(lián)合國特別設(shè)立的前南斯拉夫和盧旺達國際刑庭中得到進一步發(fā)展，國際刑事法院的誕生使其在國際較大范圍內(nèi)得以確立與完善。

（一）國際刑事管轄權(quán)的初步實踐：紐倫堡和東京審判活動

二戰(zhàn)使全人類認(rèn)識到戰(zhàn)爭的罪惡與對和平的愿望，摒棄戰(zhàn)爭成為歐洲及遠東國際軍事法庭（即紐倫堡審判和東京審判）的主要任務(wù)。基于這種愿望和對個人國際犯罪的普遍關(guān)注，紐倫堡和東京審判初步確立了國際刑事管轄權(quán)。

紐倫堡和東京審判開創(chuàng)了對侵犯人權(quán)的個人、團體進行追責(zé)的先例，確立了個人刑事責(zé)任原則。當(dāng)然，紐倫堡和東京審判也存在著明顯的缺陷，兩次審判某種程度上可以說是“勝利者的正義”，是對戰(zhàn)敗國罪犯進行的審判，因而法庭的公正性受到懷疑。然而，盡管紐倫堡和東京審判有著先天缺陷，但這兩次審判為常設(shè)刑事法院的誕生提供了理論準(zhǔn)備和實踐經(jīng)驗。

（二）國際刑事管轄權(quán)的繼續(xù)發(fā)展：前南和盧旺達國際刑庭設(shè)立

前南斯拉夫和盧旺達特別刑事法庭由聯(lián)合國安理會決議專門創(chuàng)設(shè)，主要懲治犯有嚴(yán)重違反戰(zhàn)爭法、國際人權(quán)法罪行的罪犯。特設(shè)刑庭對國際刑事管轄權(quán)發(fā)展的貢獻主要體現(xiàn)在：（1）確立了“并行管轄權(quán)”，即在某一罪行受特別刑庭與國內(nèi)法院同時管轄的前提下特別刑庭享有優(yōu)先追訴的權(quán)力，從而確立了國際司法審判機構(gòu)的權(quán)威性;（2）表明國際社會對危害全人類共同利益犯罪確立國際刑事責(zé)任的決心[1]。

然而，對于安理會決議設(shè)立的特別刑庭是否合乎其職權(quán)則飽受質(zhì)疑。國際法原理和慣例對安理會作為一個國際政治組織核心部門享有司法意義上的管轄權(quán)持否定態(tài)度，顯然，安理會決定下設(shè)國際刑庭的做法是對安理會職權(quán)的擴充。

（三）國際刑事管轄權(quán)的相對完善：國際刑事法院創(chuàng)建

國際刑事管轄權(quán)在20世紀(jì)雖已歷經(jīng)多次實踐，但其廣泛性仍十分有限，一大原因就在于，此前的國際刑事審判機構(gòu)都是非常設(shè)性的。隨著國際刑法的發(fā)展、國際社會共同價值觀的逐步形成，制止危害全球和平的國際犯罪已成為國際上共同關(guān)注的問題，建立一個專懲國際刑事犯罪的常設(shè)性法院也是大勢所趨。從彼時國際社會的現(xiàn)實需求上看，特別是在國際刑事法院的常設(shè)性質(zhì)以及其與各國的司法合作方面，可以說國際刑事法院的設(shè)立是對國際刑事管轄權(quán)的繼續(xù)發(fā)展。

就國際刑事法院性質(zhì)與特征而言，過去前南和盧旺達特別刑庭的調(diào)查起訴權(quán)被稱為“并行管轄權(quán)”，而且基于優(yōu)先管轄的權(quán)力，特別刑庭可要求國內(nèi)法院將案件移交追責(zé)。相比之下，《規(guī)約》在序言中便明確將“國際刑事法院的管轄權(quán)確定為補充管轄權(quán)”，并且規(guī)定，“法院管轄權(quán)適用于犯有國際共同關(guān)注的最嚴(yán)重犯罪的個人，只有在國內(nèi)法院不愿管轄、無力行使國家管轄權(quán)或者國家愿意同意管轄的情形下，法院才可依據(jù)《規(guī)約》進行追訴”。當(dāng)然，如果該國際組織與締約國之間產(chǎn)生緊張局勢、有政治因素介入的情況下，也不排除國際刑事法院的管轄權(quán)與國家刑事管轄權(quán)會出現(xiàn)沖突的可能。換言之，補充性質(zhì)強調(diào)應(yīng)最先確保的是國家司法主權(quán)不被干涉， 國際刑事法院只處于懲處國際犯罪的補充地位，這符合當(dāng)時國際社會特別是發(fā)展中國家呼吁尊重“不干涉內(nèi)政”原則的現(xiàn)實，也轉(zhuǎn)變了此前國際刑事管轄權(quán)的強硬姿態(tài)[2]。

三、現(xiàn)實運作中的國際刑事法院管轄權(quán)

《規(guī)約》對法院追責(zé)范圍內(nèi)的罪行、如何行使管轄權(quán)以及可受理性等問題都做了細致規(guī)定。目前，檢察官辦公室有10個情勢正進行初步審查程序，有11個案件處于調(diào)查程序階段。

（一）《國際刑事法院規(guī)約》對管轄權(quán)的具體設(shè)置

1. 法院管轄的罪行類型

《規(guī)約》第5條至第8條規(guī)定，法院設(shè)立“滅絕種族罪”、“危害人類罪”、“戰(zhàn)爭罪”和“侵略罪”四項罪名。然而，當(dāng)時各國對于“侵略罪”的定義以及其追訴條件難以達成共識，為避免分歧影響整體談判成果，最后締約各方接受在《規(guī)約》中只將侵略罪列入管轄范圍并僅作原則規(guī)定，待各成員國將來就侵略罪的分歧達成一致后，再啟動法院對“侵略罪”的現(xiàn)實管轄。

2010年，法院通過了關(guān)于“侵略罪”的修正議案，詳細列明了“侵略罪”的定義和追訴條件。如今，34個成員國已簽署或接受該“侵略罪”修正議案，2017年12月法院成員國大會通過決議，啟動對“侵略罪”的管轄權(quán)。自此，“侵略罪”實際管轄權(quán)的行使條件得到滿足，法院于2018年7月17日起真正行使對“侵略罪”的管轄權(quán)。

2. 具體案件的可受理性問題

只要罪行發(fā)生地國、罪犯國籍國其一成為締約國或者認(rèn)可法院的管轄，國際刑事法院便可通過締約國主動提交、安理會依《聯(lián)合國憲章》第7章提交和檢察官自行開展調(diào)查這三種途徑啟動對犯罪情勢的調(diào)查、起訴。

根據(jù)《規(guī)約》第17條，享有案件管轄權(quán)的國家正在調(diào)查、起訴該案，或者國內(nèi)司法程序終結(jié)后決定不起訴罪犯，或者該罪犯先前已接受審判，亦或者案件并未達到需要國際刑事法院管轄的嚴(yán)重程度的，滿足上述情形之一，法院就不應(yīng)受理該案?！兑?guī)約》還對“一罪不二審”作出了規(guī)定，要求法院不得再次審判相同罪名或者已經(jīng)由其他法院審判的罪犯。但是，若法院是為了包庇罪犯或其審判非按國際法承認(rèn)的正當(dāng)程序進行的則不在此列。

值得注意的是，在某些條件下，法院將對非締約國行使管轄權(quán)，甚至?xí)桉{于國家司法主權(quán)之上，這其實從空間維度上增加了法院管轄權(quán)的“硬度”，也進一步反映《規(guī)約》在法院管轄權(quán)設(shè)計上更多的是遵循現(xiàn)代國際法的“硬法”趨勢[3]。

（二）國際刑事法院管轄權(quán)的實際運作與發(fā)展

《規(guī)約》中確定的法院管轄權(quán)啟動途徑在實踐中均有例證：剛果、烏干達、中非和馬里的情勢由其本國向法院提交，蘇丹和利比亞的情勢經(jīng)安理會提交給法院調(diào)查，肯尼亞和科特迪瓦情勢則是由檢察官自行啟動。同時，法院在自身的運作中也出現(xiàn)了一些不容忽視的新動向。

1. “積極的補充性管轄”政策的確立

2010年檢察官辦公室在《初步審查政策文件》中制定了“積極的補充性管轄”政策，強調(diào)法院的權(quán)能不再僅為補救國內(nèi)法院的追責(zé)不作為，還需積極引導(dǎo)和監(jiān)督國內(nèi)司法機構(gòu)懲治國際犯罪，并確保國內(nèi)法院的優(yōu)先管轄權(quán)。在“積極的補充性管轄”概念下，國際刑事法院尋求通過主權(quán)國家的國內(nèi)法院與具有潛在管轄權(quán)的常設(shè)刑事法院之間的合作關(guān)系，將國際刑法國內(nèi)化。由于國際刑事法院缺乏足夠的資源或能力來追責(zé)所有的案件，國際刑事法院為了最有效的懲治嚴(yán)重國際犯罪、伸張正義，選擇了自己追責(zé)最嚴(yán)重的國際罪行、國家司法系統(tǒng)則對較低級別的罪犯和較輕的罪行進行起訴的方法。

“積極的互補性管轄”政策可促進法院追責(zé)制度的有效執(zhí)行，因為該政策將充當(dāng)催化劑，引導(dǎo)締約國遵守其承受《規(guī)約》調(diào)查、起訴國際罪行的義務(wù)。它通常在初步審查階段最有可能落實，因為一旦法院開始初步審查程序，檢察官辦公室就將進行全面調(diào)查。由于這種全面調(diào)查的“威脅”將給國家施加足夠壓力，即使情勢相關(guān)國之間可能存在國家利益的沖突，國家也會主動開始其國內(nèi)司法程序。對于接受初步審查的國家來說，一般的預(yù)期反應(yīng)將是積極、公正地在國內(nèi)對該國際犯罪進行起訴，以排除國際刑事法院對此案的管轄權(quán)，這樣也不會引起國際社會的關(guān)注與討論?？梢?，“積極的互補性管轄”政策顯示出國際刑事法院完善締約國國內(nèi)司法制度的努力，同時也與其“結(jié)束有罪不罰現(xiàn)象、鼓勵真正的國家訴訟”的目標(biāo)相印證[4]。

2. 司法干涉現(xiàn)象的影響

近年來，國際刑事法院懲處犯罪所帶來的司法干涉現(xiàn)象也不容忽視。如前所述，特定情形下法院可對非締約國的境內(nèi)犯罪進行追訴。此外，大多國家在加入國際刑事法院之后，一般會專門制定與法院合作的相關(guān)法律，例如英國在2001年便制定了《與國際刑事法院合作法》。其實，這些現(xiàn)實因素在一定程度上引起了國際法上的司法干涉現(xiàn)象，即一主權(quán)國家通過國際司法組織或機構(gòu)來追訴域外發(fā)生的嚴(yán)重國際犯罪。但是，我們也應(yīng)認(rèn)識到國際刑事法院在懲處犯罪中的司法干涉行為對實現(xiàn)全球法治進程特別是在改善跨國犯罪“有罪不罰”現(xiàn)象上存在積極意義[5]。

迄今為止，國際刑事法院已介入過9個情勢（包括烏干達、剛果、中非、蘇丹、肯尼亞、科特迪瓦、利比亞和馬里等），這些司法干預(yù)措施的不同之處在于如何將情勢提交國際刑事法院或檢察官辦公室。除蘇丹、肯尼亞和利比亞情勢外，法院均是應(yīng)成員國的請求來調(diào)查暴行并起訴行為人。國際刑事法院因在上述情勢和案件中取得的進展而受到贊譽，例如通過確立先例來推進國際刑法發(fā)展，將問責(zé)規(guī)定制度化，大膽追查暴行犯并成功審判、定罪，將與受害者國籍國的司法合作和恢復(fù)性司法賠償程序作為報復(fù)性起訴的補充等。國際刑事法院在遏制犯罪以及鼓勵主權(quán)國家司法改革上取得的成效，對預(yù)防和解決國際犯罪產(chǎn)生了積極影響。

3. 刑事責(zé)任向公司的擴充

在國際刑事法院最初成立時，《規(guī)約》草案曾設(shè)想過對公司犯下或參與的國際罪行進行追訴，該設(shè)想雖然值得稱贊，但最終因為多數(shù)國家的抵制并且在短時間內(nèi)又無法解決該分歧而被撤銷。因此，與迄今為止的大多數(shù)國際刑事司法機構(gòu)一樣，國際刑事法院僅對自然人犯罪有權(quán)追訴。其實，在實踐中，對于公司犯罪，國際刑事法院的做法通常是調(diào)查起訴對公司犯罪負有責(zé)任的公司高管，法院至今追訴的案件中就有近十件涉及公司犯罪。目前，國際社會還不斷有聲音呼吁國際刑事法院應(yīng)對公司犯罪行使管轄權(quán)。

從現(xiàn)實來看，法院欲直接管轄公司需要修正《規(guī)約》并獲得締約國的批準(zhǔn)，這在外交上很難行得通。對于那些以跨國公司作為經(jīng)濟支柱的國家，無論是作為母國還是東道國，極大可能都會反對將這些企業(yè)置于國際刑事法院管轄范圍內(nèi)的努力，因為公司刑事責(zé)任的認(rèn)定暗含潛在經(jīng)濟成本，如果國際刑事法院對企業(yè)直接調(diào)查起訴，很可能會對一個國家的經(jīng)濟產(chǎn)生毀滅性的影響。

今天，公司刑事責(zé)任在全球的司法管轄格局已經(jīng)發(fā)生了變化。多數(shù)國家，包括《規(guī)約》締約國在內(nèi)，已將公司的刑事責(zé)任納入其管轄范圍內(nèi)。從理論上講，如果修訂《規(guī)約》以涵蓋公司的刑事責(zé)任，將會促使締約國修訂本國法律來懲處公司合謀或犯下的罪行，同時更主動地履行其承受《規(guī)約》的義務(wù)，那么“補充性管轄權(quán)”的行使也將變得更加合理。值得注意的是，非洲國家不久前提出應(yīng)建立一個非洲的區(qū)域刑事法院，對合謀或參與嚴(yán)重犯罪且影響非洲的公司行使管轄權(quán)。近年來，發(fā)展中國家也積極參與國際組織以追捕暴行和侵犯人權(quán)行為的國內(nèi)外公司。此外，發(fā)展中國家還出現(xiàn)了“外國直接責(zé)任”訴訟，即來自發(fā)展中國家的受害群體在該外國公司母國提起訴訟來解決嚴(yán)重的公司侵犯人權(quán)行為。作為發(fā)展中國家的“代言人”，特別是近期處于非洲國家“退約潮”中的國際刑事法院來說，其執(zhí)法實踐遭受到了信任危機。如若法院考慮向公司擴充管轄權(quán)的話，這在一定程度上既是一個針對法院管轄公正性質(zhì)疑的糾正措施，也是順應(yīng)現(xiàn)代國際法追責(zé)公司犯罪趨勢的體現(xiàn)[6]。

四、國際刑事法院管轄權(quán)面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

盡管國際刑事法院的管轄權(quán)在制度上漸趨完善、總體上運作良勢，但是也面臨著不同阻礙。

（一）法院管轄的公正性備受質(zhì)疑

在2014年12月終止肯尼亞總統(tǒng)案訴訟程序之后，2016年4月，國際刑事法院也終止了對其副總統(tǒng)的訴訟，實際上是承認(rèn)了其在追訴肯尼亞高級官員選舉暴行一案上的失敗，但這僅能算作法院在非洲遭受的最新挫折。法院在2009年對蘇丹總統(tǒng)發(fā)出逮捕令的決定一直存有爭議，成為了非洲與國際刑事法院之間沖突不斷升級的導(dǎo)火線，最終導(dǎo)致非洲國家的“退約風(fēng)潮”，布隆迪、南非、岡比亞相繼宣布將退出法院。與之相反，國際刑事法院至今還未在非洲大陸以外的地區(qū)發(fā)出過逮捕令，這使得非洲大陸與國際刑事法院間的關(guān)系變得更加糟糕[7]。

非洲國家的“退約風(fēng)波”主要是基于法院對其內(nèi)政的干涉、對其外交豁免權(quán)的侵犯而產(chǎn)生的抵制。不少非洲國家認(rèn)為，法院在認(rèn)定肯尼亞國家“不作為”、“不愿意”的標(biāo)準(zhǔn)上過于嚴(yán)苛，沒有充分尊重非洲國家的司法主權(quán)，也侵犯了國家領(lǐng)導(dǎo)人享有的外交豁免權(quán)。更甚一步來說，多數(shù)國家仍然擔(dān)心國際刑事法院將會威脅其國家主權(quán)。此外，國際社會特別是非洲國家認(rèn)為國際刑事法院在追責(zé)犯罪上對非洲“有偏見”、“有針對性”和“政治化傾向”，法院調(diào)查起訴的情勢和案件中非洲就占三分之二以上，被部分國家貶稱已淪為西方殖民主義的工具。其實，法院對非洲的過分關(guān)注反倒是安理會對法院權(quán)能限制的體現(xiàn)，國際刑事法院管轄權(quán)的行使僅限于安理會不反對的國家，這使得在敘利亞等國進行調(diào)查和起訴非洲高級官員成為一個看似合理的選擇。這樣來看，國際刑事法院并不是太強大，而是太弱小了[8]。

（二）法院管轄的空間范圍有限

在東盟十國中，目前只有柬埔寨是國際刑事法院的成員，原本菲律賓于2011年加入了國際刑事法院，馬來西亞在2019年3月初也決定加入，但不久后菲律賓、馬來西亞均選擇了退出，這也導(dǎo)致東南亞地區(qū)成為國際刑事法院參與國家最少的地區(qū)。事實上，幾乎所有東盟國家在法院籌備時均表示全力支持建立國際刑事法院，然而，近年來東南亞地區(qū)對國際刑事法院的態(tài)度卻愈加漠然。東盟國家抵制國際刑事法院的原因主要在于對亞洲區(qū)域認(rèn)同價值觀、不干涉內(nèi)政和國家主權(quán)獨立的認(rèn)知，由于國際刑事法院是基于維護普遍人權(quán)的理念而成立，法院背后的基本理念將可能會挑戰(zhàn)各國的主權(quán)以及東盟國家信守的基本原則——不干涉內(nèi)政，那么亞洲區(qū)域認(rèn)同價值觀就會與這種普遍主義相沖突。相比之下，東盟國家作為參與“一帶一路”建設(shè)最為積極的力量，對國際刑事法院的不參與態(tài)度也表明法院希望在亞洲地區(qū)構(gòu)建國際刑事司法理念的道路仍然漫長遙遠[9]。

此外，美國、中國等大國至今仍然沒有加入國際刑事法院。美國反對國際刑事法院對締約國公民享有管轄權(quán)，還通過與其他國家簽訂雙邊協(xié)議的方式排除法院的管轄。中國認(rèn)為國際刑事法院不應(yīng)成為干涉別國內(nèi)政的工具，并強調(diào)國家同意原則及補充性原則的重要性，但也表示如果法院解決上述關(guān)切后中國將會加入。作為聯(lián)合國常任理事國，中美等大國的“游離狀態(tài)”，使得國際刑事法院欲樹立國際刑事審判權(quán)威、擴大管轄國際刑事犯罪影響力的努力難見實效。

不論是從非洲國家的“退約風(fēng)波”還是從中美等大國、東盟國家的不參與態(tài)度上來看，法院正遭受著偏見、政治化和干涉國家內(nèi)政的指控與質(zhì)疑。這也是法院未來造就真正意義上的“國際”刑事法院所不得不逾越的阻礙，法院的改革也應(yīng)以消除這些質(zhì)疑為方向。

當(dāng)然，過早地唱衰國際刑事法院也是不合適的，對于這個成立不足廿載的國際機構(gòu)而言，必然會在現(xiàn)實中面臨著自身構(gòu)架、國際政治環(huán)境等矛盾的制約。獲得包括世界主要大國在內(nèi)的國際社會全面支持，保證法院訴訟活動公正、中立，遠離國際政治、區(qū)域紛爭的影響，應(yīng)該是當(dāng)下法院應(yīng)對管轄權(quán)挑戰(zhàn)的改革思路與方向選擇。

五、結(jié)語

國際刑事法院的管轄權(quán)是特定歷史背景下的妥協(xié)產(chǎn)物，國際政治、地域關(guān)系對其的干涉與紛擾在所難免，在非洲國家“退約潮”、“司法偏見爭議”中便可見一斑。當(dāng)前，對其未來斷然結(jié)論還為時尚早，在現(xiàn)今共識與分歧并存的局面下，推進法院的發(fā)展仍需要賡續(xù)努力。處理好國際刑事法院管轄權(quán)與國家司法自主權(quán)之間的關(guān)系，處理好法院與成員國之間的關(guān)系都是在該論題下不可回避的問題。如果“積極的補充性管轄”政策是法院今后工作的重點，如何協(xié)助成員國國內(nèi)司法建設(shè)，同時在過程中尊重國家司法主權(quán)無疑是國際刑事法院需要考慮的更為現(xiàn)實的問題。

有鑒于此，在“一帶一路”建設(shè)如火如荼之際，作為《規(guī)約》非締約國，中國應(yīng)謹(jǐn)慎對待國際刑事法院，盡可能避免法院管轄權(quán)給“一帶一路”建設(shè)所帶來的影響與阻礙。當(dāng)前階段應(yīng)重點關(guān)注相應(yīng)國內(nèi)立法的更新，以便在一定情況下特別是涉及非締約國情勢發(fā)生時保證我國法院的優(yōu)先管轄權(quán)，避免國際刑事法院介入其中。當(dāng)然，中國理應(yīng)支持國際刑事法院懲治嚴(yán)重國際犯罪，適時選擇加入其中。

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